賈楠

2019年，“基本解決執(zhí)行難”已經(jīng)進入最后的收官階段，最高法院院長周強在十三屆全國人大常委會第六次會議上所作的報告顯示，自2016年至2018年9月，全國法院共受理執(zhí)行案件1884萬件，執(zhí)結(jié)1693.8萬件（含終本案件），法院工作的成效不可謂不顯著。但同時，還有相當一部分因被執(zhí)行人完全喪失履行能力，客觀上不具備執(zhí)行條件的案件，統(tǒng)稱為“無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件”，這類案件約占我國法院執(zhí)行案件的43%。目前，對于此類案件，人民法院在通過審查后，會將其進入“終本”程序，即“終結(jié)本次執(zhí)行”，并在發(fā)現(xiàn)有財產(chǎn)時恢復執(zhí)行。在無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件中，“執(zhí)行不能”所面臨的風險大多是本該由債權人承擔的市場風險，“終本”程序明確了法院在案件執(zhí)行中的職責范圍，同時也為無財產(chǎn)案件提供了正式的結(jié)案依據(jù)，具有重要的積極意義。但“終本”程序畢竟是一種權宜之計，在實踐過程中不免遭受質(zhì)疑，也依然存在許多問題亟待解決。

1、群眾認同度低，影響司法公信力

據(jù)筆者在最高法院實習期間的實踐以及調(diào)查，在執(zhí)行信訪中，有相當一部分群眾對適用“終本”程序表示不理解、不滿意，甚至不乏這種觀點：終本程序?qū)嶋H上就是“為了結(jié)案而結(jié)案”，人為提高結(jié)案率。

申請法院強制執(zhí)行的當事人大多是訴訟程序中的勝利者，卻因被執(zhí)行人無足夠財產(chǎn)可供執(zhí)行而使得案件終本，令申請執(zhí)行人覺得法院的一紙判決猶如開了一張空頭支票，極易對法院的工作能力產(chǎn)生質(zhì)疑。對于終本后的恢復程序，社會公眾往往會認為人民法院此舉是把查控義務強加到了申請執(zhí)行人身上，而其又無法像公安、銀行一樣可以實時掌握被執(zhí)行人的財產(chǎn)動態(tài)，一旦結(jié)案，單靠當事人的能力很難追查出財產(chǎn)線索。而結(jié)案后也可能會使執(zhí)行員產(chǎn)生懈怠，不盡力調(diào)查，恢復程序形同虛設。而終本結(jié)案畢竟不是徹底的執(zhí)行終結(jié)，當事人仍然認為執(zhí)行是法院的責任，甚至怠于運用自己的力量進行追查。由于客觀條件的約束，此類案件往往只能長期滯留執(zhí)行程序，嚴重影響司法公信力。

2、“終本”案件退而不出，耗費大量司法資源

為了防止“終本”程序被濫用，相關司法解釋為其設置了嚴格的實質(zhì)要件和程序要件，各級法院也紛紛推出了更全面更具體的限制性措施。由此導致“終本”適用成本越來越高，并在“退出執(zhí)行”和“恢復執(zhí)行”兩個環(huán)節(jié)產(chǎn)生巨大工作量。而“終本”程序的“退出執(zhí)行”僅僅是從執(zhí)行程序中暫時退出，實為“退而不出”，其最終結(jié)果是不可避免地使大量無財產(chǎn)案件始終積壓在法院。為了清理這些積案，法院系統(tǒng)幾乎每隔幾年就需要舉行一次積案清理活動，在繁重的日常工作之余又增加了負擔，使得本就稀缺的司法資源還要用以解決無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件，分散了執(zhí)行案件的辦案力量，加重了辦案負擔，拖慢了執(zhí)行效率，影響了法院執(zhí)行工作的正常開展。

針對上述問題，筆者結(jié)合當今學術界的主流觀點，并加之自己的見解，提出以下兩點建議，希望能為相關問題的盡早解決略盡綿薄之力。

1、分流終本案件，明確考核標準

財產(chǎn)查控是執(zhí)行案件進行下去的基礎，案件分流也應當以財產(chǎn)查控結(jié)果為基礎。終結(jié)本次執(zhí)行程序主要是針對無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，可以設置專門的財產(chǎn)查控組，負責管理案件財產(chǎn)調(diào)查和財產(chǎn)控制，為執(zhí)行分流奠定基礎。設置專門的財產(chǎn)查控組負責專項事務，執(zhí)行工作者專注于財產(chǎn)查控，對于財產(chǎn)查控的流程會更加熟悉，有利于提升執(zhí)行速度，同時將所有案件的財產(chǎn)查控部分交給同一批人進行，更有利于把握財產(chǎn)查控標準，實現(xiàn)同案同判。

具體而言，一旦新案件進入執(zhí)行程序，先由財產(chǎn)查控組收案受理，展開財產(chǎn)調(diào)查，并對案件是否有財產(chǎn)可供執(zhí)行做出判斷，然后分別移交不同的執(zhí)行組。無財產(chǎn)案件執(zhí)行組負責對案件是否終本做出決策，對于該組的人員配備，在人員專業(yè)素質(zhì)上應有更高的要求，以保證嚴格控制終本的適用范圍。進入終本程序的，加入對終本案件進行集中單獨管理的專門數(shù)據(jù)庫，并交回財產(chǎn)查控組，定期通過網(wǎng)絡查控系統(tǒng)對被執(zhí)行人的財產(chǎn)進行全方位查詢。

經(jīng)過上一步的分流，對于分配至無財產(chǎn)執(zhí)行組的案件，在考核標準上不考核傳統(tǒng)結(jié)案率，而是進行科學統(tǒng)計，考核限制率、移送率等。而對于財產(chǎn)查控組，則考核查詢率。結(jié)案率應該是衡量有財產(chǎn)可供執(zhí)行案件組工作質(zhì)量的標準，而對于無財產(chǎn)執(zhí)行案件的考核，一方面既要體現(xiàn)其經(jīng)過嚴格規(guī)范的財產(chǎn)查控措施所付出的工作量，另一方面還要區(qū)別于其他方式結(jié)案的案件，以防利用終結(jié)本次執(zhí)行程序作為片面追求結(jié)案率的一種方式。

2、創(chuàng)設自然人無財產(chǎn)案件的永久退出機制

根據(jù)相關司法解釋規(guī)定，針對既符合終結(jié)本次執(zhí)行程序條件又符合移送破產(chǎn)審查相關規(guī)定的案件，執(zhí)行法院應當在作出終結(jié)本次執(zhí)行程序裁定的同時將案件相關材料移送破產(chǎn)審查。但終本案件中的自然人無財產(chǎn)案件尚無明確的退出機制。自然人無財產(chǎn)執(zhí)行案件的“永久退出”制度，實質(zhì)上是一種個人破產(chǎn)制度。在作為債務人的自然人不能清償其到期債務時，通過法律程序宣告其破產(chǎn)，對其財產(chǎn)進行清算和分配后，對剩余債務進行豁免等，是市場經(jīng)濟國家一項古老和成熟的法律制度。

筆者認為，“永久退出”對于債務人而言，有利于防止其被社會邊緣化、失去重新創(chuàng)業(yè)的機會和發(fā)展活力，進一步維護社會的和諧穩(wěn)定;對于人民法院而言，有利于消滅執(zhí)行積案，從而把工作重心轉(zhuǎn)移到有財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件中去。對于申請執(zhí)行人而言，在不幸的結(jié)果確屬不可避免的情況下，與其讓他們無謂的耗費更多的時間與精力，不如及時止損，在結(jié)束執(zhí)行程序后完善對其的保障和救濟。對于生活特別困難的申請執(zhí)行人，除了現(xiàn)有的司法救助機制，還可以在全國范圍內(nèi)引入執(zhí)行救助保險機制。由法院作為投保人，以申請執(zhí)行人為被保險人及受益人，向保險公司購買執(zhí)行救助保險。對未執(zhí)行到位部分，保險人根據(jù)保險合同約定賠付執(zhí)行救助金，并享有理賠后的追償權。從而惠及更多生活困難的申請執(zhí)行人，體現(xiàn)社會主義司法的溫暖。

參考文獻

[1] 劉貴祥，孟祥，朱燕.《關于嚴格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》的理解與適用[J].人民司法（應用），2017（16）：46-52.

[2] 曾祥生.無財產(chǎn)案件執(zhí)行管理機制：困境、改革及其完善[J].法學論壇，2018，33（03）：149-154.

[3] 范加慶.適用終結(jié)本次執(zhí)行程序的基本點[J].人民司法，2015（07）：103-106.