李才森

（阜陽(yáng)師范學(xué)院 歷史文化與旅游學(xué)院，安徽 阜陽(yáng) 236037）

一、研究背景

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，許多新現(xiàn)象和新問(wèn)題相繼出現(xiàn)，事關(guān)公眾切身利益與日常生活，使得公眾對(duì)政府工作，特別是對(duì)政策制定與執(zhí)行過(guò)程日益關(guān)注。以信息化、電子化為主要特征的網(wǎng)絡(luò)新媒體具有更高的公開(kāi)性、自由性，很大程度上滿足了公眾要求了解政治過(guò)程，渴望關(guān)注政策動(dòng)向的政治訴求。同時(shí)，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，利用網(wǎng)絡(luò)可以方便、快捷地獲取公眾對(duì)某一問(wèn)題的認(rèn)知和看法，以此提高公共政策制定過(guò)程的科學(xué)性與合理性。因此，網(wǎng)絡(luò)日益成為政府和公眾溝通、交流的得力工具。深入剖析網(wǎng)絡(luò)輿情的傳輸機(jī)理，有助于提高政府與公眾的溝通效率，促進(jìn)政府管理的科學(xué)化與民主化。

本研究擬以皖北F市縣鄉(xiāng)政府為例，采用訪談和案例研究相結(jié)合的質(zhì)性研究方法，分析網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)皖北F市及其所轄縣鄉(xiāng)政府政策決策過(guò)程所產(chǎn)生的影響作用，針對(duì)性地為基層政府找到引導(dǎo)和利用網(wǎng)絡(luò)輿情的有效對(duì)策，為發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情在基層政府公共政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的應(yīng)有效用提供理論支持。

二、理論基礎(chǔ)

議程設(shè)置是公共政策過(guò)程的第一個(gè)環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到一項(xiàng)政策的科學(xué)制定與有效執(zhí)行。關(guān)于政策議程的研究中，柯布（Cobb）是重要的開(kāi)拓者，他選擇了多個(gè)國(guó)家的政策議程設(shè)置過(guò)程進(jìn)行觀察與研究，在分析、比較與綜合的基礎(chǔ)上，將各個(gè)國(guó)家的政策議程設(shè)置模式分為三種：即外在創(chuàng)始模式、動(dòng)員模式和內(nèi)在創(chuàng)始模式[1]。其中，外在創(chuàng)始模式中，非政府團(tuán)體將對(duì)某個(gè)問(wèn)題的關(guān)注向公眾擴(kuò)展，形成公眾議程，以此對(duì)決策者形成足夠大的壓力，這種模式多出現(xiàn)在自由、民主和多元化的社會(huì)中；動(dòng)員模式是政府直接創(chuàng)設(shè)問(wèn)題并努力將問(wèn)題從正式議程擴(kuò)展到公眾議程，以動(dòng)員公眾積極支持新政策；內(nèi)在創(chuàng)始模式與前兩種形成明顯對(duì)比，它一般出現(xiàn)在獨(dú)裁型政權(quán)中，政策決策者不僅不會(huì)顧及公眾的利益要求，還會(huì)想辦法把公眾排除在政治和政策過(guò)程之外，保證政策議程被嚴(yán)格限定在政府機(jī)構(gòu)或特定團(tuán)體內(nèi)部。

受柯布的影響，先后有王紹光（2006）[2]、徐增輝（2009）[3]、劉偉（2012）[4]等學(xué)者對(duì)中國(guó)的議程設(shè)置模式進(jìn)行類別劃分。王紹光依據(jù)政策議程提出者的身份和公眾參與的程度，將中國(guó)公共政策議程設(shè)置模式分為關(guān)門(mén)模式、動(dòng)員模式等六種類型（具體見(jiàn)表1）。其中，關(guān)門(mén)模式最為傳統(tǒng)，決策者沒(méi)有、或者認(rèn)為沒(méi)有必要爭(zhēng)取公眾的支持；內(nèi)參模式和上書(shū)模式比較相似，都是直接向決策者提建議，希望得到?jīng)Q策者賞識(shí)，差別在于提建議的主體分別是智囊團(tuán)和公眾中的個(gè)人或小團(tuán)體；與上述三種模式形成對(duì)比的是，動(dòng)員模式、借力模式和外壓模式傾向于發(fā)動(dòng)公眾、爭(zhēng)取公眾的支持與廣泛參與。徐增輝把議程設(shè)置模式分為外在壓力型、權(quán)威發(fā)動(dòng)型與內(nèi)在創(chuàng)始型三種，劉偉同樣把議程設(shè)置歸為三類。分別為傳統(tǒng)的政治權(quán)威主導(dǎo)模式、擴(kuò)大的精英控制模式和新型的多元主體互動(dòng)模式。

表1 公共政策議程設(shè)置的模式類型

比較而言，王紹光對(duì)中國(guó)議程設(shè)置模式的分類標(biāo)準(zhǔn)，更為全面，得到學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)可。六種政策議程模式在中國(guó)的實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢(shì)，較大程度上揭示了中國(guó)政治制度的深刻變遷和政治建設(shè)的演變進(jìn)程。本文將依此理論為基礎(chǔ)開(kāi)展研究。

三、研究結(jié)論

經(jīng)過(guò)案例分析和質(zhì)性訪談，我們發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)基層政府決策的影響主要體現(xiàn)在對(duì)政策議程模式的選擇之上。在理論基礎(chǔ)的框架內(nèi)，我們對(duì)研究結(jié)論進(jìn)行總結(jié)歸納，主要包括以下三個(gè)方面：

（一）對(duì)政策議程設(shè)置的影響占主導(dǎo)

公共政策過(guò)程包括政策議程設(shè)置、政策規(guī)劃、政策決策、政策執(zhí)行和政策評(píng)估等五個(gè)環(huán)節(jié)。政策議程設(shè)置是公共政策過(guò)程的首要環(huán)節(jié)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，一個(gè)社會(huì)公共問(wèn)題被公眾廣泛關(guān)注并討論，但是如果不能列入執(zhí)政黨和政府的議事日程，就仍然沒(méi)有解決的希望。從理論上講，只有設(shè)定了政策議程，才能啟動(dòng)后續(xù)的政策規(guī)劃、政策決策、政策執(zhí)行和政策評(píng)估環(huán)節(jié)?；蛘哒f(shuō)，網(wǎng)絡(luò)輿情是否將對(duì)政府決策產(chǎn)生影響，首先取決于輿情內(nèi)容能否進(jìn)入政策議程環(huán)節(jié)，只有得到政策決策者的關(guān)注，并被順利加入到?jīng)Q策者的議程清單之中，才有解決問(wèn)題的可能性。

同時(shí)，受制于政治體制機(jī)制的影響，及政策規(guī)劃和決策工作對(duì)專業(yè)性和知識(shí)性的極高要求，公眾很難通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)這兩個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響。而政策執(zhí)行和政策評(píng)估的完成更主要的是基層政府各部門(mén)或各層級(jí)政府工作人員的日常事務(wù)，也很難有足夠的空間留給公眾參與其中。當(dāng)然，政策執(zhí)行效果關(guān)系到公眾切身利益，往往會(huì)備受公眾關(guān)注，一旦出現(xiàn)公眾難以理解或難以接受的政策效果，便會(huì)引發(fā)新一輪的網(wǎng)絡(luò)輿情高潮，帶動(dòng)政府決策者進(jìn)行新的議程思考。綜合來(lái)看，與公共政策過(guò)程中的其他環(huán)節(jié)形成對(duì)比的是，網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策議程設(shè)置的影響占主導(dǎo)地位。

（二）對(duì)多種議程設(shè)置模式選擇的不均衡

新媒體的興起，直接推動(dòng)了信息的快速擴(kuò)展和廣泛傳播。公眾越來(lái)越認(rèn)識(shí)到，他們有能力影響那些關(guān)乎他們的生活質(zhì)量和切身利益的公共政策的制定與執(zhí)行過(guò)程。于是，他們不斷地要求，并自我尋找在公共決策過(guò)程中表達(dá)利益訴求的機(jī)會(huì)。關(guān)門(mén)模式、內(nèi)參模式和上書(shū)模式等三種政策議程設(shè)置模式與這種趨勢(shì)截然相悖，已不能回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)公民參與的實(shí)踐要求，至少在網(wǎng)絡(luò)輿情的背景下是不再受歡迎的。與之相反的是，公眾參與程度更高的外壓模式、借力模式和動(dòng)員模式成為可選擇的公眾參與政府決策的方式。我們研究發(fā)現(xiàn)，即便都順應(yīng)了民主化的時(shí)代潮流，但是，在網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政府決策影響不斷加大的背景下，這三種模式對(duì)政府決策的影響程度也是很不一致的。

1.動(dòng)員模式仍居主導(dǎo)

不管新媒體的影響范圍有多廣，公眾的維權(quán)意識(shí)如何提升，政府作為公共政策決策者的身份不會(huì)改變，只有政府才能最終決定一個(gè)社會(huì)問(wèn)題能否演變成政策問(wèn)題，又是否值得政府提出方案加以解決?？梢哉f(shuō)，在六種議程設(shè)置模式中，動(dòng)員模式和關(guān)門(mén)模式應(yīng)是最主要的兩種，公眾參與程度更高的動(dòng)員模式無(wú)疑比關(guān)門(mén)模式更符合時(shí)代潮流和時(shí)代要求。在動(dòng)員模式里，政府確定一項(xiàng)議程后，會(huì)千方百計(jì)讓公眾了解議程內(nèi)容，引起他們的興趣，并最終爭(zhēng)取他們對(duì)議程方案的支持與擁護(hù)。

這既是民主政治建設(shè)中政策決策者民主意識(shí)提升的表現(xiàn)，也是決策者“先發(fā)制人”的工作手段，避免新政策因未經(jīng)社會(huì)討論而遭受公眾的廣泛異議。相對(duì)于高層政府而言，基層政府管轄范圍小，決策事項(xiàng)相對(duì)簡(jiǎn)單，這些也是推動(dòng)基層政府更青睞于動(dòng)員模式的原因所在。

2.外壓模式逐步興起

外壓模式和上書(shū)模式一樣，都由公眾發(fā)起，不同的是，外壓模式的重點(diǎn)不在于“外”，而在于“壓”。在上書(shū)模式里，公眾通過(guò)講事實(shí)、擺道理的方式影響決策者的議程設(shè)置，外壓模式里，也有講事實(shí)、擺道理的因素在，但更多地強(qiáng)調(diào)訴諸輿論，爭(zhēng)取大量公眾的支持和響應(yīng)，形成強(qiáng)大的輿論壓力，讓決策者看到形勢(shì)的迫切，感受到巨大的公眾力量，迫使他們重視網(wǎng)絡(luò)輿情所反映的社會(huì)問(wèn)題，改變舊的政策議程，形成公眾希望出現(xiàn)的新的政策議程。

外壓模式的不斷興起與我國(guó)民主化進(jìn)程繼續(xù)推進(jìn)的政治背景有很大關(guān)系，基層政府不僅強(qiáng)調(diào)通過(guò)公眾座談會(huì)、市長(zhǎng)信箱等形式把公眾心聲“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”，更希望公眾自己“走進(jìn)來(lái)”，把意見(jiàn)和心聲帶進(jìn)政府決策過(guò)程中來(lái)。更可貴的是，相對(duì)于上書(shū)模式中公眾的“單打獨(dú)斗”，外壓模式把公眾的意見(jiàn)進(jìn)行匯總、整合，更容易引起政府的重視，對(duì)政府決策者來(lái)說(shuō)，也可以減少上訪量，節(jié)省工作時(shí)間，提高公眾與政府的溝通效率。

3.借力模式偶被選擇

在基層政府，借力模式并不常見(jiàn)。即便是新媒體的出現(xiàn)，也沒(méi)能使借力模式對(duì)政府決策發(fā)揮更多的作用。與高層政府不同的是，基層政府管轄區(qū)域內(nèi)，智囊團(tuán)數(shù)量有限，且大多屬于官方、半官方性質(zhì)，他們本身具有足夠的政治資源與文化資源，即使在新媒體未被廣泛使用之前，也可以利用所占有的政治資源和文化資源，表達(dá)自己的政治意見(jiàn)。只是作為社會(huì)精英的他們，與公眾的利益存在很大差異性，其智囊作用未能充分發(fā)揮的原因，不在于“不能表達(dá)”，而是“不想表達(dá)”。另外，外壓模式的興起也擠占了借力模式的作用空間，有些公眾意識(shí)不到、而智囊力量認(rèn)為有必要表達(dá)的問(wèn)題，會(huì)成為少數(shù)付諸于借力模式的社會(huì)問(wèn)題。但是，在外壓模式下，公眾已經(jīng)成長(zhǎng)為自主性很強(qiáng)、維權(quán)意識(shí)和能力都初步具備的力量，無(wú)需智囊團(tuán)的組織與調(diào)動(dòng)便可發(fā)揮作用。因此，可以想見(jiàn)，在外壓模式愈加成熟的背景下，借力模式會(huì)越來(lái)越不受重視，逐漸式微。

（三）雙向溝通模式的形成

網(wǎng)絡(luò)輿情使政策議程設(shè)置的環(huán)境發(fā)生了深刻變化，傳統(tǒng)議程設(shè)置的線性傳播模式轉(zhuǎn)化為外壓模式與動(dòng)員模式的交互影響模式。這種雙向溝通模式的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理可以通過(guò)圖1得以展示。圖中顯示出，網(wǎng)絡(luò)輿情有政府和公眾兩種信息源，前者自上而下，借助政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、百度新聞等正式渠道把政府已經(jīng)選擇的政策議程傳輸給公眾，使公眾了解政策議程內(nèi)容，提前做好接受政策變革的心理準(zhǔn)備，同時(shí)，也為了爭(zhēng)取公眾對(duì)政策變革的支持，降低變革阻力。后者自下而上，公眾把自己的利益訴求通過(guò)個(gè)人新媒體客戶端發(fā)表在政府網(wǎng)站的留言板、官方微博的官民互動(dòng)平臺(tái)等正式媒體的特定交流平臺(tái)，以獲取政府決策者對(duì)相關(guān)問(wèn)題的直接關(guān)注，或者在新浪微博、天涯論壇等非正式媒體平臺(tái)之上表達(dá)意見(jiàn)，以引起其他公眾的響應(yīng)，通過(guò)“人多力量大”的形式給政府施加壓力，提高政府對(duì)相關(guān)問(wèn)題的重視程度。

兩種不同方向的網(wǎng)絡(luò)輿情傳輸模式并不是絕對(duì)孤立的，而是更多地體現(xiàn)為交互、整合狀態(tài)。由政府發(fā)起的輿情流，被公眾關(guān)注后，會(huì)被公眾自覺(jué)映射到個(gè)人和所屬群體之上，把議程內(nèi)容與個(gè)人訴求進(jìn)行對(duì)比，選擇或支持、或反對(duì)、或局部改進(jìn)的回應(yīng)態(tài)度，再自下而上傳輸給政策決策者，希望決策者考慮個(gè)人要求；反之，發(fā)端于公眾的輿情流，進(jìn)入政府決策者視野后，也會(huì)被結(jié)合政府的政策安排再次考量，或接受，或拒絕，或留存?zhèn)溆?，然后，再把意?jiàn)反饋給公眾。“兩上兩下”的信息傳輸與反饋過(guò)程，構(gòu)成一個(gè)閉環(huán)的網(wǎng)絡(luò)輿情流動(dòng)圖譜，揭示了基層政府決策過(guò)程中動(dòng)員模式和外壓模式的有效整合，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)解釋力。

在此雙向溝通模式中，新媒體作為網(wǎng)絡(luò)輿情存在的物質(zhì)媒介，起到了至關(guān)重要的作用。甚至可以說(shuō)，沒(méi)有新媒體的存在，網(wǎng)絡(luò)輿情就成了無(wú)源之水。同時(shí)，有了新媒體的存在，也并不能保證所有的網(wǎng)絡(luò)輿情都能通過(guò)圖中的流程圖使公眾議程轉(zhuǎn)變成政府議程，只有少數(shù)公共問(wèn)題能夠最終進(jìn)入政府的議題清單，這些問(wèn)題都是政府與公眾雙向溝通，共同認(rèn)可的政策問(wèn)題。

圖1 政策議程設(shè)置雙向溝通模式的運(yùn)作機(jī)理圖示

四、后續(xù)討論

網(wǎng)絡(luò)輿情具有兩面性：既可以幫助政府更便捷、有效地傾聽(tīng)公眾心聲，了解民情、民意，也可以提高公眾參政議政的積極性，建立政府與公眾之間的良好關(guān)系，提升政治建設(shè)的科學(xué)性與民主性。同時(shí)，由于新媒體平臺(tái)自身的局限性，網(wǎng)絡(luò)信息的虛假性和泛化、大量民意“被代表”等情況，不可避免地干擾政府決策，甚至導(dǎo)致政府決策的失誤?；鶎诱鎸?duì)的是最基層、利益要求最廣泛且難以調(diào)和的廣大公眾，更容易受新媒體局限性的影響。

對(duì)于基層政府決策者來(lái)說(shuō)，在此背景下，要有效引導(dǎo)和運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)輿情，向從“畏”到“敬”、從“防范”到“引導(dǎo)”、從“應(yīng)對(duì)”到“利用”逐步轉(zhuǎn)化[5]，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情在基層政府政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的應(yīng)有效用，建立基層政府科學(xué)決策機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)輿情的長(zhǎng)效互動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮其巨大的正面作用，改善基層政府形象，幫助基層政府完善民主政治，維持社會(huì)和諧穩(wěn)定。

[1]朱亞鵬.公共政策過(guò)程研究：理論與實(shí)踐[M].北京：中央編譯出版社，2013：162-164.

[2]王紹光.中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式[J].中國(guó)社會(huì)科 學(xué),2006(5)：87-88.

[3]徐增輝，劉志光.政策議程設(shè)置的途徑分析[J].學(xué)術(shù)研究,2009(8)：60-65.

[4]劉偉.論我國(guó)政策議程設(shè)置模式的演進(jìn)與優(yōu)化[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012(5)：106-112.

[5]李才森，房正宏.網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)基層政府公共政策過(guò)程的影響——以F市縣鄉(xiāng)政府為例[J].阜陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2018(2)：126-129.