南方周末記者 譚暢

南方周末記者 譚暢

南方周末實(shí)習(xí)生 李馥含 桂天舒

四年前，還是中國海洋大學(xué)碩士研究生的吳金鑫，向中國政府網(wǎng)“我向總理說句話”欄目組的電子郵箱發(fā)出了一封聯(lián)名信，建議修改《中華人民共和國政府信息公開條例》。

聯(lián)名信提出，2008年5月1日起施行的政府信息公開條例有不少需要改善的內(nèi)容，特別是“一些彈性條款往往導(dǎo)致政府部門難以把握公開與保密的范疇，也常成為政府部門規(guī)避信息公開的避風(fēng)港”。

次日下午，吳金鑫接到了欄目組工作人員的電話，告訴他政府信息公開條例的修訂工作已在進(jìn)行中。

四年過去，修訂工作終于完成。2019年4月15日，國務(wù)院頒布了修訂后的政府信息公開條例，條例自2019年5月15日起施行。

這是2008年中國政府確立信息公開制度以來，首次對(duì)條例進(jìn)行修訂?！安煌昝?，但有很明確的問題意識(shí)。”一位參與修訂的學(xué)者向南方周末記者坦言，本次修訂朝著“最大限度保障公眾獲取信息的權(quán)利”這一方向努力，不乏亮點(diǎn)，但也留下些許遺憾。

擴(kuò)大了公開范圍

對(duì)于“拆遷律師”谷美玲而言，申請(qǐng)政府信息公開就像是一件趁手的“武器”，她幾乎每代理一個(gè)案子，都要用上一次。

拆遷過程中，政府的征地批文和征地補(bǔ)償安置方案是否合理合法，是谷美玲要為當(dāng)事人考慮的核心問題。這些信息本屬政府主動(dòng)公開的范圍，但找谷美玲打官司的當(dāng)事人，絕大多數(shù)都不掌握原始文件。

于是，谷美玲往往以當(dāng)事人的名義，向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T郵寄信息公開申請(qǐng)。

“過程會(huì)有反復(fù)，但政府一般都會(huì)給你。”2019年4月27日，谷美玲告訴南方周末記者，她從2012年開始加入京平拆遷律師團(tuán)，專門代理征地拆遷行政訴訟。

像谷美玲那樣通過申請(qǐng)信息公開途徑獲得征地批文和征地補(bǔ)償安置方案，已成為“拆遷律師”的通行做法。

谷美玲也問過比她入行早的老前輩，在2008年條例出臺(tái)之前，律師代理拆遷案件獲得相關(guān)信息主要是通過調(diào)查取證的方式，那時(shí)需要帶律師證、介紹信、授權(quán)委托書到政府相關(guān)部門去申請(qǐng)，“花的時(shí)間成本是非常大的”。

新條例頒布以來這半個(gè)月，谷美玲在開庭間隙都會(huì)掏出一疊自制的新舊條例對(duì)照表，仔細(xì)研讀。

這次修訂，一大亮點(diǎn)是在條例總則部分明確了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則。

“這個(gè)原則非常重要，實(shí)際上擴(kuò)大了公開的范圍?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授姜明安回憶，2008年起草政府信息公開條例時(shí)，學(xué)界就提出，條例應(yīng)寫明“以公開為原則、不公開為例外”，但意見沒被采納。

接受這個(gè)原則，意味著凡是不公開的信息都要列舉出來，凡是沒有列舉出來的信息就要公開。“那公開范圍太大了，當(dāng)時(shí)我們剛開始搞（信息公開制度），還沒有經(jīng)驗(yàn)，還不能處理這個(gè)原則?！苯靼舱f，當(dāng)時(shí)學(xué)界得到的答復(fù)是“過一段時(shí)間再說”。

等待的過程中，2014年召開的中共十八屆四中全會(huì)要求全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅(jiān)持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，再到條例修訂工作啟動(dòng)時(shí)，寫入這一原則已是水到渠成。

行政機(jī)關(guān)仍有較大裁量空間

條例明確了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，也明確了信息公開的例外事項(xiàng)，即確立“負(fù)面清單”。

舊條例沒有成體系的“負(fù)面清單”，采用具體列舉加兜底條款的方式，規(guī)定不予公開的范圍，先在總則中兜底，規(guī)定信息公開不得危及“國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”（簡稱為“三安全一穩(wěn)定”），再在公開的范圍中具體列舉三類例外，分別是國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私。

中國社科院法學(xué)研究所副所長周漢華認(rèn)為，上述規(guī)定方式的主要問題是列舉的具體情形太少，比其他國家明確列舉的要少得多，不具有科學(xué)性、可操作性。周漢華還指出，舊條例的不予公開范圍未涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部信息和過程性信息，這些信息有的與公眾利益無關(guān)，有的公開后會(huì)影響決策或行政執(zhí)法公正性，本身是可以不公開的，但一旦有人提出信息公開申請(qǐng)，就會(huì)導(dǎo)致政府陷入“公開不合理、不公開不合規(guī)”的兩難境地。

新條例就規(guī)定了，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)信息、過程性信息、行政執(zhí)法案卷信息可以不予公開。

“負(fù)面清單”確立后，不予公開的政府信息更加具體，范圍包括：依法確定為國家秘密的政府信息，法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息，公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息，涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息。

過去，“三安全一穩(wěn)定”作為兜底條款出現(xiàn)在總則里，導(dǎo)致在實(shí)踐中過度使用，影響到信息公開制度的公信力。新條例中它只構(gòu)成“負(fù)面清單”的其中一項(xiàng)?！皸l文排序變化的背后，有一個(gè)理念和邏輯的變化?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授王錫鋅向南方周末記者表示。

但中國社科院法學(xué)研究所研究員呂艷濱認(rèn)為，目前的處理方式仍略顯不夠理想：“本來應(yīng)該把‘三安全一穩(wěn)定再細(xì)化，但這次沒做到，還是給行政機(jī)關(guān)留下了比較大的裁量（空間）。”

呂艷濱估計(jì)，在新條例的實(shí)施過程中，“三安全一穩(wěn)定”仍是富有爭議的條款。

已經(jīng)有經(jīng)驗(yàn)豐富的信息公開申請(qǐng)者表達(dá)了擔(dān)憂?！坝安挥绊懛€(wěn)定，是由政府自己判定的。”以前申請(qǐng)公開一些項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)，北京市義派律師事務(wù)所律師李恩澤遭遇過地方政府以“影響社會(huì)穩(wěn)定”為由，拒絕公開環(huán)評(píng)。李恩澤分析，類似情形將來仍會(huì)重演，條例的修訂并沒有消除政府不想公開時(shí)的“借口”。

“三需要”被取消

“你申請(qǐng)公開這個(gè)信息，用來做什么？”以往向政府部門申請(qǐng)信息公開時(shí)，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（簡稱“綠發(fā)會(huì)”）副秘書長馬勇有時(shí)會(huì)遭遇這樣的詰問。

舊條例規(guī)定，除行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要（簡稱“三需要”），向政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。

“用來做什么？當(dāng)然是用來開展生物多樣性保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的工作呀！”馬勇有時(shí)會(huì)將綠發(fā)會(huì)的章程附上，想以此說明開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作是機(jī)構(gòu)職責(zé)所在。

但依然有政府部門不同意。

“他們要求我進(jìn)一步說明，申請(qǐng)公開這個(gè)信息到底是出于生產(chǎn)需要、生活需要，還是科研需要？如果是生產(chǎn)，你生產(chǎn)什么？如果是科研，你從哪里拿的項(xiàng)目，為什么不提供科研合同？”馬勇深受困擾。

條例起草之初，規(guī)定申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息要根據(jù)“三需要”，是為了防止申請(qǐng)過寬、過泛，以達(dá)到行政成本與公眾知情權(quán)的平衡。但由于規(guī)定本身的模糊，實(shí)踐當(dāng)中，一些行政機(jī)關(guān)將“三需要”當(dāng)作申請(qǐng)權(quán)行使的門檻。

“這就帶來了兩方面的消極影響?！蓖蹂a鋅說，政府信息公開的申請(qǐng)權(quán)本質(zhì)上是一種知情權(quán)，也是一種監(jiān)督權(quán)。而將“三需要”作為申請(qǐng)的門檻，違背了申請(qǐng)權(quán)的基本功能，“更重要的是，實(shí)際上對(duì)公民的申請(qǐng)行為產(chǎn)生了抑制”。

新修訂的條例取消了“三需要”規(guī)定。司法部負(fù)責(zé)人在答記者問時(shí)表示，過去對(duì)于“三需要”如何把握，有關(guān)方面存在不同的理解，容易引發(fā)爭議，在征求意見的過程中，專家學(xué)者和社會(huì)公眾認(rèn)為，取消這一規(guī)定能夠體現(xiàn)建設(shè)法治政府的總體方向。

“其實(shí)一開始討論的時(shí)候，還是有人認(rèn)為要保留‘三需要的?！眳⑴c討論的國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊偉東告訴南方周末記者，有學(xué)者和實(shí)務(wù)部門人士擔(dān)心，徹底取消資格限制的做法“太超前”：“（他們覺得）行政管理實(shí)踐還沒到這個(gè)程度，沒有資格限制可能出現(xiàn)對(duì)申請(qǐng)權(quán)的濫用，好事變壞事，反而阻礙了政府信息公開的發(fā)展?！?/p>

如何證明濫用了申請(qǐng)權(quán)？

取消資格限制后，新條例也試圖通過另一種方式防范濫用申請(qǐng)權(quán)。

對(duì)于同一申請(qǐng)人反復(fù)、大量提出政府信息公開申請(qǐng)的問題，修訂后的條例也規(guī)定了不予重復(fù)處理、要求說明理由、延遲答復(fù)并收取信息處理費(fèi)等措施。

中國司法實(shí)踐中首次提出“濫用信息公開申請(qǐng)權(quán)”的，是陸紅霞訴南通市發(fā)改委一案。2013年至2015年1月期間，陸紅霞及其家人向包括南通市發(fā)改委在內(nèi)的幾十個(gè)部門提出了共94個(gè)信息公開申請(qǐng)，內(nèi)容涉及各個(gè)方面，且申請(qǐng)內(nèi)容多有重復(fù)。陸紅霞對(duì)南通市發(fā)改委向其公開的信息內(nèi)容不滿意，遂向南通市港閘區(qū)法院提起行政訴訟。

一審行政裁定書中，南通市港閘區(qū)法院認(rèn)定，陸紅霞不間斷地申請(qǐng)獲取所謂政府信息，真實(shí)目的并非為了獲取和了解所申請(qǐng)的信息，而是借此表達(dá)不滿情緒，并向政府及其相關(guān)部門施加答復(fù)、行政復(fù)議和訴訟的壓力，以實(shí)現(xiàn)拆遷補(bǔ)償安置利益的最大化，“……這種背離‘條例立法目的，任憑個(gè)人主觀意愿執(zhí)意不斷提出申請(qǐng)的做法，顯然已經(jīng)構(gòu)成了獲取政府信息權(quán)利的濫用”。

“過去我們立法時(shí)沒想到會(huì)這樣，有的人對(duì)行政機(jī)關(guān)有氣，就通過不斷申請(qǐng)信息公開來折騰你。”姜明安說，條例修訂后，行政機(jī)關(guān)面對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的行為就有處理辦法了，不再需要被動(dòng)地等待法院裁定。

具體來說，新條例規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，行政機(jī)關(guān)可以要求申請(qǐng)人說明理由。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)理由不合理的，告知申請(qǐng)人不予處理；行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)理由合理，但是無法在新條例規(guī)定的期限內(nèi)答復(fù)申請(qǐng)人的，可以確定延遲答復(fù)的合理期限并告知申請(qǐng)人。行政機(jī)關(guān)已就申請(qǐng)人提出的政府信息公開申請(qǐng)作出答復(fù)、申請(qǐng)人重復(fù)申請(qǐng)公開相同政府信息的，可告知申請(qǐng)人不予重復(fù)處理。

馬勇對(duì)此感到疑慮：“怎么界定‘明顯超過合理范圍呢？得有個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在解釋權(quán)和評(píng)判權(quán)完全交給了當(dāng)事機(jī)構(gòu)?！?/p>

“濫用申請(qǐng)權(quán)這個(gè)問題，我覺得應(yīng)該是從成本控制的角度來考慮。而不是說你申請(qǐng)的數(shù)量多，你就一定是濫用，這在理論上比較難證明?！蓖蹂a鋅說，應(yīng)該考慮通過收費(fèi)制度進(jìn)行調(diào)節(jié)，“正常的申請(qǐng)可以免費(fèi)，以保證基本的權(quán)利行使。一旦你有特別多的申請(qǐng)需要，政府從成本負(fù)擔(dān)的社會(huì)公平原則出發(fā)，通過向你收費(fèi)來平衡成本與收益”。

按照上述思路，新條例規(guī)定行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┱畔⒁话悴皇杖≠M(fèi)用，但申請(qǐng)人申請(qǐng)的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍時(shí)，可以收取信息處理費(fèi)。信息處理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)。

“硬約束”

對(duì)于新條例的一些變化，姜明安表示贊賞，比如，行政機(jī)關(guān)對(duì)不予公開的政府信息要進(jìn)行定期評(píng)估審查，對(duì)因情勢(shì)變化可以公開的政府信息應(yīng)當(dāng)公開。

不過在姜明安看來，這次對(duì)條例進(jìn)行修訂的行為本身也意味著一點(diǎn)遺憾。

“本來覺得應(yīng)該制定信息公開法了，但還是作為條例修訂了。當(dāng)然，這次的修訂也為制定法律創(chuàng)造了重要條件?！苯靼舱f，政府信息公開條例位階低，一定程度上影響了信息公開制度實(shí)施的效力。

首先是調(diào)整范圍窄。作為國務(wù)院頒布的條例，人大、監(jiān)察、司法等機(jī)關(guān)的信息公開都不受該條例的約束，“很多事都管不了”。

其次，保密范圍過大會(huì)影響信息公開權(quán)利的行使。由于政府信息公開條例位階低于保密法，凡是發(fā)生沖突的地方，一律按保密法來處理?！叭绻麅蛇叾际欠?，有不清楚的地方還可以按照重要性進(jìn)行具體研究。”姜明安說。

條例位階低，還影響到信息公開的意識(shí)?！罢ぷ魅藛T還是認(rèn)為保密最重要，公務(wù)員法也規(guī)定了保密義務(wù)，泄密了可能要坐牢。但公開沒做好，好像沒有多大的責(zé)任。”姜明安表示，如果信息公開也上升為法律，政府、公民的公開意識(shí)就會(huì)增強(qiáng)。

實(shí)際上，提升信息公開立法層級(jí)已是老生常談的話題，幾乎每年全國兩會(huì)期間，都有代表、委員提起這個(gè)議題。2019年，全國人大代表劉小兵就聯(lián)合多位代表提交議案，建議盡快出臺(tái)信息公開法，以法律形式確認(rèn)公民知情權(quán)。

“在目前這個(gè)階段進(jìn)行條例修訂，其實(shí)也表明了態(tài)度。立法涉及別的國家機(jī)關(guān)，比較復(fù)雜，而周期也長，很難適應(yīng)現(xiàn)在的需要?！睏顐|告訴南方周末記者，通過及時(shí)修訂條例來推動(dòng)政府信息公開，是一種比較穩(wěn)妥的方式。

條例的修訂者也嘗試在未提升立法層級(jí)的現(xiàn)有條件下，增強(qiáng)政府對(duì)于信息公開的責(zé)任感?！耙欢螘r(shí)間以來，有些人存在‘不公開出不了大事，公開錯(cuò)了就是大事的認(rèn)識(shí)?！睏l例起草部門相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《人民日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，“此次條例修改，要讓政府信息公開成為與保密等法定責(zé)任同樣的硬約束?！?/p>

具體做法包括，在新條例中賦予政府信息公開工作主管部門對(duì)于責(zé)任人的法定處分建議權(quán)。

“我認(rèn)為這是一個(gè)積極的規(guī)定，通過責(zé)任的約束，及時(shí)兌現(xiàn)政府信息公開的新制度安排。”在楊偉東的印象中，過去除非當(dāng)事人提起行政訴訟，在政府內(nèi)部還沒有官員因?yàn)樾畔⒐_不力受到處罰。

而現(xiàn)在，新條例至少在制度上提供了處分和監(jiān)督機(jī)制?！暗谖磥頃?huì)不會(huì)被用到，會(huì)怎么用，還需要觀察?！睏顐|說。

2008年起草政府信息公開條例時(shí)，學(xué)界就提出，條例應(yīng)寫明“以公開為原則、不公開為例外”，但意見沒被采納。

“怎么界定申請(qǐng)頻次‘明顯超過合理范圍呢？得有個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在解釋權(quán)和評(píng)判權(quán)完全交給了當(dāng)事機(jī)構(gòu)?！?/p>

國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊偉東：新條例至少在制度上提供了處分和監(jiān)督機(jī)制，“但它在未來會(huì)不會(huì)被用到，會(huì)怎么用，還需要觀察”。