夏春勝 韓峰 孫燕

當(dāng)前，隨著國家糧食安全戰(zhàn)略的深入實施，我國糧食流通方式進入了轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期。如何有效創(chuàng)新糧食收儲制度，構(gòu)建市場化糧食流通新格局，事關(guān)高質(zhì)量糧食安全保障體系的形成與健康運行，也考驗著我們的智慧和時代擔(dān)當(dāng)。

一、我國糧食收儲制度亟待完善

黨中央、國務(wù)院一直高度重視糧食流通制度建設(shè)。2004年，國務(wù)院根據(jù)中央1號文件要求，出臺進一步深化糧食流通體制改革的意見，明確要求在糧食主產(chǎn)區(qū)實行稻谷最低收購價政策。2006年將小麥納入最低收購價范圍。玉米、大豆分別于2007年、2008年實行臨時收儲政策，形成了我國糧食政策性收儲制度的基本框架。這對調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、穩(wěn)定和促進糧食生產(chǎn)、保護農(nóng)民種糧收益、穩(wěn)定糧食市場價格、保障國家糧食安全，發(fā)揮了重要作用。但隨著糧食最低收購價政策內(nèi)涵、實施環(huán)境的變化，政策的外部性問題日益顯現(xiàn)。主要表現(xiàn)為糧食“三高”矛盾日趨突出，糧食市場價格倒掛問題凸顯，糧食產(chǎn)購銷產(chǎn)業(yè)鏈脫節(jié)，糧食儲備財政負(fù)擔(dān)沉重等方面。

究其原因，主要有四個方面：一是政策目標(biāo)不夠統(tǒng)一。最低收購價格政策起初是為了調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，后來演變成為農(nóng)民收入的補貼政策，既要“保增產(chǎn)”，又要“保增收”。政策目標(biāo)的不統(tǒng)一具有內(nèi)在矛盾，導(dǎo)致價格扭曲、產(chǎn)需失衡。二是調(diào)控行為不夠精準(zhǔn)。從糧食性質(zhì)、屬性看，單靠市場機制發(fā)揮作用遠遠不夠，必須實施宏觀調(diào)控。但若過度干預(yù)市場，就容易產(chǎn)生市場紊亂和調(diào)控時滯等一系列問題。三是支持手段不夠多樣。支持保護制度是現(xiàn)代化國家農(nóng)業(yè)政策的核心，也是我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。但是，不能把農(nóng)民增收的目標(biāo)要求都壓在糧食收購這一環(huán)節(jié)，即僅僅壓在最低保護價上。四是實施機制不夠靈活。政策性收儲制度的政策執(zhí)行主體是中國儲備糧管理總公司，而我國糧食安全實行的是行政首長分級負(fù)責(zé)制。按照責(zé)權(quán)利相一致的原則，對地方政府賦權(quán)不夠，導(dǎo)致工作協(xié)調(diào)難度加大。

近幾年來，根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，糧食收儲制度改革穩(wěn)步推進。改革堅持市場化方向，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，分品種施策，分步驟實施，通過價格引導(dǎo)生產(chǎn)、調(diào)節(jié)供求。2014年，國家在東北和內(nèi)蒙古大豆試點目標(biāo)價格制度改革;2016年進行玉米臨儲政策改革，早秈稻最低收購價格首次小幅下調(diào);2017年全面下調(diào)稻谷最低收購價格;2018年大幅調(diào)整小麥和稻谷最低收購價價格及收購政策，其中小麥?zhǔn)?006年實施最低收購價以來的首次下調(diào)。糧食購銷由政策性收儲為主向政府引導(dǎo)下市場化收購為主轉(zhuǎn)變。

應(yīng)該說，糧食收儲制度全面改革以來，出現(xiàn)了多元主體入市積極、收購價格隨行就市、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價得以體現(xiàn)、加工企業(yè)降本增效等積極現(xiàn)象，但同時也帶來了收購總量明顯減少、種糧大戶收益降低、糧食生產(chǎn)波動加大、收儲企業(yè)面臨轉(zhuǎn)型、糧食調(diào)控難度增加等新問題新挑戰(zhàn)，亟待通過深化改革、創(chuàng)新糧食流通制度來積極應(yīng)對。

二、江蘇推進糧食收儲制度改革的積極探索

江蘇落實國家糧食收儲政策要求，準(zhǔn)確把握糧食市場形勢變化，堅持市場化收購與政策性收購并重、傳統(tǒng)收儲與現(xiàn)代經(jīng)營結(jié)合，著力推進政策創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新，糧食收儲工作取得新突破、新成效。

提質(zhì)增效促農(nóng)增收。一是政府推動調(diào)優(yōu)結(jié)構(gòu)。結(jié)合生態(tài)功能區(qū)建設(shè)推進休耕。將100億斤優(yōu)質(zhì)優(yōu)價收購任務(wù)列為政府年度重點工作，將稻谷補貼23億元的一半左右用于優(yōu)質(zhì)優(yōu)價收購貼息。僅夏購就優(yōu)質(zhì)優(yōu)價收購79億斤，占收購量的40%，同比增加10%。在全國購量普遍下降的情況下，江蘇省國有企業(yè)夏購自營收購?fù)仍黾?4億斤，居全國之首。二是落實相關(guān)責(zé)任措施。出臺江蘇省超標(biāo)糧食處置辦法和扶持政策，省財政為全省1233個企業(yè)配備快檢設(shè)備，全省整理不合格糧6億斤，有效化解了質(zhì)量安全隱患。三是多措并舉減損惠農(nóng)。全省小麥?zhǔn)召徚?99億斤，最低價收購量42億斤，均居全國第一（占全國最低價入庫量的90%）。通過最低價收購?fù)屑Z價，優(yōu)質(zhì)品種提糧價，整理提質(zhì)升糧價，產(chǎn)后服務(wù)穩(wěn)糧價，搞活流通保糧價，夏糧收購已促進農(nóng)民增收15億元，有效彌補農(nóng)民因農(nóng)本上升減收的7.3億元。

激發(fā)糧食市場活力。加快產(chǎn)業(yè)鏈提升。在產(chǎn)業(yè)鏈前端，對接新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過訂單、全產(chǎn)業(yè)鏈、委托代理合作建立利益聯(lián)結(jié)機制，推進“品種優(yōu)質(zhì)化、基地規(guī)?；?、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化”;在產(chǎn)業(yè)鏈后端，以深加工、品牌建設(shè)和“互聯(lián)網(wǎng)+”等新型流通業(yè)態(tài)提升增值空間，上揚糧食價值鏈“微笑曲線”。推動去庫存深化。在全國率先對省內(nèi)儲存的國家最低收購價糧食銷售出庫進行一次性獎勵，2.5億元推動去庫存116億斤。建立政府主導(dǎo)、財政注資、企業(yè)參與的糧食共同擔(dān)?；?.8億元。實施“好糧油”工程。省財政對“中國好糧油”示范縣及示范企業(yè)收購價高于市場價的價差獎補一半（500萬元封頂）。制定“蘇米”標(biāo)準(zhǔn)，打造“蘇米”省域品牌。

優(yōu)化儲備管理機制。首先，完善儲備體系。實行政府委托、部門監(jiān)管、企業(yè)運作的管理模式，調(diào)動企業(yè)經(jīng)營積極性，確保儲備管理、經(jīng)營良性運行。其次，降低經(jīng)營風(fēng)險。為應(yīng)對庫存高企、糧價走低形勢，經(jīng)省政府同意，地方儲備糧在保持任何輪換時點在庫實物庫存不低于儲備規(guī)模總量1/2的前提下，輪換架空期從四個月延長至六個月，延長期內(nèi)不扣除相關(guān)費用補貼;省級儲備糧稻谷和小麥的比例由70：30調(diào)整至56：44，品種結(jié)構(gòu)更為合理。最后，建設(shè)智慧糧庫。以信息化實現(xiàn)過程控制，提高管理效率，防范廉政風(fēng)險。

提升監(jiān)管服務(wù)水平。一是依法健全市場監(jiān)管。推進糧食流通安全保障立法工作;實現(xiàn)糧食流通移動執(zhí)法市縣全覆蓋，并與省信用辦信用管理系統(tǒng)無縫對接。二是創(chuàng)新收購服務(wù)方式。推廣“滿意蘇糧”APP，“讓手機成為農(nóng)民的新農(nóng)具”，實現(xiàn)農(nóng)民指尖賣糧。三是發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。江蘇省政府辦公廳出臺《關(guān)于大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、加快建設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)強省的實施意見》;創(chuàng)建稻米產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，正式運行全國糧食行業(yè)首個省級大數(shù)據(jù)應(yīng)用實驗室，讓科技助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、創(chuàng)新糧食收儲制度的對策建議

糧食收儲制度改革應(yīng)立足實際，圍繞落實國家糧食安全戰(zhàn)略，著眼鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大局，系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)、流通、消費，發(fā)揮市場和國家宏觀調(diào)控的共同作用，探索糧食收儲新政策、新機制。

完善最低收購價政策框架，增強政策彈性。一是保持政策框架穩(wěn)定。稻谷、小麥自給率要求高，必須把“保供給”作為政策改革的基本底線。在一定時期內(nèi)仍應(yīng)繼續(xù)實施小麥、稻谷的最低價收購，防止土地拋荒閑置、糧食供給的大幅度波動。政策調(diào)整力度不宜過大、過急。二是增強地方實施能力。保護地方政府抓糧的積極性和保護農(nóng)民種糧的積極性同樣重要。賦予地方政府一定的自主權(quán)，支持主產(chǎn)區(qū)探索市場化改革并給予資金和政策支持。給地方政府浮動定價權(quán)，形成合理價差;中央的糧食生產(chǎn)者補貼，應(yīng)給地方靈活調(diào)配權(quán);政策性收儲啟動后，糧權(quán)也可以給地方，由省里組織，原則上由地方處置。三是加強預(yù)警預(yù)測和信息指導(dǎo)。整合資源，建立聯(lián)合的糧食信息分析體系，合理引導(dǎo)市場預(yù)期。強化市場需求分析，千方百計幫助小農(nóng)戶和大市場有機銜接，克服轉(zhuǎn)型“陣痛”。通過生態(tài)補償方式有計劃地推進部分區(qū)域的輪作休耕，促進供需平衡。

探索市場化改革新機制，增強市場活力。健全糧食價格市場形成機制。糧食價格主要由市場形成，首先必須讓收儲價格更好地反映市場供求;同時，可根據(jù)國內(nèi)外糧食市場形勢變化，合理確定最低收購價水平。近期可將最低收購價調(diào)整至生產(chǎn)成本，著重解決農(nóng)民“賣糧難”問題，穩(wěn)定口糧生產(chǎn);遠期可將最低收購價調(diào)整至配額內(nèi)進口完稅成本，按照國際市場價格水平加“黃箱微量允許”來確定最低收購價格水平，使國內(nèi)糧食價格與國際市場價格接軌。建立產(chǎn)銷銜接的利益機制。通過項目化補貼，引導(dǎo)各類糧食企業(yè)到產(chǎn)區(qū)收購，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，讓種糧農(nóng)民更多地分享流通環(huán)節(jié)增值收益。鼓勵產(chǎn)銷區(qū)企業(yè)以資產(chǎn)為紐帶，建立更加緊密的利益聯(lián)結(jié)機制。優(yōu)化政策性糧食拍賣機制。國家有關(guān)部門在實施糧食拍賣時要把握拍賣時機，靈活拍賣價格，保障有序出庫，形成與最低收購價水平相匹配的拍賣價格動態(tài)機制，避免市場價格大起大落。

強化各級政府保障措施，增強調(diào)控能力。首先，強化糧食安全責(zé)任考核。通過糧食安全省長責(zé)任制考核，進一步強化糧食流通監(jiān)管，防范化解各類風(fēng)險隱患。其次，加大財政支持力度。保護農(nóng)民種糧積極性，堅持“誰種補誰”;側(cè)重支持優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品、綠色及深加工產(chǎn)品生產(chǎn)，進一步加大對種糧大戶的政策扶持力度;國家可將收儲制度改革節(jié)省的費用用于支持主產(chǎn)區(qū)省內(nèi)外產(chǎn)銷銜接。再次，完善市場化信貸政策。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要充分考慮糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的差異，實行差別授權(quán)和因地制宜的信貸政策，積極擴大非信用放款方式份額，建立市場化收購貸款撥備制度。引導(dǎo)地方政府建立市場化收購貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險補償機制，有條件的地區(qū)也可由政府直屬的投融資公司對市場性收購貸款提供全額保證擔(dān)保。國家有關(guān)部門研究制定支持糧油企業(yè)多渠道籌集市場化收購資金的指導(dǎo)性意見，建立健全市場化收購貸款資金保障長效機制。最后，構(gòu)建多層次農(nóng)業(yè)保險體系。抓緊完善農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險，開發(fā)符合農(nóng)民需求的保險產(chǎn)品，推動農(nóng)業(yè)保險由保成本向保收益轉(zhuǎn)變。支持地方開展特色農(nóng)業(yè)保險，探索開展糧食作物完全成本保險和收入保險試點工作，積極扶持優(yōu)質(zhì)稻麥保險險種。

（夏春勝系江蘇省糧食和物資儲備局局長）

責(zé)任編輯：戴群英