鄶艷麗，王璇

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院城市規(guī)劃與管理系，北京 100872）

一、傳統(tǒng)城鄉(xiāng)交融背景下的鄉(xiāng)村建設(shè)

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建設(shè)理論呈現(xiàn)物質(zhì)規(guī)劃理論與人文管理思想相互交織、相互融合的特征，體現(xiàn)自然為本的前提和以人為本的立意，影響鄉(xiāng)村建設(shè)的全過程，反映和傳承農(nóng)耕文化蘊(yùn)含的優(yōu)秀思想。

（一）基本理論

梁漱溟先生的《鄉(xiāng)村建設(shè)理論》是第一部關(guān)于“鄉(xiāng)村建設(shè)”的理論著作，是我國鄉(xiāng)村發(fā)展最早的成文性、系統(tǒng)性的理論總結(jié)，該書認(rèn)為我國鄉(xiāng)村建設(shè)的核心是鄉(xiāng)村社會(huì)秩序、政治制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重構(gòu)。一般來講，我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建設(shè)理論涵蓋兩個(gè)方面：一是物質(zhì)性規(guī)劃理論，以天人合一等中國最樸素的哲學(xué)思想體系為基礎(chǔ)，其中最重要的風(fēng)水理論是我國古代建筑、規(guī)劃、環(huán)境以及其他相關(guān)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)性理論，貫穿鄉(xiāng)村建設(shè)始終。風(fēng)水理論吸納了道、氣、陰陽、五行、八卦等哲學(xué)范疇，結(jié)合了天文星象學(xué)、地理地質(zhì)學(xué)、環(huán)境生態(tài)學(xué)、宗法禮制、傳統(tǒng)美學(xué)、環(huán)境心理學(xué)等方面的知識(shí)，既具有科學(xué)性，又摻雜了很多神秘元素[1]，不僅是我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村物質(zhì)空間建設(shè)的基本理論，也是人們行為規(guī)則制定和執(zhí)行的基本原則；二是禮制人文的管理思想，即在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國尊儒重教、等級(jí)規(guī)則、地位序列等背景下產(chǎn)生的正式和非正式治理制度，“一經(jīng)一緯”共同保證了鄉(xiāng)村地區(qū)的空間秩序形成與維護(hù)。鄉(xiāng)村物質(zhì)空間的建構(gòu)和維護(hù)依靠正式的工官制度[2]和非正式的治理制度共同完成。工官制度依托宗法禮制制度形成，是古代集法規(guī)制定、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工匠征集和組織實(shí)施的自上而下、系統(tǒng)管理、城鄉(xiāng)通行的“官治”標(biāo)準(zhǔn)法[3]，左右著城鄉(xiāng)居住空間的營造，各階層房屋形制均有嚴(yán)格的規(guī)定。非正式治理制度是自下而上的以倫理倫常為基礎(chǔ)的“民治”，是依據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)威和社會(huì)組織形成的具有一定強(qiáng)制性的行為規(guī)范。

（二）實(shí)踐應(yīng)用

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建設(shè)理論全方位貫穿鄉(xiāng)村建設(shè)始終，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是宏觀層面的村落選址。我國傳統(tǒng)村落的選址以“相形為勝”等風(fēng)水原則為主要參考，追求空間、形象上的天地人合一，通過覓龍、察砂、觀水、點(diǎn)穴、取向等風(fēng)水術(shù)五決來確定選址；二是中觀層面的空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配置。風(fēng)水思想對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)的影響，主要體現(xiàn)村落朝向、形態(tài)、建筑等方面。典型的風(fēng)水規(guī)劃思想是由八卦圖式發(fā)展到法天象地原則、五行生克與陰陽和諧原則，以及吸納如中軸對(duì)稱的布局思想等構(gòu)成[1]。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村形態(tài)格局趨意吉祥，主要有封閉完整的“山水環(huán)繞”格局、模擬吉祥事物的象形格局和體現(xiàn)文化意境的寫意格局等三種“風(fēng)水吉局”[1]。鄉(xiāng)村設(shè)施主要分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施（晾曬場(chǎng)地）、公共設(shè)施（私塾、書院、文廟、祠堂、寺廟等）、交往空間（廣場(chǎng)）和市政基礎(chǔ)設(shè)施（水井、池塘等）、意向空間（文塔），其中文廟文塔（國家政權(quán)的表征）、宗祠（以血緣為基礎(chǔ)的跨階層管理設(shè)施）和村廟（跨血緣管理設(shè)施）成為鄉(xiāng)間的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)；三是微觀層面的建筑監(jiān)造。在古代，人們篤信風(fēng)水是趨吉避兇的心理所致，認(rèn)為建筑風(fēng)水與家族興衰休戚相關(guān)，因此“宜忌”對(duì)私人建筑朝向、位置、高度等空間布局具有一定的影響。作為住宅堪輿的典范之作《陽宅十書》以風(fēng)水理論為核心，總結(jié)住宅與居住者的空間關(guān)系，指導(dǎo)監(jiān)造過程，并規(guī)范了村莊布局和居民日常。

（三）基本特征

一是鄉(xiāng)村建設(shè)理論與實(shí)踐一脈相承。傳統(tǒng)風(fēng)水理論詮釋人們的自然理想，貫穿傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營的全過程，并從人本角度和實(shí)用角度，體現(xiàn)在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施配置、居民點(diǎn)布局、住宅朝向、建筑格局、建筑形式、設(shè)施運(yùn)營的方方面面，與鄉(xiāng)村物質(zhì)運(yùn)行低成本生產(chǎn)、生活相適應(yīng)，與鄉(xiāng)土文化相協(xié)調(diào)，并與禮制人文的管理思想相輔相成，通過鄉(xiāng)規(guī)民約來約束，構(gòu)成有序、穩(wěn)定、和諧的空間管理體系[4]。

二是通過正式和非正式治理制度實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)管理。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)劃、建設(shè)與管理過程中直接起到管控和引導(dǎo)作用的是以工官制度為基礎(chǔ)的“官治”標(biāo)準(zhǔn)法和以鄉(xiāng)規(guī)民約為基礎(chǔ)的“民治”習(xí)慣法，共同構(gòu)成傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工和運(yùn)營管理的系統(tǒng)性、規(guī)范性、地方性、可實(shí)施的制度體系。正式治理的工官制度是等級(jí)森嚴(yán)、縝密有度、避免浪費(fèi)、降低成本的制度設(shè)計(jì)，促成古代城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化和倫理化。非正式治理制度體現(xiàn)官方思想的滲透，通過德化手段實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理，降低管理成本，村權(quán)威、鄉(xiāng)規(guī)民約以及物化場(chǎng)所構(gòu)成非正式治理基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)古代城鄉(xiāng)建設(shè)的地域化、特色化、實(shí)用化和合理化。

三是通過共籌模式提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)。我國古代鄉(xiāng)村的公共服務(wù)設(shè)施均為村莊百姓共同出資、出工出勞修建而成。如《黟北宏村編年史卷》記載，當(dāng)明成化六年（1470年）的特大山洪使村子北半部的水系陷于癱瘓之后，由77世祖伯清公牽頭，“議決凡汪門支丁，每人擔(dān)石四筐，上山壓土除砂下落”。成化十三年（1477年），伯清公又“謀劃雷崗山按地形高差梯級(jí)壘壩數(shù)十級(jí)，用大卵石方砌”[5]，體現(xiàn)了投工投勞的建設(shè)特征。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村存在一定量公共土地，包括寺田、義田、學(xué)田、祭田、義倉田、養(yǎng)濟(jì)田等[6]，公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營則依靠這些公共收入和籌集募捐收入。

二、現(xiàn)代城鄉(xiāng)分離背景下的鄉(xiāng)村規(guī)劃

（一）基本理論

新中國成立以后，尤其是改革開放以來，我國采取的是“以城市為中心，以增長(zhǎng)為導(dǎo)向”的國家治理策略，按照城鄉(xiāng)分離的制度體系相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制長(zhǎng)期存在。鄉(xiāng)村規(guī)劃以城市規(guī)劃為參照和發(fā)展的起點(diǎn)，普遍使用城市規(guī)劃的理論進(jìn)行指導(dǎo)，并停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的城市規(guī)劃認(rèn)識(shí)層面，主要應(yīng)用以下城市規(guī)劃理論指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)：一是功能分區(qū)理論。即把城市按居住、工作、游憩進(jìn)行分區(qū)布置，建立把三者聯(lián)系起來的交通網(wǎng)，以保證居住、工作、游憩、交通四大活動(dòng)的正常進(jìn)行。在這一理念下，根據(jù)功能類別將城市中的各實(shí)體要素進(jìn)行分區(qū)布局，形成一個(gè)互相聯(lián)絡(luò)、合理流動(dòng)的有機(jī)組織，為城市的各項(xiàng)活動(dòng)營造良好空間環(huán)境。二是級(jí)配理論。級(jí)配理論是目前我國城市與鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施配置的基本理論，即在分等定級(jí)的基礎(chǔ)上確定公共服務(wù)設(shè)施配置的等級(jí)和規(guī)模?；竟卜?wù)均等化則基于“配”而形成，屬于政府單方向的公共服務(wù)供給。目前級(jí)配理論已經(jīng)具有一定的理論延伸，“級(jí)”由單純的行政、規(guī)模層級(jí)演化為系統(tǒng)和體系，“配”由單方供給轉(zhuǎn)向供需匹配、量體裁衣，因此級(jí)配標(biāo)準(zhǔn)的形式也發(fā)生變化，分為剛性標(biāo)準(zhǔn)和彈性的、指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。三是規(guī)模效益理論。理論核心是指適度的規(guī)模所產(chǎn)生的最佳經(jīng)濟(jì)效益，由微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中因生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大而導(dǎo)致的長(zhǎng)期平均成本下降現(xiàn)象的理論衍伸形成，主要應(yīng)用于鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置。即在政府公共投入短缺前提下，公共服務(wù)設(shè)施的配置和公共服務(wù)提供的基本原則是效益最大化，因此也成為居民點(diǎn)體系規(guī)劃調(diào)整實(shí)踐的理論依據(jù)。

（二）實(shí)踐應(yīng)用

城市規(guī)劃理論應(yīng)用于鄉(xiāng)村主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是功能分區(qū)理論廣泛地應(yīng)用到鄉(xiāng)村規(guī)劃的用地空間布局，根據(jù)功能分區(qū)的原則確定村莊建設(shè)用地利用和空間布局形式，主要分為居住區(qū)、公建區(qū)、生產(chǎn)區(qū)等，不同歷史時(shí)期的規(guī)劃均可發(fā)現(xiàn)功能分區(qū)理論印跡（見圖1、圖2、圖3、圖4）。二是級(jí)配理論應(yīng)用于鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施配置。《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188—1993）中對(duì)村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的配置就采用了按中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、中心村、基層村分等級(jí)配置的方式。三是規(guī)模效益理論應(yīng)用于村莊格局和公共服務(wù)設(shè)施的調(diào)整。該理論在成本計(jì)算過程中主要考慮政府投入成本效益的最大化，未考慮村民和社會(huì)的投入，僅考慮近期效益，較少考慮遠(yuǎn)期效益，僅考慮經(jīng)濟(jì)效益，未考慮居民對(duì)公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)半徑的空間需求和基礎(chǔ)設(shè)施的生態(tài)化、小型化、低成本、少管理的運(yùn)營需求。

圖1 20世紀(jì)50年代興城縣舊門鄉(xiāng)村規(guī)劃

圖2 20世紀(jì)60年代青浦縣紅旗人民公社規(guī)劃

（三）問題挑戰(zhàn)

一是鄉(xiāng)村規(guī)劃理論與實(shí)踐脫離?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村借鑒城市規(guī)劃理論，缺乏適宜鄉(xiāng)村系統(tǒng)的基本理論支撐，思想基礎(chǔ)則是技術(shù)至上，規(guī)劃編制普遍采用自上而下的“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范決策+專家理性分析”的決策方式，相關(guān)規(guī)劃規(guī)范及文件主要從編制指導(dǎo)思想、原則、內(nèi)容角度闡述，規(guī)劃質(zhì)量面臨規(guī)劃年限較長(zhǎng)、編制基礎(chǔ)條件缺乏、編制成果質(zhì)量不高三大基礎(chǔ)約束，缺乏與建設(shè)、管理制度的有效銜接。規(guī)劃本身的質(zhì)量不能達(dá)到許可條件以及管理機(jī)構(gòu)人員缺失和居民缺乏需求，導(dǎo)致維持鄉(xiāng)村基本空間秩序的規(guī)則和制度難以實(shí)施。

圖3 20世紀(jì)70年代江陰市華西大隊(duì)規(guī)劃

圖4 21世紀(jì)初棗莊市大宗村規(guī)劃

二是通過官治和運(yùn)動(dòng)治理形式完成鄉(xiāng)村建設(shè)管理。鄉(xiāng)村規(guī)劃沿襲我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“城市規(guī)劃工作是國家經(jīng)濟(jì)工作的繼續(xù)和具體化”思想[7]，較少考量鄉(xiāng)村是否有準(zhǔn)確計(jì)劃和投資項(xiàng)目來源不確定性的前提，規(guī)劃是鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目在空間上的落實(shí)，是物質(zhì)性規(guī)劃。由于鄉(xiāng)村規(guī)劃及實(shí)施過程中涉及多個(gè)層面：村民、村集體、企業(yè)和政府，以及參與治理的規(guī)劃師，不同代表方在治理過程中的話語權(quán)有所不同。我國現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村規(guī)劃呈現(xiàn)出精英式規(guī)劃特征，出于對(duì)政績(jī)的渴望和對(duì)農(nóng)村實(shí)際情況了解甚少等原因而采用運(yùn)動(dòng)式、間斷性、單方面決策的治理方式，并以顯性的精英價(jià)值取向和技術(shù)權(quán)威價(jià)值強(qiáng)行植入等形式表現(xiàn)。

三是鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給高度依賴部門投入。由于大量鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)潰散，公共建設(shè)收費(fèi)采取“一事一議”制度，使得建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)資金投入缺乏可靠的預(yù)算，上級(jí)成為鄉(xiāng)村主要的資金流入渠道，兩者形成垂直的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。規(guī)劃實(shí)施的建設(shè)費(fèi)用呈現(xiàn)非常態(tài)化、項(xiàng)目化、運(yùn)動(dòng)式特征，缺乏社會(huì)資本投入渠道的制度設(shè)計(jì)。鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的公共服務(wù)投入僅考慮國家層面的教育、醫(yī)療、文化、體育等方面，考慮國家投入的建設(shè)成本收益最大化，普遍以經(jīng)濟(jì)效益作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以政府為核心的成本計(jì)算方式和部門項(xiàng)目的運(yùn)作方式使得規(guī)劃決策思維是自上而下的，“部門資金”既有著極大的不確定性，也存在著強(qiáng)烈的部門意圖，使得鄉(xiāng)村建設(shè)投入缺乏穩(wěn)定性，政績(jī)工程由城市走向鄉(xiāng)村。

三、新時(shí)代城鄉(xiāng)一體背景下的鄉(xiāng)村治理

（一）理論趨向

黨的“十九大”提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)我國鄉(xiāng)村發(fā)展具有劃時(shí)代的意義。建構(gòu)鄉(xiāng)村發(fā)展理論，樹立以人為本的鄉(xiāng)村規(guī)劃理念，改進(jìn)和完善村莊規(guī)劃方法和技術(shù)，是城鄉(xiāng)一體化時(shí)代中國鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展的正向邏輯和基本內(nèi)容。新時(shí)代鄉(xiāng)村規(guī)劃在以人為本、生態(tài)文明理念基礎(chǔ)上，承襲傳統(tǒng)風(fēng)水理論的多學(xué)科融合[8]，結(jié)合社會(huì)治理，引進(jìn)公共管理理論，出現(xiàn)了以下理論發(fā)展趨向：一是鄉(xiāng)村發(fā)展的系統(tǒng)性、協(xié)同性和公平性。鄉(xiāng)村是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、居民點(diǎn)體系、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施保障、公共服務(wù)供給等多個(gè)子系統(tǒng)，具有自身的發(fā)展規(guī)律和運(yùn)行邏輯，居民點(diǎn)體系之間通過點(diǎn)線面結(jié)合實(shí)現(xiàn)空間、生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的全面耦合與協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)全面優(yōu)化、秩序整體建構(gòu)、實(shí)施路徑契合。鄉(xiāng)村具有突出的人文價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、生產(chǎn)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，鄉(xiāng)村發(fā)展應(yīng)突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的桎梏，關(guān)注充分考慮農(nóng)民的意愿、農(nóng)村的實(shí)際和農(nóng)業(yè)的本底，構(gòu)建動(dòng)態(tài)平衡、雙向流動(dòng)、持續(xù)互動(dòng)的體制機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)人、財(cái)、物要素自由流動(dòng)，廣泛地提高鄉(xiāng)村服務(wù)水平和基礎(chǔ)保障能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，體現(xiàn)農(nóng)民主體地位。二是鄉(xiāng)村空間的獨(dú)特性、指向性和便利性。鄉(xiāng)村具有獨(dú)特的自然生態(tài)和地域文化景觀，農(nóng)業(yè)土地的利用類型及其集約化水平呈現(xiàn)規(guī)律性的分布，現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)不斷進(jìn)化，一村一品（特色發(fā)展）、六次產(chǎn)業(yè)融合（混合發(fā)展）成為發(fā)展趨勢(shì)，人們的生產(chǎn)生活具有平面上的分布、集團(tuán)的指向性與地域的領(lǐng)域性等重疊屬性的特征，因此公共服務(wù)設(shè)施配置、基礎(chǔ)設(shè)施保障應(yīng)遵循人本的生活圈規(guī)律，以居民的設(shè)施利用需求作為前提，以不同圈域范圍作為組建生產(chǎn)生活服務(wù)系統(tǒng)的空間層級(jí)。三是鄉(xiāng)村規(guī)劃的政策性、準(zhǔn)則性和協(xié)作性。鄉(xiāng)村規(guī)劃是鄉(xiāng)村公共管理的活動(dòng)過程，公共政策屬性的鄉(xiāng)村規(guī)劃制定需要形成一致的公共目標(biāo)，通過政府、村集體、村民以及企業(yè)等各利益主體的合作治理，形成系列準(zhǔn)則、指南、策略和計(jì)劃。同時(shí)，在協(xié)商式民主理論基礎(chǔ)上開展應(yīng)用的協(xié)作式規(guī)劃是契約式的自下而上的規(guī)劃，重視公共利益的維護(hù)、規(guī)劃制度的構(gòu)建、民生需求的表達(dá)、規(guī)劃政務(wù)的公開和規(guī)劃實(shí)施的權(quán)威，通過法定程序?qū)⒊晒D(zhuǎn)化為法定文件和鄉(xiāng)規(guī)民約，成為社會(huì)共同遵守的行為準(zhǔn)則。鄉(xiāng)村特有的“一戶一宅”福利化土地分配制度和土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致的土地權(quán)屬的破碎化和準(zhǔn)私有化是協(xié)作式規(guī)劃產(chǎn)生的必然條件[8]。

（二）基本特征

新時(shí)代鄉(xiāng)村規(guī)劃繼承傳統(tǒng)中國城鄉(xiāng)融合背景下的理論基礎(chǔ)和治理經(jīng)驗(yàn)，規(guī)避現(xiàn)代城鄉(xiāng)分離背景下鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理出現(xiàn)的問題，應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村功能轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村主體變化，與時(shí)俱進(jìn)地確立鄉(xiāng)村規(guī)劃的本質(zhì)特征：一是鄉(xiāng)村規(guī)劃的綜合性和服務(wù)性。當(dāng)前鄉(xiāng)村規(guī)劃為多部門項(xiàng)目規(guī)劃，少地區(qū)全域規(guī)劃，運(yùn)行規(guī)則差異較大，如財(cái)政部門管一事一議，環(huán)保部門管環(huán)境集中整治，農(nóng)業(yè)部門管農(nóng)田水利，交通部門管公路建設(shè)，建設(shè)部門管居民點(diǎn)撤并等。因此鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)多學(xué)科協(xié)調(diào)、交叉，需要規(guī)劃、建筑、景觀、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)等各個(gè)相關(guān)學(xué)科的綜合引入。同時(shí)鄉(xiāng)村規(guī)劃不是一般的商品和產(chǎn)品，與城市規(guī)劃不同，鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施的主體是廣大的村民、村集體乃至政府、企業(yè)等多方利益群體，在現(xiàn)階段基層技術(shù)管理人才不足和實(shí)施時(shí)間冗長(zhǎng)狀況下，需要規(guī)劃編制單位在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)提供技術(shù)型服務(wù)。二是鄉(xiāng)村規(guī)劃的制度性和契約式。鄉(xiāng)村規(guī)劃與管理的表征是對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地開發(fā)和房屋建設(shè)的管制，實(shí)質(zhì)是對(duì)土地開發(fā)權(quán)及其收益在政府、市場(chǎng)主體、村集體和村民的制度化分配與管理。因此鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定及其實(shí)施實(shí)際上是配套性的制度體系構(gòu)建，鄉(xiāng)村規(guī)劃以及治理的重心、方法和工具需在實(shí)踐中持續(xù)調(diào)適，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃實(shí)施的重要性。鄉(xiāng)村規(guī)劃是政府、企業(yè)、村民和村集體多方參與下對(duì)鄉(xiāng)村未來發(fā)展，包括資源配置、利益分配等形成的共同認(rèn)識(shí)，是由政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同遵守和執(zhí)行的“公共契約”。

（三）制度創(chuàng)新

鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村發(fā)展需要制度創(chuàng)新與變革，具體體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是鄉(xiāng)村立法。鄉(xiāng)村立法是鄉(xiāng)村治理的法律保障，目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008）以城為主，對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的規(guī)定原則性較強(qiáng)，缺乏可操作性，應(yīng)借鑒國外鄉(xiāng)村建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，奉行依法治國理念，完善配套鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)法律法規(guī)體系。制定《鄉(xiāng)村發(fā)展法》，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村依法治理，逐步促進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理法制化、制度化。二是鄉(xiāng)村發(fā)展。鄉(xiāng)村發(fā)展是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)保障，在農(nóng)業(yè)方面，需完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，包括促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，繼續(xù)提高國家糧農(nóng)補(bǔ)貼，促進(jìn)農(nóng)民增收致富，建立涉農(nóng)企業(yè)及全方位的涉農(nóng)企業(yè)激勵(lì)機(jī)制。在農(nóng)民方面，通過實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)均等化促進(jìn)鄉(xiāng)村吸引力的提升，同時(shí)地方根據(jù)實(shí)際情況建立鄉(xiāng)村人才引進(jìn)和財(cái)富回流的相關(guān)制度。三是鄉(xiāng)村秩序。鄉(xiāng)村秩序是鄉(xiāng)村治理的社會(huì)保障，鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施過程中需要鄉(xiāng)村權(quán)威的再樹立和鄉(xiāng)規(guī)民約制度的強(qiáng)化。在當(dāng)前制度框架下，由村民推選出來的村委會(huì)代表在鄉(xiāng)村治理過程中起到的統(tǒng)領(lǐng)、引導(dǎo)、教化作用，是農(nóng)民主體更高層次的體現(xiàn)，代表農(nóng)民的共同利益。因此各級(jí)政府應(yīng)加大力量培育鄉(xiāng)村精英，加強(qiáng)人力資本培育，通過各種手段還原社會(huì)倫理秩序，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村儀式、認(rèn)同感的培育，為構(gòu)建新型鄉(xiāng)村秩序奠定基礎(chǔ)。四是系統(tǒng)管理。鄉(xiāng)村系統(tǒng)管理的重點(diǎn)包括建立鄉(xiāng)村長(zhǎng)效運(yùn)營管理制度、完善宅基地和集體土地使用制度、建立鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)制度。一方面，形成鄉(xiāng)村自約束、自管理和引導(dǎo)管理機(jī)制，確定鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施的農(nóng)民建設(shè)、運(yùn)營主體制度，推薦適宜技術(shù)，推廣鄉(xiāng)村規(guī)劃師、建筑師制度；另一方面，地方政府可根據(jù)地方實(shí)際調(diào)整宅基地、集體土地使用政策，制定針對(duì)企業(yè)占用的集體土地的使用政策和針對(duì)宅基地?fù)Q保障性住房的配套政策。五是關(guān)系協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)村治理需要處理好三個(gè)關(guān)系，第一個(gè)是與城市規(guī)劃管理的關(guān)系。城市規(guī)劃管理具有相對(duì)較為清晰的委托-代理主體和審批監(jiān)督流程，而鄉(xiāng)村規(guī)劃管理則相對(duì)的主體不清，規(guī)劃監(jiān)督流于形式，“一書一證”在實(shí)際中難以操作。第二是處理好與鄉(xiāng)村現(xiàn)有規(guī)劃管理體系的關(guān)系。鄉(xiāng)村現(xiàn)有規(guī)劃管理體系中仍沿襲城市規(guī)劃管理特性，與鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)際產(chǎn)生矛盾，因此鄉(xiāng)村規(guī)劃首先要實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，避免“規(guī)劃不落地”的情況。第三是處理好與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中精英治理、宗族影響的特征仍存在，鄉(xiāng)村規(guī)劃在整個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)中都應(yīng)將鄉(xiāng)村治理的影響涵蓋進(jìn)來，鄉(xiāng)村規(guī)劃的形式和內(nèi)容適應(yīng)本地需求，避免變成脫離地區(qū)實(shí)際的鄉(xiāng)村規(guī)劃。

四、結(jié)語

中國鄉(xiāng)村發(fā)展是一個(gè)只有開始沒有結(jié)束的過程，城鄉(xiāng)地位的重新確立和城鄉(xiāng)正向流動(dòng)機(jī)制的形成是鄉(xiāng)村發(fā)展的制度基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)理論的演進(jìn)與時(shí)俱進(jìn)，核心是對(duì)鄉(xiāng)村地位的確認(rèn)、鄉(xiāng)村本質(zhì)的認(rèn)知和鄉(xiāng)村運(yùn)行規(guī)律的把握。國家治理現(xiàn)代化背景下的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營管理必將實(shí)現(xiàn)法制化、人本化、精細(xì)化，但與城市不同的是鄉(xiāng)村建設(shè)的首要前提是生態(tài)為本，順應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展的時(shí)代規(guī)律、理解鄉(xiāng)村社會(huì)的獨(dú)特特征、尊重鄉(xiāng)村空間的地域?qū)傩浴淞⑥r(nóng)民主體的治理理念，是新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐的基本路徑和促進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的必然選擇。