王若凡

（上海師范大學(xué)，上海 200233）

農(nóng)業(yè)的發(fā)展必然要經(jīng)歷原始農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)的穩(wěn)定，我國(guó)農(nóng)業(yè)正在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)過(guò)渡，在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)中讓人們意識(shí)到農(nóng)業(yè)不僅僅局限于生產(chǎn)，而且還發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)具有觀光、旅游、采摘等功能。

2011年12月，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2010－2020）》通知提出就農(nóng)村工作應(yīng)大力推進(jìn)旅游扶貧。2018年1月《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》從中提出了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)取得階段性的勝利，黨的十九大又提出了鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，這將是實(shí)現(xiàn)人民共同富裕的根本性標(biāo)志。隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正在如火如荼的開(kāi)展，各個(gè)地區(qū)都結(jié)合當(dāng)?shù)氐谋就廖幕厣?，制定出了一系列的鄉(xiāng)村振興發(fā)展方向，其中農(nóng)業(yè)旅游就是一項(xiàng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的新方向。

一、中國(guó)農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展政策

我國(guó)農(nóng)業(yè)旅游起步相對(duì)較晚，在改革開(kāi)放不斷深入的新趨勢(shì)下，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大力推進(jìn)，各地區(qū)政府部門對(duì)于農(nóng)業(yè)旅游的扶持力度逐漸增加，我國(guó)農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展主要是從萌芽期到起步階段最后到達(dá)發(fā)展階段。除此之外，鄉(xiāng)村旅游與多個(gè)行業(yè)之間都可以形成一條龍的供應(yīng)鏈，對(duì)此各個(gè)行業(yè)政策與農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展也將會(huì)有必然的聯(lián)系，尤其是對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策。根據(jù)農(nóng)業(yè)旅游政策的發(fā)展形勢(shì)來(lái)看，主要有三個(gè)過(guò)程，分別是政策依附階段、政策萌芽階段與政策發(fā)展階段。

1.政策依附階段

在政策依附階段中，農(nóng)業(yè)旅游中的相關(guān)政策都是參考其他行業(yè)政策來(lái)制定，這也包括了國(guó)家的法律法規(guī)、地方政策法規(guī)，從政策的基本內(nèi)容來(lái)看未對(duì)農(nóng)業(yè)旅游具有針對(duì)性。在這一階段所制定出的政策對(duì)于農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展都將會(huì)產(chǎn)生必然的影響，這一階段中農(nóng)業(yè)旅游處于萌芽狀態(tài)，其中對(duì)于這些政策在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展中只是有指引與約束的作用，并未能產(chǎn)生其他直接性的影響。從這一階段來(lái)看，與農(nóng)業(yè)旅游的相關(guān)政策主要是旅游管理、農(nóng)產(chǎn)品、文化與文物、國(guó)土資源與環(huán)境等方面。

2.政策萌芽階段

當(dāng)農(nóng)業(yè)旅游處于政策萌芽階段時(shí)，農(nóng)業(yè)旅游成為了旅游產(chǎn)業(yè)的一部分，在農(nóng)業(yè)旅游政策制定中主要是關(guān)注著農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展階段中存在的相關(guān)問(wèn)題并給予一定的指導(dǎo)，在此過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)各種扶植性政策。這些政策的不斷出現(xiàn)，對(duì)于農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展將會(huì)帶來(lái)前所未有的益處；政府部門不斷出臺(tái)相應(yīng)的鼓勵(lì)性政策，將會(huì)吸引到更多的人投身于農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展中。當(dāng)處于政策萌芽期時(shí)的主要政策如表1所示。

表1 政策萌芽階段出臺(tái)政策

3.政策發(fā)展健全階段

從最近幾年國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展形勢(shì)來(lái)看，“三農(nóng)”問(wèn)題逐漸提上日程，其中包括了農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型、農(nóng)民增收、新農(nóng)村建設(shè)等都將出現(xiàn)前所未有的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，以此進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。除此之外，國(guó)家根據(jù)農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r從土地、財(cái)政、金融等方面協(xié)同發(fā)展，提升鄉(xiāng)村公共建設(shè)質(zhì)量，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村之間的有效融合，從而使得農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入增加。農(nóng)業(yè)旅游是農(nóng)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的一種新的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)的同時(shí)也推動(dòng)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

尤其是在最近幾年，我國(guó)政府部門對(duì)于農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展制定出了多個(gè)發(fā)展規(guī)劃，例如“十一五”和“十二五”規(guī)劃中都提及到了農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展方向，各級(jí)政府部門也是依循國(guó)家政策的大致方針，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定出相應(yīng)的政策，以此推動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)旅游正處于穩(wěn)步發(fā)展階段，其中在2017年，全國(guó)累計(jì)建有287個(gè)國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)休閑中心與513個(gè)鄉(xiāng)村旅游示范基地，并評(píng)選出了150個(gè)中國(guó)最美鄉(xiāng)村等農(nóng)業(yè)旅游稱號(hào)。我國(guó)農(nóng)業(yè)旅游能夠走到這一步，也是離不開(kāi)政府部門的時(shí)刻關(guān)注及相應(yīng)政策的扶持。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)旅游政策存在的問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展形勢(shì)一片大好，但是從各種文獻(xiàn)資料的研究來(lái)看，目前我國(guó)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)旅游依舊處于起步階段，在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展過(guò)程中存在著各種問(wèn)題。就農(nóng)業(yè)旅游的基本概念來(lái)看，許多地方對(duì)于農(nóng)業(yè)旅游的認(rèn)知、農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展存在著質(zhì)疑。從而導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展體系尚未完整，農(nóng)業(yè)旅游管理較為混亂、環(huán)境風(fēng)俗文化遭到破壞等，這些問(wèn)題的出現(xiàn)能說(shuō)明我國(guó)農(nóng)業(yè)旅游政策的引導(dǎo)還是不全面。

1.農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展體系完整性不夠

一個(gè)地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展方向是由該地區(qū)的旅游地規(guī)劃進(jìn)行制定的，可以有效地減少對(duì)旅游資源的過(guò)度開(kāi)放和浪費(fèi)，科學(xué)合理的對(duì)旅游景點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)。相對(duì)于其他旅游，農(nóng)業(yè)旅游的準(zhǔn)入門檻相對(duì)較低，很多地區(qū)都可以進(jìn)行開(kāi)發(fā)，也正是因?yàn)槿绱瞬艜?huì)使很多地方在開(kāi)發(fā)時(shí)并沒(méi)有進(jìn)行總體的規(guī)劃和布局，只是簡(jiǎn)單地進(jìn)行開(kāi)發(fā)進(jìn)而就進(jìn)行景區(qū)游客的接待，這樣的旅游產(chǎn)業(yè)品位相對(duì)較低且旅游產(chǎn)品不夠新穎，其生存周期非常短，嚴(yán)重影響著該地區(qū)旅游業(yè)的長(zhǎng)久發(fā)展。

我國(guó)旅游行業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)相比于西方國(guó)家還存在著很多的不足。西方國(guó)家會(huì)利用已有的健全法規(guī)來(lái)規(guī)范和干預(yù)農(nóng)業(yè)旅游行業(yè)的發(fā)展，而在我國(guó)農(nóng)業(yè)旅游的相關(guān)法規(guī)不夠健全，基層政府在管理和保護(hù)農(nóng)業(yè)旅游的過(guò)程中缺乏有效的執(zhí)法依據(jù)，很多地區(qū)農(nóng)業(yè)旅游開(kāi)發(fā)者的行為無(wú)法得到約束，而游客的權(quán)益也會(huì)受到損壞。因此，我國(guó)大多數(shù)的農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展現(xiàn)狀還處于無(wú)序和盲目的狀態(tài)。

我國(guó)的農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展時(shí)間較短，因此其相關(guān)管理制度不夠完善。從宏觀角度來(lái)看，農(nóng)業(yè)旅游的管理主體不明確，涵蓋了文物、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、旅游業(yè)發(fā)展等多個(gè)相關(guān)部門，其管理方式較為粗狂，具體由那個(gè)級(jí)別的部門管理還尚不明確。因此，很多時(shí)候都會(huì)出現(xiàn)利益爭(zhēng)奪和責(zé)任推諉的現(xiàn)象，以至于辦事效率不高。從微觀角度來(lái)看，由于缺乏合理的準(zhǔn)入機(jī)制，很多民間資本無(wú)序進(jìn)入農(nóng)業(yè)旅游行業(yè)，致使農(nóng)業(yè)旅游管理制度不夠合理，用人制度存在嚴(yán)重的弊病，使得旅游企業(yè)的內(nèi)部管理混亂，無(wú)法持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)旅游營(yíng)銷戰(zhàn)略落后，對(duì)于營(yíng)銷活動(dòng)的設(shè)計(jì)和推廣存在整體性和連貫性規(guī)劃不足，很多情況下都是照搬照抄別的旅游地區(qū)內(nèi)容，沒(méi)有按照實(shí)際情況進(jìn)行特色開(kāi)發(fā)。此外，由于農(nóng)業(yè)旅游具有較強(qiáng)的自發(fā)性，因此很多地方的旅游開(kāi)發(fā)商與經(jīng)營(yíng)者各自宣傳，沒(méi)有將資源進(jìn)行整合，沒(méi)有合作構(gòu)建品牌旅游。

2.農(nóng)業(yè)旅游管理參差不齊

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，政府、企業(yè)、市場(chǎng)以及社會(huì)的分工職能是不一樣的，相互之間可以代替的可能性不大，對(duì)于農(nóng)業(yè)旅游來(lái)說(shuō)，政府、企業(yè)、市場(chǎng)以及社會(huì)的作用都是不一樣的。在實(shí)際情況中，政府一般會(huì)插手很多工作，由于政府的不專業(yè)的干預(yù)致使出現(xiàn)了很多賠錢工程甚至面子工程，形成資源的極大浪費(fèi)。一些地區(qū)錯(cuò)誤地理解政府主導(dǎo)的含義，把其當(dāng)作是政府主干，這就產(chǎn)生了很多政府企業(yè)，并且還給予了很多的優(yōu)惠政策與保護(hù)，這樣不僅滋養(yǎng)出很多腐敗分子還為旅游資源的開(kāi)發(fā)帶來(lái)了很大的隱患。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，政府的本職工作在于宏觀調(diào)控而且實(shí)際操作，否則會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)失去合理性。比如在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展行業(yè)，政府對(duì)其缺乏合理的規(guī)劃引導(dǎo)，對(duì)于資源開(kāi)發(fā)缺少有力的監(jiān)督制約致使很多地方重復(fù)建設(shè)。很多政府部門放棄了本有的監(jiān)督職能反而更加注重對(duì)項(xiàng)目的管理和對(duì)開(kāi)發(fā)資金的管理，沒(méi)有進(jìn)行宏觀把控卻在進(jìn)行具體的操作執(zhí)行，使得政府職能沒(méi)有得到很好的發(fā)揮，出現(xiàn)本末倒置的怪象。

3.缺乏對(duì)風(fēng)俗文化的保護(hù)

進(jìn)行農(nóng)業(yè)旅游開(kāi)發(fā)時(shí)，很多企業(yè)都不會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村資源進(jìn)行保護(hù)，而是肆意破壞。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，無(wú)節(jié)制的開(kāi)發(fā)林地和耕地進(jìn)行旅游項(xiàng)目的構(gòu)建；第二，忽略農(nóng)業(yè)旅游地的環(huán)境容量，只為達(dá)到利益最大化而超人數(shù)接待游客，使該地區(qū)的景區(qū)配套服務(wù)受到超負(fù)荷運(yùn)作，還有極個(gè)別地區(qū)會(huì)出現(xiàn)破壞環(huán)境和設(shè)施的普遍問(wèn)題；第三，對(duì)于沒(méi)有旅游道德的人無(wú)法進(jìn)行有效的約束，例如亂刻亂劃、亂扔垃圾等不文明現(xiàn)象沒(méi)有進(jìn)行適當(dāng)?shù)膽徒洹?/p>

很多企業(yè)為了追求利益最大化，會(huì)盲目地加入到農(nóng)業(yè)旅游開(kāi)發(fā)當(dāng)中，缺乏對(duì)行業(yè)的基本認(rèn)識(shí)，因此在項(xiàng)目產(chǎn)品開(kāi)發(fā)上存在著很多的不確定，無(wú)法真正理解“鄉(xiāng)村意象”和“鄉(xiāng)村性”，在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中沒(méi)有整體對(duì)景區(qū)景觀進(jìn)行規(guī)劃，使得很多建筑和環(huán)境不符，古代遺跡的還原處理缺乏專業(yè)性等。

三、促進(jìn)農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展對(duì)策

1.強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)地位，構(gòu)建農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展框架

旅游業(yè)發(fā)展離不開(kāi)科學(xué)合理的規(guī)劃，這是一項(xiàng)兼具戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性的工作?？茖W(xué)的旅游規(guī)劃可以很好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展。目前，我國(guó)很多地方政府都有原則的進(jìn)行規(guī)劃和開(kāi)發(fā)，將因地制宜、合理布局、突出特色這一原則進(jìn)行了很好的運(yùn)用。很多地區(qū)和省市由省政府或者是市政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一進(jìn)行開(kāi)發(fā)和推廣。其規(guī)劃不僅內(nèi)容操作性較強(qiáng)且較為符合地區(qū)的實(shí)際情況，此外還要具有前瞻性。各級(jí)政府在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中一定要做好規(guī)劃，如果沒(méi)有規(guī)劃就不開(kāi)發(fā)。在意大利，政府在開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)旅游之前會(huì)進(jìn)行資源的評(píng)估和規(guī)劃，協(xié)調(diào)每個(gè)地區(qū)的特色，爭(zhēng)取在統(tǒng)一開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上突出自己的特色。

要建立相關(guān)的農(nóng)業(yè)旅游各負(fù)責(zé)部門和機(jī)構(gòu)，明確部門職責(zé)和游客的權(quán)利和義務(wù)，從法律層面來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)和服務(wù)者的行為，從而保障游客的相關(guān)權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)業(yè)旅游可持續(xù)發(fā)展。在意大利，針對(duì)游客的食物有著明確的法律規(guī)定，要求食物全部或大部分是本農(nóng)場(chǎng)或當(dāng)?shù)剞r(nóng)場(chǎng)的產(chǎn)品，其目的就是為了讓農(nóng)業(yè)旅游更加貼近農(nóng)業(yè)，而非純商業(yè)化的農(nóng)業(yè)旅游，其次還有規(guī)定要求游客所買的農(nóng)產(chǎn)品一定不能比市場(chǎng)批發(fā)價(jià)高且還要受到相關(guān)部門的評(píng)估和鑒定。

提供政策支持或者資金支持來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展。開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)旅游的過(guò)程中，很多農(nóng)民是無(wú)法用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行貸款的，再加之農(nóng)民的社會(huì)保障程度較低，因此在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中是無(wú)法將全部資金投入其中的。我們可以學(xué)習(xí)法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在法國(guó)凡是農(nóng)民具有“歡迎到農(nóng)場(chǎng)來(lái)”標(biāo)志或者“法國(guó)住所合格證”的農(nóng)民，在進(jìn)行房屋整修時(shí)均可以得到相應(yīng)的補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼來(lái)自于國(guó)家政府或者地方政府。因此，我國(guó)也可以通過(guò)政策的支持來(lái)幫助農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展，對(duì)一些項(xiàng)目進(jìn)行稅費(fèi)減免或者小額貸款，加大民間資金的投入等。

2.完善農(nóng)業(yè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

農(nóng)業(yè)旅游要想持續(xù)發(fā)展，必須有完善的社會(huì)配套服務(wù)，政府各個(gè)部門也要給予密切配合。第一，農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展離不開(kāi)游客食、住、行方面的服務(wù)，完善該服務(wù)可以有效地提升游客的滿意度。第二，農(nóng)業(yè)旅游要想快速的發(fā)展離不開(kāi)便利的交通和通訊設(shè)施的建設(shè)。第三，完善農(nóng)業(yè)旅游的配套基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。農(nóng)業(yè)旅游想要大規(guī)模的發(fā)展就必須有完善的咨詢服務(wù)和急救服務(wù)，配套的服務(wù)還包含公廁、村內(nèi)公路、路燈等等。此外為了更具有地方特色，村容村貌還需要有針對(duì)性地進(jìn)行美化綠化。第四，開(kāi)發(fā)具有地方特色的農(nóng)業(yè)旅游，就必須配備相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，例如農(nóng)機(jī)、良種、排灌等。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)旅游中最主要的產(chǎn)品，因此旅游區(qū)的建設(shè)不能單純完善旅游功能，還要兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能。第五，合理規(guī)劃農(nóng)村建設(shè)，保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，對(duì)垃圾進(jìn)行無(wú)害化處理。保證農(nóng)村用水安全，此外還可以為地區(qū)配備風(fēng)能、地?zé)崮艿痊F(xiàn)代能源。

3.建立政策保護(hù)機(jī)制

關(guān)于旅游政策的制定一定要具有全面性、可行性、靈活性、協(xié)調(diào)性和前瞻性。目前，我國(guó)的農(nóng)業(yè)旅游政策相對(duì)落后，無(wú)法與快速發(fā)展的農(nóng)業(yè)旅游相適應(yīng)，因此其可持續(xù)發(fā)展遇到了障礙。農(nóng)業(yè)旅游政策不僅關(guān)系著行業(yè)的發(fā)展，還關(guān)系著旅游政策共同體的不同訴求。因此在制定政策保障機(jī)制時(shí)第一要從宏觀角度促進(jìn)政策規(guī)劃，將農(nóng)業(yè)旅游的經(jīng)濟(jì)地位進(jìn)行明確的闡述，為其今后的發(fā)展進(jìn)行指引；第二，找出農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展中的重要因素，并且給予政策保障。從宏觀角度來(lái)看，帕累托改進(jìn)的過(guò)程是我國(guó)農(nóng)業(yè)旅游政策保障機(jī)制的實(shí)質(zhì)，而帕累托最優(yōu)則是資源分配的一種理想狀態(tài)，而影響農(nóng)業(yè)旅游政策帕累托改進(jìn)的因素則有以下幾點(diǎn)：第一與其他利益團(tuán)體相比，農(nóng)民的地位相對(duì)較低，只要讓其在政策中獲得一些利益才可以保證農(nóng)民可以支撐當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)旅游；第二政府的相關(guān)利益；第三旅游企業(yè)的相關(guān)利益。農(nóng)業(yè)旅游的“帕累托改進(jìn)”十分重要，他可以有效的保證農(nóng)業(yè)旅游政策保障機(jī)制的完善，與此同時(shí)還可以兼顧各方利益。在這個(gè)基礎(chǔ)上，對(duì)于農(nóng)業(yè)旅游的政策還包括以下兩個(gè)方面，第一是鼓勵(lì)性政策，第二是約束性政策。鼓勵(lì)性政策重點(diǎn)關(guān)注供給和需求，其中前者是農(nóng)業(yè)旅游人才培養(yǎng)與引進(jìn)計(jì)劃、農(nóng)業(yè)旅游專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)品設(shè)計(jì)解化基地等，后者是延長(zhǎng)假期、消費(fèi)減免計(jì)劃等。約束性政策一般是政府對(duì)于農(nóng)業(yè)旅游的公共利益領(lǐng)域或者服務(wù)以及其他環(huán)節(jié)進(jìn)行限制性政策的制定。

總而言之，我國(guó)農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展與政策扶持有著必然的聯(lián)系，雖然我國(guó)農(nóng)業(yè)旅游起步較晚，但是發(fā)展速度較快，這些都離不開(kāi)好的政策扶持，我國(guó)政策網(wǎng)絡(luò)分為三個(gè)大部分，其分別是政策依附階段、政策萌芽階段與政策發(fā)展階段。