陳桂生

摘?要：霧霾天氣出現(xiàn)頻率增加、污染范圍擴(kuò)大凸顯大氣污染的嚴(yán)重程度，對(duì)其實(shí)施有效治理已迫在眉睫。大氣污染具有跨域性，它要求相關(guān)政府之間進(jìn)行合作治理，并形成持續(xù)協(xié)同的機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)整體環(huán)境最優(yōu)化。從“公地悲劇”和“集體行動(dòng)困境”的生成邏輯來(lái)看，京津冀地區(qū)府際合作治理大氣污染存在協(xié)同乏力、制度掣肘等問(wèn)題，具體表現(xiàn)為治理激勵(lì)不足、治理組織虛置、治理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、相關(guān)法律不完善、補(bǔ)償機(jī)制缺失等。利益需求的差異性和治理方式的不協(xié)調(diào)，也不同程度地影響京津冀合作治理大氣污染的效果。從價(jià)值共識(shí)、組織共建、法治互動(dòng)、利益共享等維度實(shí)現(xiàn)動(dòng)力激勵(lì)和制度保障與約束，是府際協(xié)同治理大氣污染的內(nèi)在要求。

關(guān)鍵詞：京津冀;大氣污染;府際合作

中圖分類(lèi)號(hào)：C931.2??????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）03-0082-05

近年來(lái)，京津冀及其周邊地區(qū)的大氣污染比較嚴(yán)重?！?017年中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，2017年京津冀地區(qū)有6個(gè)城市的空氣污染指數(shù)排在全國(guó)前10位，空氣質(zhì)量超標(biāo)天數(shù)平均占比44%，其中，中度污染天數(shù)、重度污染天數(shù)、嚴(yán)重污染天數(shù)分別占比10%、6.1%、2%。生態(tài)環(huán)境部組織的全國(guó)PM2.5跨省輸送矩陣調(diào)查結(jié)果表明，在大氣污染形勢(shì)比較嚴(yán)峻的京津冀地區(qū)，河北省PM2.5的38%來(lái)自其他省份，北京、天津的PM2.5分別有18%、20%來(lái)自河北省。①學(xué)術(shù)界圍繞大氣污染治理和區(qū)域協(xié)同發(fā)展作了大量研究，較有代表性的觀點(diǎn)如：在污染治理的區(qū)域協(xié)同上，可以考慮縱向的央地互動(dòng)合作機(jī)制以及區(qū)域政府間的責(zé)任分擔(dān)原則和考核體系;②在環(huán)境治理的多元合作方面，需要考量如何統(tǒng)一多個(gè)主體的治理理念和健全區(qū)域政府協(xié)作保障機(jī)制;③要堅(jiān)持資源互補(bǔ)、合作增效、利益兼顧的協(xié)同思維，推動(dòng)政府常態(tài)化治霾、企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任和公眾實(shí)質(zhì)參與治霾的統(tǒng)一;④府際協(xié)同關(guān)系的形成和發(fā)展需要中央主導(dǎo)下的跨界治理機(jī)構(gòu)和政治平等、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)的整體性治理網(wǎng)絡(luò)⑤，需要公平分配協(xié)同治理成本的制度機(jī)制⑥?？傮w而言，學(xué)界關(guān)于協(xié)同治理大氣污染的研究?jī)A向于對(duì)多元合作機(jī)制進(jìn)行解釋?zhuān)鴮?duì)這一機(jī)制的作用機(jī)理缺乏研究，跨學(xué)科研究也有待加強(qiáng)。本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共管理學(xué)相結(jié)合的視角，以“公地悲劇”和集體行動(dòng)邏輯為理論觀照，分析京津冀地區(qū)大氣污染治理的困境，探討協(xié)同動(dòng)力的生成及激勵(lì)性制度變遷的內(nèi)在機(jī)理，進(jìn)而提出推進(jìn)府際協(xié)同治理大氣污染的路徑。

一、府際協(xié)同治理大氣污染的邏輯

府際協(xié)同治理大氣污染的邏輯可以從三個(gè)方面進(jìn)行概括：其一，區(qū)域大氣污染是“公地悲劇”和“集體行動(dòng)困境”相互作用的結(jié)果;其二，府際協(xié)同治理大氣污染面臨行動(dòng)層面和制度層面的困境;其三，跨域大氣污染治理需要相關(guān)地方政府協(xié)同發(fā)力，需要相關(guān)制度從碎片化走向整體化。府際協(xié)同治理大氣污染的邏輯框架如圖1所示。

1.“公地悲劇”與“集體行動(dòng)困境”合圍下的大氣污染

大氣污染的跨域性使其治理過(guò)程中容易出現(xiàn)“搭便車(chē)”現(xiàn)象，由此產(chǎn)生的負(fù)外部性效應(yīng)不僅加大治污成本的分擔(dān)難度，還弱化單個(gè)地方政府的治污激勵(lì)。地方政府的目標(biāo)任務(wù)是多元的，包括完成上級(jí)政府的GDP考核、應(yīng)對(duì)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力、回應(yīng)轄區(qū)民眾的利益訴求、考慮自身人員的政治晉升等。為完成經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，相鄰的地方政府甚至對(duì)一些納稅大戶污染企業(yè)展開(kāi)“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，造成污染成本低于守法成本的“污染天堂”亂象。在這種亂象的誘導(dǎo)下，地方社會(huì)治理的多元目標(biāo)會(huì)逐漸偏離綠色發(fā)展的方向，甚至異化為治污利益博弈，大氣污染治理的“公地悲劇”和“集體行動(dòng)困境”隨之產(chǎn)生。

2.區(qū)域協(xié)同治理大氣污染的困境

作為經(jīng)典的利益博弈模型，“公地悲劇”證明個(gè)體理性并非維護(hù)集體利益的最佳選擇。在大氣污染治理的府際合作過(guò)程中，當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)、短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、地方利益與整體利益發(fā)生沖突時(shí)，不排除具有個(gè)體理性的地方政府會(huì)最大化自我利益而忽視整體環(huán)境利益。這種僅有個(gè)體理性的地方政府如果非常多，就會(huì)導(dǎo)致集體非理性的結(jié)果?！凹w行動(dòng)困境”揭示了個(gè)體缺乏維護(hù)共同利益的行動(dòng)理性，其制度根源在于缺乏兼顧激勵(lì)與約束的制度安排。如果對(duì)區(qū)域內(nèi)單位成員片面追求自身利益的糾偏性制度缺失，成員之間的合作就會(huì)在無(wú)序的利益博弈中陷入低效或無(wú)效的困境。

3.從“碎片化”治理走向整體性的府際協(xié)同治理

由于空氣的流動(dòng)性特征，大氣污染不是較小空間范圍的局部性問(wèn)題，而是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問(wèn)題，其治理需要區(qū)域主體協(xié)同行動(dòng)。首先，大氣污染治理超越單個(gè)地方政府的管理范圍，可能引起區(qū)域內(nèi)多主體之間的利益博弈。其次，為追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，地方政府會(huì)通過(guò)選擇性治污、文件式執(zhí)行等手段回避或轉(zhuǎn)移治污責(zé)任，政府之間缺乏集體行動(dòng)的激勵(lì)，難免出現(xiàn)環(huán)境治理的“公地悲劇”。大氣污染治理的“公地悲劇”表面上反映了地方政府的自利性，實(shí)則體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)同治理的動(dòng)力不足。最后，推進(jìn)大氣污染治理的府際協(xié)同，不是京津冀地區(qū)等個(gè)別區(qū)域需要面對(duì)的問(wèn)題，而是構(gòu)建共享共治的環(huán)境治理體制機(jī)制的內(nèi)在要求。國(guó)家層面要為府際協(xié)同治理污染提供有效的治理組織、統(tǒng)一的治理標(biāo)準(zhǔn)、合理的利益補(bǔ)償制度等合作基礎(chǔ)，形成強(qiáng)大的組織力、執(zhí)行力、激勵(lì)力，消除府際協(xié)同的壁壘，建構(gòu)應(yīng)對(duì)跨域污染的長(zhǎng)效機(jī)制。

二、京津冀協(xié)同治理大氣污染存在的問(wèn)題

1.協(xié)同的驅(qū)動(dòng)力不足

驅(qū)動(dòng)力來(lái)自內(nèi)部激勵(lì)和外部激勵(lì)。在內(nèi)部激勵(lì)層面，京津冀對(duì)大氣環(huán)境的需求意愿和投入能力不盡相同，這在很大程度上弱化了激勵(lì)水平。京津冀三地的人均可支配收入和公共財(cái)政自給率差距明顯，其環(huán)保投入能力與此呈正相關(guān)關(guān)系。京津冀人均GDP分別為12.9萬(wàn)元、11.9萬(wàn)元、4.7萬(wàn)元，財(cái)政自給率分別為83.03%、70.38%、48.88%，環(huán)保支出則分別為245.25億元、110.0億元、85.3億元。⑦整體上看，三地對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度大致呈降序排列。在外部激勵(lì)層面，京津冀三地府際污染防控收益除了完成各自的環(huán)境指數(shù)績(jī)效考核任務(wù)，還包括完成任務(wù)所附隨的社會(huì)聲譽(yù)與合法性提升等良性效應(yīng)。中央政府掌握著環(huán)境治理戰(zhàn)略規(guī)劃與政策的制定權(quán)，地方政府承擔(dān)著將生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念和政策轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的職責(zé)。理論上講，大氣污染治理的外部效應(yīng)較強(qiáng)，治理事權(quán)應(yīng)歸中央政府，不過(guò)，為便于權(quán)力運(yùn)行，這一事權(quán)被以屬地管理模式下放給地方。在事權(quán)從中央向地方層層下放的同時(shí)，財(cái)權(quán)卻較多集中于中央政府。比如，中央政府并未設(shè)立“京津冀環(huán)保協(xié)同專(zhuān)項(xiàng)基金”。地方政府治理環(huán)境的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配，在一定程度上弱化了京津冀協(xié)同治理大氣污染的外部激勵(lì)。

2.協(xié)同的組織力不強(qiáng)

環(huán)保執(zhí)法組織的設(shè)置不合理會(huì)影響組織能力，進(jìn)而影響執(zhí)法效果。2018年7月，國(guó)務(wù)院將原京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“協(xié)作小組”）調(diào)整為由一位副總理?yè)?dān)任組長(zhǎng)的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“領(lǐng)導(dǎo)小組”），并新增公安部等5個(gè)成員單位，下設(shè)小組辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)保職責(zé)。⑧“領(lǐng)導(dǎo)小組”比“協(xié)作小組”規(guī)格升級(jí)——從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)升格為具有部分決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，有利于推進(jìn)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，體現(xiàn)了優(yōu)化跨域環(huán)境保護(hù)機(jī)制的探索。從組織力角度看，該協(xié)同機(jī)構(gòu)新增成員之后工作內(nèi)容增加，協(xié)同難度加大。這要求細(xì)化組織內(nèi)部職責(zé)和分工，設(shè)計(jì)相應(yīng)的議事規(guī)則和程序，構(gòu)建京津冀及其周邊區(qū)域政府間高級(jí)別合作治理大氣污染的機(jī)制。目前來(lái)看，“領(lǐng)導(dǎo)小組”的配套制度和機(jī)制還不健全。首先，主要根據(jù)工作需要而定期或不定期召開(kāi)工作會(huì)議的工作方式缺乏制度剛性，通過(guò)會(huì)議布置工作難以實(shí)質(zhì)性地形成組織運(yùn)行的制度保障。其次，“領(lǐng)導(dǎo)小組”的工作主要是宏觀層面的，在很多方面缺乏可操作性的工作安排。最后，“領(lǐng)導(dǎo)小組”的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置仍有粗線條之虞，在協(xié)商、互動(dòng)的程序性設(shè)計(jì)方面的考量不足，限制了組織的制度化運(yùn)行能力。

3.協(xié)同的執(zhí)行力不強(qiáng)

制度的生命力在于執(zhí)行，而執(zhí)行力主要表現(xiàn)在自上而下的制度實(shí)施動(dòng)員和地方逐層級(jí)落實(shí)制度的過(guò)程中。就大氣污染治理而言，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管主體都是政府時(shí)，其執(zhí)法效力可能較低。因?yàn)槟承┑胤秸畷?huì)權(quán)衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與污染治理的收益，進(jìn)行“上有政策，下有對(duì)策”的選擇性環(huán)保執(zhí)法，導(dǎo)致出現(xiàn)“政策落地難”現(xiàn)象。生態(tài)環(huán)境部開(kāi)展的2018—2019年藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)重點(diǎn)區(qū)域督查結(jié)果顯示，京津冀及其周邊地區(qū)的近200個(gè)縣（市）仍不同程度地存在未安裝大氣污染防治設(shè)施、“散亂污”企業(yè)整改不到位等執(zhí)行不力的情形。

三、京津冀協(xié)同治理大氣污染面臨的困境

公共物品的合作提供會(huì)因“搭便車(chē)”現(xiàn)象而失敗。鑒于此，奧爾森提出了以“選擇性激勵(lì)”為特征的激勵(lì)與約束并舉的制度，以促成集體行動(dòng)。⑨協(xié)同制度缺失是導(dǎo)致京津冀大氣污染治理陷入“集體行動(dòng)困境”的外部原因，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.污染治理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

標(biāo)準(zhǔn)一致是制度協(xié)同的重要前提。2014年至2018年，京津冀三地先后對(duì)污染物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)予以上調(diào)。如對(duì)二氧化碳的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（單位是元/千克，下同）分別從0.63、1.25、0.25調(diào)升至10.0、6.3、4.8;對(duì)二氧化氮的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別從0.63、0.63、0.40提高到10.0、8.5、4.8;對(duì)化學(xué)需氧量的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別從0.70、0.70、0.40提高到10.0、7.5、5.6。⑩從這些數(shù)據(jù)來(lái)看，京津冀三地的治污標(biāo)準(zhǔn)差異較大——北京市的最嚴(yán)格，天津市的較低，河北省的最低。相對(duì)而言，有區(qū)位優(yōu)勢(shì)、配套政策支持及三產(chǎn)占比較大的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為京津兩地設(shè)定較高水平的污染減排標(biāo)準(zhǔn)提供了可能;而以能源產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的河北省在節(jié)能減排方面面臨較大壓力，在設(shè)定排污標(biāo)準(zhǔn)時(shí)面臨轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與區(qū)域空氣質(zhì)量提升的兩難選擇。這種情況是造成各地污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的一個(gè)重要原因，也是制約京津冀攜手防控大氣污染的一個(gè)重要因素。簡(jiǎn)言之，區(qū)域內(nèi)碎片化的治污標(biāo)準(zhǔn)對(duì)京津冀協(xié)同治理大氣污染造成了阻礙。

2.有關(guān)協(xié)同治污的法律規(guī)范不健全

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）、《大氣污染防治法》（2015年修訂）以及國(guó)務(wù)院印發(fā)的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》為京津冀協(xié)同治理大氣污染明確了理念、原則和權(quán)責(zé)，但相關(guān)規(guī)定的可操作性不夠強(qiáng)，有的并未得到切實(shí)貫徹。比如，《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治”的規(guī)定并未帶來(lái)明顯實(shí)效，有關(guān)大氣污染防治屬地管理的規(guī)定易使地方政府“以鄰為壑”，向轄區(qū)外轉(zhuǎn)移污染或推諉污染治理責(zé)任?！洞髿馕廴痉乐畏ā穼?duì)推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控僅限于整體性指導(dǎo)，并未作出具體規(guī)定，對(duì)各行政區(qū)的職責(zé)權(quán)限、協(xié)調(diào)方式等的規(guī)定也不夠明確。由于上位法的協(xié)同功能缺失，京津冀三地也未出臺(tái)協(xié)同執(zhí)法的細(xì)則。在地方性法規(guī)方面，天津市、北京市分別在2017年12月、2018年3月修訂了本地《大氣污染防治條例》。從內(nèi)容上看，其中一些規(guī)定并不一致，有些規(guī)定甚至有導(dǎo)致“政策打架”之嫌。有關(guān)府際協(xié)同治理大氣污染的立法不協(xié)調(diào)，在一定程度上阻礙了執(zhí)法聯(lián)合、司法協(xié)作。

3.區(qū)域間利益補(bǔ)償機(jī)制缺失

由于大氣污染治理的負(fù)外部性效應(yīng)明顯，地方政府在合作治理的過(guò)程中呈現(xiàn)出復(fù)雜的利益關(guān)系和利益格局。如前所述，各地政府參與環(huán)境治理的目標(biāo)是多元的，環(huán)境效益最大化僅為其一。京津冀三地的政治區(qū)位優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度差異明顯，在一定程度上，其環(huán)境治理協(xié)同屬于一種“強(qiáng)弱聯(lián)合”模式。河北省2017年整治“散亂污”企業(yè)10.8萬(wàn)個(gè)，同年GDP和財(cái)政收入大大減少。B11在府際合作治污的過(guò)程中，如果缺乏合理、完善的治理補(bǔ)償機(jī)制，就會(huì)弱化有的地方政府參與合作的積極性。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理之間關(guān)系的角度看，如果沒(méi)有政策傾斜或者財(cái)政補(bǔ)償，將難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同治污的長(zhǎng)期目標(biāo)。當(dāng)然，京津冀協(xié)同治理大氣污染不僅需要國(guó)家財(cái)政支持和對(duì)口支援，更需要發(fā)動(dòng)社會(huì)資本，構(gòu)建科學(xué)有效的生態(tài)補(bǔ)償和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

四、增強(qiáng)京津冀大氣污染治理協(xié)同力的路徑

實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同治理大氣污染的目標(biāo)，不僅要從價(jià)值理念、組織結(jié)構(gòu)等方面激發(fā)合作治理的內(nèi)生動(dòng)力，還要從法治建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新等方面強(qiáng)化合作治理的外部保障和約束。

1.強(qiáng)化價(jià)值共識(shí)

價(jià)值理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。集體行動(dòng)中各主體最大化自身利益的個(gè)體理性無(wú)助于實(shí)現(xiàn)整體利益，也背離協(xié)同行動(dòng)的內(nèi)在要求。因此，京津冀三地環(huán)境治理主體應(yīng)確立合作共贏的治污理念，在大氣污染治理中形成多維協(xié)同的關(guān)系。一方面，要認(rèn)識(shí)到地方環(huán)境利益最大化建立在整體環(huán)境利益實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，非合作的利益博弈會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)期的、整體的利益減少。京津冀在協(xié)同治理大氣污染的過(guò)程中，要摒棄“鄰避”思維，漸進(jìn)性地突破傳統(tǒng)行政區(qū)域壁壘，構(gòu)建各地各級(jí)政府之間信息互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)?？梢栽O(shè)立京津冀合作治理大氣污染專(zhuān)項(xiàng)基金，對(duì)區(qū)域內(nèi)環(huán)保節(jié)能項(xiàng)目提供資金支持，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行綠色技術(shù)創(chuàng)新。另一方面，要認(rèn)識(shí)到大氣污染治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的緊密相關(guān)性，加大污染治理成效在政績(jī)考核指標(biāo)中的權(quán)重，以生態(tài)政府理念引導(dǎo)地方綠色GDP發(fā)展。要建立科學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)體系，其中不僅有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)量和速度指標(biāo)，還要有能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和環(huán)境保護(hù)價(jià)值的指標(biāo)。如何制定整體戰(zhàn)略，注重發(fā)展質(zhì)量，處理好局部與整體、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的關(guān)系，這些都有賴(lài)于京津冀各級(jí)政府的協(xié)同智慧。

2.優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)

跨界公共事務(wù)管理要求打破地方保護(hù)主義，構(gòu)建跨域性的府際協(xié)作組織。京津冀要利用好國(guó)家關(guān)于協(xié)同發(fā)展的政策，按照生態(tài)治理的整體要求進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，組建并優(yōu)化國(guó)家級(jí)的京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)構(gòu)，以更好地整合區(qū)域環(huán)境治理資源，彰顯協(xié)同效應(yīng)。就協(xié)同治污組織的機(jī)構(gòu)優(yōu)化而言，首先要從臨時(shí)性組織向制度化組織轉(zhuǎn)變（由“領(lǐng)導(dǎo)小組”轉(zhuǎn)為決策委員會(huì)）。此外，要賦予協(xié)同治污組織更合理的權(quán)能，促進(jìn)其決策、執(zhí)行、監(jiān)督、管理等權(quán)能有序運(yùn)行;設(shè)立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，配置專(zhuān)職工作人員，并使其工作制度化、常態(tài)化。在協(xié)同治污組織的重構(gòu)方式上，生態(tài)環(huán)境部和京津冀政府可考慮以下要點(diǎn)：作為決策機(jī)構(gòu)的“京津冀大氣污染協(xié)同治理委員會(huì)”歸口于生態(tài)環(huán)境部，由京津冀政府負(fù)責(zé)人和有關(guān)部委成員單位的負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)京津冀協(xié)同治理大氣污染的任務(wù)規(guī)劃、宏觀戰(zhàn)略和制度制定;執(zhí)行部門(mén)分設(shè)信息采集小組、巡查小組、審批局等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)京津冀地區(qū)的污染源，巡查地方違規(guī)排放情況并進(jìn)行問(wèn)責(zé)、核實(shí)問(wèn)題整改效果;監(jiān)督部門(mén)由質(zhì)量檢查人員、決策審議人員、法律顧問(wèn)等構(gòu)成，向委員會(huì)提交各項(xiàng)任務(wù)完成進(jìn)度及相應(yīng)的監(jiān)督報(bào)告，審查委員會(huì)制定的章程和規(guī)則、簽訂的協(xié)議并行使表決權(quán);資金管理部門(mén)、人事管理部門(mén)負(fù)責(zé)技術(shù)推廣、人員教育等日常管理工作。

3.健全法治體系

京津冀三地要注意地方性法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則的協(xié)調(diào)性、可操作性，使環(huán)保法律的協(xié)同功能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。要及時(shí)更新PM2.5等新型大氣污染物的治理標(biāo)準(zhǔn)，避免因區(qū)域間治理標(biāo)準(zhǔn)不同而影響整體治理效果?？梢钥紤]由“京津冀大氣污染協(xié)同治理委員會(huì)”組織或主導(dǎo)，京津冀三地共同起草并協(xié)商通過(guò)適用于本區(qū)域的大氣污染治理法規(guī)。具體而言，以《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》為藍(lán)本，依法磋商制定“京津冀大氣污染協(xié)同治理?xiàng)l例”，使府際協(xié)同治理有法可依并促成法治化的協(xié)同治理機(jī)制。該條例要明確京津冀三地政府之間的合作方式、合作任務(wù)、具體權(quán)責(zé)等事項(xiàng)，既要遏制地方保護(hù)主義，又要發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。為強(qiáng)化該條例的操作性，各地政府可利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)拓展信息公開(kāi)和公眾參與的平臺(tái)，開(kāi)展“微服務(wù)”“微治理”工作。

4.完善利益機(jī)制

要建立以利益協(xié)調(diào)為核心的府際協(xié)同治理大氣污染的機(jī)制。首先，完善成本分?jǐn)倷C(jī)制。“京津冀大氣污染協(xié)同治理委員會(huì)”要客觀評(píng)估治理成本，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及污染狀況、利益受損情況等因素，量化成本分難。其次，完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼，對(duì)因植樹(shù)造林、退耕還林、水土涵養(yǎng)而受損的地區(qū)，以合理的方式給予補(bǔ)償。同時(shí)，設(shè)計(jì)相關(guān)政府之間的縱向、橫向、交叉轉(zhuǎn)移支付等激勵(lì)措施，真正實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)環(huán)保，誰(shuí)受益”。按照國(guó)家功能分區(qū)的整體設(shè)計(jì)，基于京津冀地區(qū)環(huán)境治理的總體安排，對(duì)某些具有以特色資源帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃艿膮^(qū)域（如河北省的“張承地區(qū)”）在限制、禁止開(kāi)發(fā)的同時(shí)配以相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。最后，完善利益平衡機(jī)制。制定京津冀協(xié)同治理大氣污染的財(cái)政補(bǔ)貼辦法，以稅費(fèi)、碳交易等政策工具重點(diǎn)扶持大氣污染治理項(xiàng)目。有數(shù)據(jù)顯示，2017年河北省分別壓減煉鋼、煉鐵、煤炭、水泥產(chǎn)能2555萬(wàn)噸、2066萬(wàn)噸、1125萬(wàn)噸、261萬(wàn)噸，全省4項(xiàng)主要污染物（化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物）排放量均超額完成國(guó)家下達(dá)的削減任務(wù)目標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)增速降低。B12不管是從利益平衡理論出發(fā)還是基于地方發(fā)展需要，如何利用財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)政策等手段促進(jìn)地方環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，是府際協(xié)同治污實(shí)踐中亟待破解的難題。

五、結(jié)語(yǔ)

京津冀協(xié)同治理大氣污染是我國(guó)區(qū)域生態(tài)發(fā)展的范例，本文主要從集體行動(dòng)的視角分析這一范例在運(yùn)行中的困境與對(duì)策。對(duì)于府際協(xié)同治理大氣污染，還可從以下方面進(jìn)一步討論。其一，府際協(xié)同治污是一個(gè)從非對(duì)稱(chēng)性的權(quán)力關(guān)系出發(fā)建構(gòu)相對(duì)均衡的府際合作秩序的過(guò)程，需要討論政府政策的生態(tài)訴求、行政權(quán)力系統(tǒng)的順暢運(yùn)行以及府際協(xié)同組織的建立與發(fā)展等問(wèn)題。其二，府際協(xié)同治理污染涉及政府之間的權(quán)力配置及其利益分配，需要解決政府及其環(huán)保部門(mén)、利益相關(guān)者在協(xié)同中的角色、策略、行動(dòng)及利益沖突的化解等問(wèn)題。其三，為形成府際協(xié)同治污的長(zhǎng)效機(jī)制，需要培育協(xié)同文化、構(gòu)建多元協(xié)同組織、耦合協(xié)同網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)新協(xié)同技術(shù)等。

注釋

①環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院：《PM2.5跨省輸送矩陣發(fā)布》，中國(guó)新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/gn/2016/07-11/7934208.shtml，2016年7月11日。

②姜丙毅、龐雨晴：《霧霾治理的政府間合作機(jī)制研究》，《學(xué)術(shù)探索》2014年第7期;姜玲、喬亞麗：《區(qū)域大氣污染合作治理政府間責(zé)任分擔(dān)機(jī)制研究》，《中國(guó)行政管理》2016年第6期。

③張彥波、佟林杰、孟衛(wèi)東：《政府協(xié)同視角下京津冀區(qū)域生態(tài)治理問(wèn)題研究》，《經(jīng)濟(jì)與管理》2015年第3期。

④劉雅靜：《利益相關(guān)者視角下霧霾協(xié)同治理研究》，《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》2018年第2期。

⑤李燕凌、康愛(ài)彬、張金桐：《京津冀大氣污染治理政府協(xié)作路徑研究》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期。

⑥郭施宏、齊曄：《京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理模式構(gòu)建——基于府際關(guān)系理論視角》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2016年第3期。

⑦此處數(shù)據(jù)根據(jù)京津冀三地2017年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)以及三地財(cái)政局（廳）決算報(bào)告中的數(shù)據(jù)整理而得。

⑧《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/11/content_5305678.htm，2018年7月11日。

⑨參見(jiàn)[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，上海三聯(lián)書(shū)店，1995年，第42頁(yè)。

⑩此處數(shù)據(jù)來(lái)源于京津冀三地有關(guān)部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于二氧化硫等四種污染物排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于調(diào)整二氧化硫等4種污染物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》《關(guān)于調(diào)整排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》。

B11B12《2018年河北省政府工作報(bào)告》，光明網(wǎng)，http：//difang.gmw.cn/he/2018-02/05/content_27586252.htm，2018年2月5日。

責(zé)任編輯：林?墨

Study on Intergovernmental Synergy in Air Pollution Control

— A case of Beijing-Tianjin-Hebei Region

Chen Guisheng

Abstract：The increasing frequency of haze weather and the widening of pollution scope highlight the severity of air pollution. Therefore， it is extremely urgent to effectively control it. Air pollution is cross-regional， which requires the cooperation between the relevant governments to control， and form a continuous collaborative mechanism， in order to achieve the overall environmental optimization. From the logic of the "tragedy of the commons" and the "dilemma of collective action"， there are some problems in intergovernmental cooperation in air pollution control in Beijing-Tianjin-Hebei regions， such as weak coordination and institutional constraints， which are manifested in inadequate incentives for governance， inadequate governance organizations， inconsistent governance standards， imperfect relevant laws and lack of compensation mechanism. In the process of governance， differences in interest demands and inconsistency in governance methods also affect Beijing-Tianjin-Hebei cooperation in haze control to varying degrees. It is the inherent requirement of inter-governmental cooperation in air pollution control to realize the motivation， system guarantee and restriction from the dimensions of value consensus， organization co-construction， rule of law interaction and benefit sharing.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei regions; air pollution; synergistic intergovernmental cooperation