劉邦凡 栗俊杰 陳朋偉

（1.3.燕山大學(xué)公共管理學(xué)院，河北秦皇島 066004；1.2.3.河北省公共政策評估研究中心，河北秦皇島 066004）

在一個全媒體時代，應(yīng)用全媒體的技術(shù)與平臺去實現(xiàn)政府改革和政務(wù)管理創(chuàng)新，已經(jīng)成為世界各國政府改革與政務(wù)管理創(chuàng)新的重要選擇。我國作為信息時代的重要參與者，作為全媒體時代的主要貢獻者，充分運用全媒體去實現(xiàn)政府改革、有效地推進政務(wù)管理創(chuàng)新，也已經(jīng)成為我們必然的選擇。在新時代中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的偉大征程中，全媒體的深入運用及全媒體政府構(gòu)建，必將成為重要推手。因此，研究如何構(gòu)建我國全媒體政府，具有重要的現(xiàn)實價值意義和理論意義。

一、問題與文獻綜述

“全媒體”和“全媒體政府”的提出及其研究，有深刻的實踐訴求和理論研究背景，集中表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）問題的提出

在我國社會主義建設(shè)新時代發(fā)展中，以新媒體為引領(lǐng)而形成的全媒體越來越成為推進我國經(jīng)濟發(fā)展、社會創(chuàng)新、政治管理和文化建設(shè)的重要平臺和有生力量。2019年1月25日，習(xí)近平總書記在考察人民日報新媒體大廈時，不僅明確了全媒體的四個方面“全程媒體、全息媒體、全員媒體、全效媒體”，深刻闡釋了全媒體的內(nèi)涵與外延，而且深入分析了全媒體時代所面臨的機遇與挑戰(zhàn)，強調(diào)推動媒體融合發(fā)展、建設(shè)全媒體［1］。全媒體本質(zhì)上就是一種基于人人都參與、人人都處于其中的融媒體平臺模式，在全媒體時代，電子政務(wù)和電子政府都面臨轉(zhuǎn)型，電子政務(wù)將是面向全媒體的政務(wù)，電子政府將是面對全媒體的政府，全媒體形式的電子政務(wù)形成全媒體的電子政府。從本質(zhì)上看，全媒體的關(guān)鍵技術(shù)是一種融媒體技術(shù)，基本技術(shù)支撐就是多元互動的社交媒體平臺。因此，基于全媒體的社交媒體型電子政府——“全媒體政府”呼之欲出。

（二）全媒體研究概覽

從中國知網(wǎng)收錄的文獻看，題名含有“全媒體”的文獻有7 877 篇，其中最早的文章是1998年8月12日發(fā)表的《彩電科技新趨勢——從多媒體到全媒體》［2］一文；題名含有“全媒體時代”的文章有3 122 篇，其中最早的文章是2006年10月30日發(fā)表的《引領(lǐng)報業(yè)走進“全媒體”時代》［3］一文?？v觀二十年來我國有關(guān)“全媒體”的研究，大體呈現(xiàn)以下特點：一是“全媒體”一直是一個發(fā)展中的概念。從20 世紀90年代末這個概念在我國出現(xiàn)以來，隨著通訊信息技術(shù)及其相應(yīng)設(shè)備設(shè)施平臺的進步與發(fā)展，“全媒體”概念逐漸加深內(nèi)涵與擴展外延，這就導(dǎo)致不同時期、不同角度或者不同領(lǐng)域的“全媒體”概念的內(nèi)涵與外延不盡相同，甚至差別很大。因此，至今還有一些專題討論“全媒體”或“全媒體時代”的文章發(fā)表，受到人們重視。例如，中國知網(wǎng)中一些討論全媒體概念的文章的被引用率就很高，其中題名含“全媒體”并且被引用頻次最多的兩篇文章都是論述全媒體概念的［4-5］。二是討論“全媒體”或“全媒體時代”的文章大多緊密聯(lián)系其他主題加以研究。論述全媒體或全媒體時代時，常常聯(lián)系到的主題是媒體融合、傳統(tǒng)媒體、全媒體環(huán)境、媒體傳播、新媒體、全媒體轉(zhuǎn)型、全媒體出版、媒介融合、全媒體記者、電視媒體、信息產(chǎn)業(yè)、報紙業(yè)、報業(yè)集團、主持人、廣播電視臺、電視節(jié)目、媒體平臺、影響力、媒體監(jiān)測、全媒體戰(zhàn)略等，這些主題也反映出我國學(xué)術(shù)界與媒體界的理論研究與實踐需要的有機結(jié)合。三是全媒體研究已經(jīng)拓展到新聞傳播領(lǐng)域之外。盡管有超過60%的全媒體研究屬于新聞傳播領(lǐng)域，但隨著全媒體的應(yīng)用加深拓寬使得真正意義上全媒體時代到來，全媒體研究已經(jīng)不再專屬于新聞傳播領(lǐng)域。目前，較多關(guān)注全媒體研究的領(lǐng)域主要包括教育、信息通信、圖書情報檔案、商業(yè)經(jīng)濟、政治、影視、工商管理、公共管理、美術(shù)、計算機、工業(yè)經(jīng)濟、體育、通信經(jīng)濟、法學(xué)等。

（三）電子政務(wù)研究概覽

我國對于電子政務(wù)和電子政府的研究，開始于20 世紀末。從中國知網(wǎng)中查閱到的文獻看，含有題名“電子政務(wù)”的文章，最早發(fā)表的是《沈陽啟動電子政務(wù)》一文［6］，發(fā)表在1999年5月12日，被引用頻次最多的文章是 《深化行政管理體制改革加快實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新——在國家行政學(xué)院省部級干部政府管理創(chuàng)新與電子政務(wù)專題研究班上的講話》［7］一文，被引用了220 次；含有題名“電子政府”的文章，時間最早的一篇是《CommBridge an enterprise application architecture for electronic government》［8］一文，發(fā)表在1998年1月1日，但這是中國知網(wǎng)轉(zhuǎn)載的外文文獻，而中文文章是《電子政府在房地產(chǎn)經(jīng)紀行業(yè)管理中的實現(xiàn)》一文，發(fā)表在1998年6月15日，被引用頻次最多的文章是《美國電子政府的政府信息公開服務(wù)》［9］一文，被引用了112 次。二十年來，我國關(guān)于電子政務(wù)和電子政府的研究，從中國知網(wǎng)收錄文獻看，題名含“電子政務(wù)”的文章有18 144 篇（截至2019年3月13日），2005年是最高點、達到1 371 篇，之后持續(xù)走低，2018年是340 篇；題名含“電子政府”的文章有1 228 篇，2002年最高點、達到108 篇，之后持續(xù)走低，2018年只有9 篇。這說明，在我國“電子政務(wù)”比“電子政府”更能引起人們的關(guān)注與研究，這主要是因為電子政務(wù)作為一種技術(shù)平臺和管理方式，不僅僅用于政府還可以應(yīng)用于一切管理實務(wù)中，所以人們可以從不同角度對它加以關(guān)注，理論研究的志趣推動力廣闊而深遠，而“電子政府”作為一種政府模式，主要面向政府改革和政府流程再造，伴隨政府改革力度與廣度的加大與拓寬而推進，其理論研究力度是比較有限的，所以相關(guān)研究也就相對較少。這從中國國家圖書館收錄館藏書籍來看也是如此。中國國家圖書館館藏書籍含有“電子政務(wù)”題名的著作有476 部，而題名含“電子政府”的著作只有72部。隨著通訊信息技術(shù)的進一步發(fā)展和信息化加深拓寬，以及各種各樣媒體技術(shù)與平臺創(chuàng)新，多媒體、自媒體、融媒體和全媒體等層出不窮，電子政務(wù)或電子政府的概念所能呈現(xiàn)的內(nèi)涵與外延，是否能夠容納理論研究和實踐需要的要求，近些年受到很多學(xué)者的質(zhì)疑，如此一來，一些關(guān)于替代“電子政務(wù)”或“電子政府”的概念也相繼出現(xiàn)，本文所論及的概念“社媒政府”就是這樣的概念，當(dāng)然除此之外，還有智慧政務(wù)、數(shù)據(jù)政務(wù)、數(shù)字政務(wù)、智能政務(wù)、智慧政府、數(shù)據(jù)政府、數(shù)字政府等概念。

二、從社交媒體到全媒體

進入21 世紀以來，媒體經(jīng)歷了多個層面的重大變革。不僅從本質(zhì)上全面實行了從傳統(tǒng)紙質(zhì)媒體到當(dāng)代電子媒體的變革，而且從內(nèi)容、形式與平臺等多個方面，全面實現(xiàn)了主客體之間的互動，全面突破了時空限制，全面實現(xiàn)了不同媒體之間的融合，全面打破了地區(qū)地域的限制，全面走向全球化，促進了人類進入全媒體時代。推進這一時代到來的一個關(guān)鍵節(jié)點就是社交媒體的出現(xiàn)。社交媒體是全媒體第一秀場，并且持續(xù)成為全媒體發(fā)展的基本節(jié)點和基本思維?？梢哉f，社交媒體是全媒體的血液，深刻影響著全媒體的發(fā)展。

（一）社交媒體的概念與特征

社交媒體是以Web 2.0 為核心，以開放、參與和共享為原則，允許組織和個人在分享信息的過程中與他人保持聯(lián)系的一種媒介。社交媒體主要有三種不同的類別：第一類側(cè)重于內(nèi)容共享和組織網(wǎng)站（如Delicious 和YouTube）；第二類包括內(nèi)容創(chuàng)建、博客編輯和文字新聞等網(wǎng)站；第三類主要是指社交網(wǎng)站（如Facebook 和Twitter），能夠使用戶通過各種方式實現(xiàn)共享［10］。

社交媒體發(fā)展中遵循“低成本替代”的規(guī)律，降低公眾社交成本的同時，豐富了公眾的交流手段［11］，并表現(xiàn)出一定的特征。薩希德·索巴奇（Mehmet Zahid Sobaci）認為社交媒體的基本特征包括［12］：一是參與，社交媒體鼓勵所有感興趣者的貢獻和反饋；二是開放，大多數(shù)類型的社交媒體都對外開放，可以實現(xiàn)投票、評論、反饋和信息共享，并且很少有訪問和使用的限制；三是對話，與傳統(tǒng)媒體將內(nèi)容以廣播、傳送或分發(fā)給觀眾的方式不同，社交媒體為對話提供了前提，并被視為一種雙向溝通的工具；四是社區(qū)，社交媒體能夠促進社區(qū)快速形成，并允許以政治議題或喜愛的電視節(jié)目等興趣為主題的高效溝通；五是連通，大多數(shù)社交媒體可以通過鏈接和組合不同類型的媒體來實現(xiàn)它們的連通。

（二）社交媒體驅(qū)動公共部門的發(fā)展

阿瑪莉亞·特里塔菲·伊利杜等人（Amalia Triantafi llidou etc.）在研究中將社交媒體作為促進一個新的范式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，即電子政務(wù)2.0。他們認為，在公共部門引入Web 2.0 技術(shù)已被視為傳統(tǒng)電子政務(wù)模式的轉(zhuǎn)折點［13］。由先前的論述可知，社交媒體是以Web 2.0 為核心的，所以社交媒體可以促進電子政務(wù)每個階段的發(fā)展。薩希德·索巴奇（Mehmet Zahid Sobaci）認為，在公共部門使用社交媒體事實上可以被看作是電子政務(wù)時代公共行政數(shù)字化努力的一個拓展。與傳統(tǒng)的電子政務(wù)相比可以有如下三方面的拓展［12］：首先，社交媒體技術(shù)應(yīng)用是由第三方提供的，因此具有不受公共部門直接控制的技術(shù)特征。其次，相比以往的電子政務(wù)實踐，如靜態(tài)網(wǎng)站，社交媒體更具有互動性。再次，內(nèi)容由公共部門和公民共同創(chuàng)造。一方面社交媒體可以更好地發(fā)揮公眾“群體智慧”的作用；另一方面社交媒體也存在一定的局限，即不能脫離電子政務(wù)而提供產(chǎn)品或服務(wù)，這點在薩希德·索巴奇提到的最后一點中也有所體現(xiàn)，即社交媒體的應(yīng)用不能替代電子政務(wù)服務(wù)和實現(xiàn)脫機服務(wù)，這些應(yīng)用程序存在于通訊機制之中。因此，需要將社交媒體應(yīng)用于公共行政之中，突破傳統(tǒng)電子政務(wù)的局限性形成新的發(fā)展。

（三）全媒體的發(fā)展

全媒體的概念，出現(xiàn)在20 世紀末，而全媒體的發(fā)展，卻主要是由于互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)以及電子通信計算機科學(xué)技術(shù)的驅(qū)使，從十多年前才開始快速發(fā)展，但如今已經(jīng)為世界各國各地區(qū)推進社會經(jīng)濟發(fā)展、驅(qū)動產(chǎn)業(yè)與科技創(chuàng)新的重要抓手和基本思路。值得關(guān)注的主題是，在全媒體發(fā)展和推進過程中，并不再完全以歐美發(fā)達國家為引領(lǐng)，一些新興的發(fā)展中國家，例如中國、印度和巴西等國家，都十分重視全媒體的構(gòu)建與發(fā)展，成為世界全媒體發(fā)展的重要引領(lǐng)力量。在我國，全媒體已經(jīng)成為推進我國媒體改革創(chuàng)新的基本目標和基本任務(wù)，已經(jīng)成為政府改革和政務(wù)創(chuàng)新的基本平臺和重要抓手，尤其是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視全媒體的構(gòu)建和發(fā)展，在機構(gòu)改革與制度創(chuàng)新中圍繞全媒體發(fā)展及其應(yīng)用，做出特別指示和專項支持，對全媒體在我國完整實現(xiàn)與發(fā)揮作用產(chǎn)生巨大影響，有效地推進了我國全媒體建設(shè)。美國、印度和巴西等諸多國家的政府首腦對全媒體在本國有效運作，也給予特別關(guān)注。一些歐洲國家的領(lǐng)導(dǎo)人，近些年也開始重視全媒體發(fā)展，成為全媒體的應(yīng)用者，重視運用全媒體平臺來表達和實現(xiàn)自己的政治主張和政策執(zhí)行。

三、電子政務(wù)的新發(fā)展：全媒體政府

全媒體政府基于社交媒體政府，通過社交媒體政府的構(gòu)建，能夠有效而快捷地推進全媒體政府的構(gòu)建。

（一）社媒政府的構(gòu)成

圖1 社媒政府的主要構(gòu)成要素示意圖［10］

戈哈爾·費羅茲·汗（Gohar Feroz Khan G.F.Khan）認為基于社交媒體的政府（Social-media-based government，簡稱SMBG 或SMG）可以被視為電子政務(wù)（或者電子政府）的公共面孔，它們都面臨著利用ICT（信息和通信技術(shù)）使政府與公眾的交流服務(wù)更加透明和高效，并提高分享、參與、開放和協(xié)作能力的挑戰(zhàn)［10］。戈哈爾·費羅茲·汗（Gohar FerozKhan）還提出社媒政府由共享、參與、大規(guī)模合作、開放、檢測、戰(zhàn)略六部分組成［10］，可參見圖1。共享指的是以社交媒體作為一個渠道，能夠以多種格式為公眾傳播和分享有用的信息，如采用文本、視頻、音頻、圖形等格式；參與指的是通過社交媒體的渠道，為公眾提供參與決策的機會；大規(guī)模合作指的是多對多和橫縱向的模式協(xié)同合作。借助社交媒體可以實現(xiàn)政府與政府合作、政府與公民合作、公民與公民合作，并可以實現(xiàn)某些共同的目標；開放指的是政府通過社交媒體和Web 2.0 渠道，使開通的信息可以自由無限制地被訪問；監(jiān)測指的是通過社交媒體的相關(guān)應(yīng)用來分析和監(jiān)測社交媒體活動；戰(zhàn)略指的是社媒政府的戰(zhàn)略構(gòu)成，即將社交媒體與現(xiàn)有公共機構(gòu)目標進行戰(zhàn)略性調(diào)整的行動。

（二）全媒體政府發(fā)展的多維視角分析

1.技術(shù)視角的雙重轉(zhuǎn)變：靜態(tài)到動態(tài)、單向到雙向

從技術(shù)角度看，電子政務(wù)利用靜態(tài)應(yīng)用、特定領(lǐng)域的技術(shù)以及Web 1.0，而社媒政府借助消費者和商品化的技術(shù)，如社交媒體和Web 2.0 等。社交媒體是基于web 2.0 的技術(shù)基礎(chǔ)和思想的一組應(yīng)用程序，允許客戶生成與交換內(nèi)容。而Web1.0 的核心是一種只允許單向信息流動的靜態(tài)技術(shù)，用戶在通信或瀏覽的過程中只能查看內(nèi)容，不能留言或者發(fā)表言論。而社交媒體作為以web 2.0 為核心的一種應(yīng)用，可以實現(xiàn)電子政府服務(wù)的由靜態(tài)信息傳輸向動態(tài)互動轉(zhuǎn)變。此外，戈哈爾·費羅茲·汗（Gohar Feroz Khan）認為Web 1.0 的局限性已經(jīng)被Web 2.0 突破了。與Web 1.0 不同，Web 2.0 的核心是信息的雙向流動，用戶或使用者的信息均可以作為信息生成的一端。這也就使得Web 2.0 和生成用戶內(nèi)容的生成器（WGC）的基本原則是開放、參與和共享。在Web 2.0 中，用戶不僅是這個應(yīng)用程序或系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)的使用者，而且還是積極借助包括博客、播客、社交網(wǎng)絡(luò)、維基百科等社交媒體工具的參與者［14］。

2.外部戰(zhàn)略：政府獨立供給到合作供給

電子政務(wù)是基于內(nèi)部戰(zhàn)略的方法，即改造和利用政府內(nèi)部資源來提供公共服務(wù)（如政府系統(tǒng)和過程的計算機化），而社媒政府采用外部戰(zhàn)略的方法，為選民服務(wù)（如社交媒體、協(xié)同技術(shù)和公眾的智慧等）。帕諾斯·帕納喬托普洛斯和弗朗西斯·博文（Panos Panagiotopoulos & Frances Bowen）認為，社交媒體包括在線網(wǎng)絡(luò)（如Facebook,LinkedIn）、內(nèi)容共享（如YouTube,Pinterest）以及博客和微博平臺（如WordPress,Twitter），社交媒體具有廣泛的功能，允許組織和個人用戶以不同的目的分享內(nèi)容來與他人保持聯(lián)系延伸自己的存在［15］。穆罕默德·比格杜坦和梅·阿勒泰（Mhamed Biygautane & May Al-Taee） 對社交媒體作為一種技術(shù)工具對政府與外界交流方面的影響進行了論述：第一，通過將公眾與公共部門的議程和活動結(jié)合起來可以提高公共部門的透明度，并為使用者提供實時更新的信息，促使社交媒體成為公民首選平臺。第二，通過完善公眾參與和整體社會意識的參與方式可以增強決策的科學(xué)性與合理性。第三，公共服務(wù)可以通過交流方式的創(chuàng)新得到強化。最后，知識管理可通過加強政府與其他公共實體的關(guān)系得到加強［16］。在伊格納休·克拉多和弗朗西斯科·羅哈斯馬?。↗.Ignacio Criado & Francisco Rojas-Martín）的研究中也有相似的論述，如社交媒體在公共領(lǐng)域的創(chuàng)新主要有：增加行政透明度、提高效率、促進參與、助推公共服務(wù)生產(chǎn)的合作，并促使行政當(dāng)局創(chuàng)新、更加民主等［17］。由此可知，社交媒體由于其自身的技術(shù)特征可以促進公民參與、強化政府與公民的合作，有利于提高政府決策水平、公共服務(wù)能力、內(nèi)部協(xié)調(diào)程度。

3.治理模式：單一治理到眾治

電子政務(wù)的服務(wù)是由政府向公眾的單向流動，而基于社交媒體的政府在設(shè)置中公眾不只是公共服務(wù)的消費者，也是服務(wù)的積極生產(chǎn)者?？ㄌm·里亞爾和杰弗里·羅伊（Karan Riarh & Jeffrey Roy）的研究中提到公共部門使用Web 2.0 尤其是社交媒體在促進與公民互動中有三個相互聯(lián)系的機會［18］：一是有交流和共享信息的機會。政府借助社交媒體可以最大程度實現(xiàn)信息更廣泛的傳播，以及與公民更深層次的互動；二是有機會提高公眾參與度。因為社交媒體以Web 2.0 為核心，基于社交媒體的政府亦具有共享、協(xié)作、開放等原則，這就為政府提供了一個新的參與維度，在線生成更多的公民參與；三是創(chuàng)新，由于Web 2.0 具有靈活性、開放性與合作性等特點，政府可以采取眾包的形式，求助在線社區(qū)征集集體解決問題的方案或者想法。由此可見，社媒政府不僅擁有交流和共享信息的平臺，還可以最大限度地實現(xiàn)與公民的互動與合作。在這個過程中，公眾不僅是參與者而且是與政府對等的合作者，推動政府治理模式由單一主體治理向眾治轉(zhuǎn)化。

四、美國社媒政府的應(yīng)用實踐

作為互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)明者，美國互聯(lián)網(wǎng)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一直引領(lǐng)著世界發(fā)展的方向。皮尤研究中心發(fā)布的《2016 美國新媒體研究報告》指出：全美有95%的成年公眾完全通過有線電視、公共電視、廣播、社交媒體和新聞網(wǎng)站來獲取總統(tǒng)選舉的信息，而剩余的5%的成年公眾除通過紙質(zhì)報紙獲取以外，其中三分之一還通過其他平臺來獲取信息［19］。由于社交媒體在增強政府與公眾互動中具有獨特的優(yōu)勢，美國政府特別重視社交媒體在公共事務(wù)應(yīng)用中的價值。2008年，奧巴馬競選過程中特別注重社交媒體的作用，通過Twitter、Facebook、Myspace 等社交媒體來拉近距離，塑造個人形象。2016年，特朗普競選的成功一定程度上也與其對社交媒體的利用有關(guān)。在政府高度重視之下，美國政府主要采取提供良好的法律環(huán)境、政策戰(zhàn)略支持，以及重視技術(shù)革新、加強社交媒體與公共服務(wù)的結(jié)合等措施，來推動美國政府社交媒體的建設(shè)。

（一）良好的法律環(huán)境

美國較為重視公眾在信息獲取等方面的權(quán)益，杜魯門總統(tǒng)在1946年簽署的《聯(lián)邦行政程序法》中要求政府信息定期發(fā)布，以供公眾獲取。1996年美國國會通過《信息自由法》為公眾在獲取政府信息的過程中提供了成文法律的保障。此外，《信息自由法》 等法律在后來的發(fā)展中不斷完善和修訂，為美國社交媒體政府的建設(shè)提供了法律依據(jù)。在政府與公眾交流的過程中，由于社交媒體具有參與、開放等特點，公眾隱私的保護已經(jīng)成為一個重要主題。美國1974年制定的《隱私權(quán)法》特別規(guī)定了在政府信息公開的過程中要加強對公眾個人信息的保護。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，美國又于1996年和2002年分別制定了《電子信息自由法》和《電子政務(wù)法》等一系列法律、法規(guī)，為美國政府社交媒體的發(fā)展提供了良好的法律環(huán)境。

（二）政策戰(zhàn)略規(guī)劃

美國電子政務(wù)起步較早，20 世紀90年代，美國就提出借助技術(shù)的力量來重塑政府，以提高政府公共服務(wù)能力。1996年，美國政府正式實施“重塑政府”計劃，在政府信息化建設(shè)的過程中，進一步推動了政府信息公開的進程?！?·11”事件之后，美國將網(wǎng)絡(luò)安全的地位提升到空前的高度，建立專門的電子政務(wù)辦公室，負責(zé)統(tǒng)籌眾多電子政務(wù)建設(shè)戰(zhàn)略。2009年，奧巴馬總統(tǒng)發(fā)起“開放政府”計劃，該計劃的核心價值在于透明、參與和協(xié)作。美國利用社交網(wǎng)站的互動優(yōu)勢不斷加強與公眾的互動，借助公眾“群體智慧”強化決策、提高效率。

（三）電子政務(wù)技術(shù)革新

為進一步實現(xiàn)“開放政府”計劃，美國不斷推動技術(shù)革新。春恩和蘇恩等人（Chun,Soon etc.）曾提出電子政務(wù)發(fā)展的四個階段，即信息數(shù)字化—簡單互動—信息交互與線上服務(wù)—信息作業(yè)與合作式治理［20］，同樣美國電子政務(wù)也經(jīng)歷類似的四個階段，見圖2。2012年，美國制定“數(shù)字政府”戰(zhàn)略，加強了社交媒體在政府信息服務(wù)等方面的應(yīng)用，以便進一步推動開放政府建設(shè)。“數(shù)字政府”戰(zhàn)略中社交媒體處于關(guān)鍵位置：一是將社交媒體社會數(shù)據(jù)獲取的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為政府治理能力；二是社交媒體用戶廣泛，可以拉近政府與公眾的距離，加強參與和協(xié)作；三是社交媒體在世界范圍內(nèi)普及程度較高，借助社交媒體特性強化美國政府影響力。美國電子政務(wù)技術(shù)的不斷革新為美國政府社交媒體的發(fā)展提供了技術(shù)支撐。

圖2 美國電子政務(wù)發(fā)展階段圖［21］

（四）加強社交媒體與公共服務(wù)的結(jié)合

美國各地方政府秉持服務(wù)型政府原則，以公眾為中心，為公眾提供全方位、多元化的信息服務(wù)。如教堂山市政府根據(jù)公眾的特點和需求提供相應(yīng)的信息服務(wù)，提供的信息包括生活、市政、警務(wù)、社區(qū)等方面的信息［22］。此外，建立專門管理部門推進市政工作的線上服務(wù)，公眾通過社交媒體基本可以辦理各類業(yè)務(wù)。在實際運行的過程中重視公眾的反饋，公眾不僅可以實現(xiàn)與市長及各政府部門的實時對話，還可以直接聯(lián)系負責(zé)相關(guān)問題的具體責(zé)任部門或個人。此外，美國地方政府還特別注重借助社交媒體塑造政府形象，提高政府影響力，具體的策略有單向傳播、雙向互動、互聯(lián)式信息擴散等。

五、推進我國全媒體政府構(gòu)建的建議

在我國社會主義新時代發(fā)展中，全媒體政府的構(gòu)建與發(fā)展是完善我國政府體制改革和實現(xiàn)政務(wù)管理創(chuàng)新的重要抓手。要又快又好地推進我國全媒體政府的構(gòu)建，可以從以下六個方面去思考、去行動、去解決。

（一）強化頂層戰(zhàn)略規(guī)劃，完善相應(yīng)法律體系

頂層戰(zhàn)略規(guī)劃是世界各國推動電子政務(wù)發(fā)展的重要舉措。美國在推動社交媒體應(yīng)用的過程中在“重塑政府”和“開放政府”計劃以及“數(shù)字政府”戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，一方面為政府社交媒體的建設(shè)提供了指導(dǎo)和保障；另一方面在戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下，可以有效避免重復(fù)工作和資源浪費［23］。因此，我國在繼承和發(fā)展Web 1.0 時代的戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上，強化全媒體政府建設(shè)的頂層設(shè)計：首先，全媒體政府的構(gòu)建涉及眾多部門和機構(gòu)，關(guān)系復(fù)雜，內(nèi)容多樣，需要加強高層領(lǐng)導(dǎo)的指引和協(xié)調(diào)作用。其次，以資金推動頂層戰(zhàn)略落實。構(gòu)建全媒體政府需要落實到電子政務(wù)的系列工程項目中，項目耗資巨大，頂層戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)充分考慮資金的籌集與使用問題［24］。

完善的法律體系可以為全媒體政府的構(gòu)建提供必要的依據(jù)和保障。全媒體政府是電子政務(wù)新的發(fā)展，原有的法律體系已經(jīng)無法適應(yīng)新的發(fā)展需求。目前，我國電子政務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)存在無統(tǒng)一規(guī)范、層次結(jié)構(gòu)模糊、層次較低且滯后等問題，嚴重制約了當(dāng)前我國電子政務(wù)的建設(shè)，對建構(gòu)全媒體政府來說，法律體系問題的解決顯得更加重要。我國電子政務(wù)要想謀求新的發(fā)展急需進一步完善《保密法》《個人數(shù)據(jù)保護法》等法律體系，為社交媒體交流空間的互動提供法律依據(jù)和保障。此外，國外電子政務(wù)發(fā)展較為成熟的國家，相應(yīng)的法律體系較為完善，根據(jù)我國實際可以適當(dāng)予以借鑒，以進一步完善我國相應(yīng)的法律體系［25］。

（二）轉(zhuǎn)換政府角色，適應(yīng)新的服務(wù)模式

全媒體政府依靠全媒體獨特的優(yōu)勢已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的電子政務(wù)，并在技術(shù)、外部戰(zhàn)略、治理模式等方面具有新的發(fā)展。政府部門所承擔(dān)的角色已經(jīng)發(fā)生了變化，我們需要重新認知，轉(zhuǎn)變政府角色。政府角色轉(zhuǎn)化的過程要注重兩點：一是要適應(yīng)全媒體傳播特點；二是要學(xué)會借助全媒體平臺或手段來提供公共服務(wù)。在具體工作之中還需要認識并做到：首先，提高互動空間信息質(zhì)量。全媒體信息內(nèi)容的質(zhì)量直接影響政府和公眾的互動，強化全媒體中互動信息內(nèi)容的真實性、時效性、權(quán)威性。其次，暢通內(nèi)外溝通。開放、參與、共享等是全媒體政府的組成部分，而以上組成內(nèi)容實現(xiàn)的核心是實現(xiàn)政府部門內(nèi)部及政府與公眾的良性溝通。最后，以平等的姿態(tài)互動。在構(gòu)建全媒體政府過程中，政府與公眾的關(guān)系是平等的合作關(guān)系，政府要轉(zhuǎn)變以往的角色定位，以對等者、服務(wù)者、合作者等平等心態(tài)，尋求與公眾的良性合作。

（三）立足國情，選擇混合型實施方案

美國電子政務(wù)發(fā)展歷經(jīng)四個階段已經(jīng)較為成熟，我國在構(gòu)建全媒體政府的過程中，應(yīng)立足我國國情選擇最優(yōu)的實施方案。戈哈爾·費羅茲·汗（Gohar Feroz Khan）通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查提出實現(xiàn)社媒政府的三種方案，即壟斷的社媒政府、嵌入的社媒政府、混合型政府［14］。壟斷的社媒政府，在此實施的方案中，信息化的社媒政府可以直接在傳統(tǒng)政府（零基礎(chǔ)的政府）的背景下實施。政府利用有限的資源和渠道連接互聯(lián)網(wǎng)，這樣就可以使用社交媒體來提供、傳播和鏈接信息、新聞和公共事件。實現(xiàn)一個壟斷的社媒政府只要求有限的資源即可，如利用幾個連接互聯(lián)網(wǎng)的計算機和一些熟練的員工來管理社交媒體的相互溝通；嵌入的社媒政府，即在原先電子政務(wù)的基礎(chǔ)之上開展，這種情況主要發(fā)生在發(fā)展中國家或者轉(zhuǎn)型期的國家，在這種情況下，政府將利用現(xiàn)有的電子政務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施與社交媒體相結(jié)合實現(xiàn)管理；混合型政府，混合政府是理想的狀態(tài)，也是將來的發(fā)展趨勢?；旌闲驼桨冈诿绹?、韓國、荷蘭、丹麥等國都已經(jīng)取得了巨大的成就。根據(jù)《聯(lián)合國2016年電子政務(wù)調(diào)查報告》得知，我國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)為0.607 1，排名第63 位［26］，較上一年雖有提升，但是我國地域及城鄉(xiāng)間電子政務(wù)發(fā)展差異較大，我國情況較美國更為復(fù)雜。而《聯(lián)合國2018年電子政務(wù)調(diào)查報告》表明，我國2018年電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)位居全球第65 位，比2016年下降兩位。但總體看，從2003年至2018年，我國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)持續(xù)上升，從0.42 提升到0.68［27］，在各方面均取得了進步，同時，比較于排名前面的國家，我國電子政務(wù)發(fā)展在新時代還有很大的提升空間，尤其在把握全球電子政務(wù)發(fā)展趨勢方面應(yīng)該加強推進。為此，我國在構(gòu)建全媒體政府的過程中可以結(jié)合三種方案，靈活運用、逐步推行、穩(wěn)步實施。如此，才能在借助技術(shù)推動政府部門發(fā)展的同時，避免出現(xiàn)更深層次的數(shù)字鴻溝和差異化服務(wù)。

（四）建立統(tǒng)一綜合的管理機構(gòu)，統(tǒng)籌管理

統(tǒng)一綜合的管理機構(gòu)應(yīng)具有“統(tǒng)一”和“綜合”兩方面的優(yōu)勢。首先，統(tǒng)一綜合的管理機構(gòu)對于未來全媒體的演變能夠有更高、更準確地把握，也可以擁有足夠的人力、物力來應(yīng)對全媒體產(chǎn)生的大規(guī)模的信息，形成與公民的良性互動。美國地方政府建立相應(yīng)專門機構(gòu)，負責(zé)社交媒體信息的交流與處理。事實證明設(shè)置了專門管理者的網(wǎng)站信息更新及時、公眾也可以較快得到回復(fù)并形成互動，可以更好地引起公眾的關(guān)注和參與。其次，唯有真正地實現(xiàn)政府與公民的良性互動，才能在交流和溝通的過程中增強互信，最終利用“群體智慧”實現(xiàn)創(chuàng)新和公共價值的最大化。最后，統(tǒng)一綜合的管理部門可以更好地協(xié)調(diào)部門關(guān)系，防止條塊分割和信息孤島的出現(xiàn)。此外，統(tǒng)一綜合管理機構(gòu)需要具備綜合性能力，比如全媒體操作和使用方法、政治和政策知識、傳播輿論引導(dǎo)等能力的培養(yǎng)，才能在這個陌生的領(lǐng)域發(fā)展得更遠［28］。

（五）塑造政府新形象，增強公眾對政府的信任

美國在借助社交媒體提高公共服務(wù)能力的同時，注重政府形象的塑造。社媒政府可以被視為電子政府（或者電子政務(wù)）的公共面孔，它們都利用ICT（信息和通信技術(shù)）使交流服務(wù)更加透明和高效，并專注于分享、參與、開放和協(xié)作。無論是作為電子政府還是電子政務(wù)，實質(zhì)都是其背后政府形象的一種外顯，良好的形象更加容易吸引公眾的關(guān)注和提高公眾對于政府的信任，也更容易讓公眾采納新的方式。首先，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立服務(wù)理念。全媒體類型眾多，媒體之間各有優(yōu)劣，公眾對于媒體的喜好也各有偏向，因此必須掌握全媒體的情況及公眾的喜好，方能找準渠道樹立自己的形象。其次，基于全媒體的政府的最大作用就在于能夠促進政府與公民的良性互動，應(yīng)保持與公民溝通道路的順暢，主動了解公眾的需求，并采取與之相適應(yīng)的解決對策。最后，也要發(fā)揮監(jiān)管和輿論引導(dǎo)作用，正是由于全媒體的開放、共享等特點容易被不法或敵對分子利用，政府應(yīng)掌握輿論的主動權(quán)，并利用全媒體努力建立健康和諧的網(wǎng)絡(luò)文化。

（六）選擇雙重技術(shù)戰(zhàn)略，重視技術(shù)革新

西方國家大部分政府都選擇了外源性［17］的社交媒體。據(jù)有關(guān)研究表明，在美國地方政府中絕大多數(shù)的政府組織選擇了外源性的工具，也就是說他們選擇了由私人公司管理的而不是自己的社交媒體工具。在推動社交媒體應(yīng)用過程中，由于社交媒體的陌生性為政府機構(gòu)帶來了一些未知的因素，采用雙重戰(zhàn)略可以吸引公眾的參與，并利于保障民主。雙重戰(zhàn)略，即在利用外源性社交媒體的過程中，逐漸實現(xiàn)特定官方媒體的轉(zhuǎn)化。一方面，外源性社交媒體可以使我國政府在采用社交媒體的過程中最大限度地減少成本；另一方面，借助外源性的社交媒體，公眾更容易接受和采納相應(yīng)的服務(wù)。而政府特定官方媒體的轉(zhuǎn)化，指的是將社交媒體應(yīng)用于政府網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)之中，發(fā)揮官媒引導(dǎo)輿論、監(jiān)測社交媒體、保障秩序等作用，使社交媒體構(gòu)建的虛擬社區(qū)更加有序化、規(guī)范化、法制化［29］。

全媒體政府的實質(zhì)是政府部門通過社交媒體等依托于新技術(shù)的媒介來提高政府公共服務(wù)能力，技術(shù)的發(fā)展在其中起著關(guān)鍵性的作用，因此我國技術(shù)的革新顯得異常關(guān)鍵。首先，引進國外先進技術(shù)成果，推動我國相應(yīng)技術(shù)的發(fā)展。其次，企業(yè)等外源性社交媒體較政府機構(gòu)更具有活力和動力，社交媒體相關(guān)技術(shù)的革新需要政府以開放的胸懷與企業(yè)等外源性媒體合作。最后，全媒體一個重要的特征就是社區(qū)性，政府應(yīng)強化全媒體虛擬社區(qū)的利用，借助公眾“群體智慧”，推動創(chuàng)新同時重視創(chuàng)新與應(yīng)用的結(jié)合，使公眾的智慧真正應(yīng)用于實踐［30］。