賀斌

經(jīng)過(guò)為期一個(gè)月公開(kāi)征求意見(jiàn)，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂草案）》能否順利通過(guò)，似乎成為最大的懸念。

早在三年前，該條例就已公開(kāi)征求過(guò)意見(jiàn)，卻遲遲未能出臺(tái)，在業(yè)內(nèi)普遍自認(rèn)為已達(dá)成共識(shí)的“使用者付費(fèi)”，是否能得到社會(huì)的認(rèn)可還尚未可知。對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)，公路出行的成本是增加還是降低，更是需要精打細(xì)算的過(guò)程。

但可以預(yù)見(jiàn)的是，一直被引以為傲的、30年來(lái)高速發(fā)展的中國(guó)公路建設(shè)規(guī)模，將會(huì)逐漸縮減，未來(lái)收費(fèi)公路的建設(shè)門(mén)檻將會(huì)越來(lái)越高，審批也會(huì)越來(lái)越難，而收費(fèi)期限或會(huì)不斷延長(zhǎng)。

在資金困境和總體規(guī)劃的博弈中，政策制定者對(duì)民意的試探越發(fā)顯得小心翼翼。

兩度修訂

現(xiàn)行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）制定于2004年。近年來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)稅體制、投融資體制等改革深入推進(jìn)，原有的“貸款修路、收費(fèi)還貸”的融資模式已不再適用，無(wú)論是建設(shè)還是養(yǎng)護(hù)，都面臨著巨大的資金壓力。

交通運(yùn)輸部在此次修訂草案起草說(shuō)明里提出，隨著這些年公路建設(shè)的高速發(fā)展，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻數(shù)十年未變，導(dǎo)致收入與成本倒掛，收支缺口呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)，累積債務(wù)余額也逐年擴(kuò)大。此外現(xiàn)行《條例》有關(guān)管理制度不適應(yīng)路網(wǎng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求。

2015年，借新預(yù)算法正式實(shí)施的契機(jī)，交通運(yùn)輸部曾組織開(kāi)展對(duì)《條例》全面修訂工作，并形成送審稿報(bào)送國(guó)務(wù)院。然而，出于種種原因，新修訂的條例一直沒(méi)有出臺(tái)。

“《條例》的修訂是行業(yè)內(nèi)的大事件，希望能形成一個(gè)相對(duì)完善的制度，通過(guò)修訂實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路質(zhì)量和效率的提高，成本和通行費(fèi)的降低，而且收費(fèi)公路關(guān)系民生，因此中央對(duì)于條例的出臺(tái)十分慎重。”參與了兩次草案修訂工作的中國(guó)公路學(xué)會(huì)發(fā)展中心主任徐麗向《中國(guó)新聞周刊》表示，這幾年外部環(huán)境不斷變化，交通運(yùn)輸部一直為政策的研究做準(zhǔn)備，不斷對(duì)條例進(jìn)行微調(diào)和完善。

與2015年的“單打獨(dú)斗”不同，此次公開(kāi)征求意見(jiàn)，除了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂草案，還包括《公路法修正案（草案）》和新起草的《農(nóng)村公路條例（征求意見(jiàn)稿）》，共同組成一套較為完善的制度體系。

其中，《公路法修正案（草案）》提出“兩個(gè)公路體系”的理念，即未來(lái)公路發(fā)展堅(jiān)持以非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路。而這一理念的最終目標(biāo)是采取“收稅”與“收費(fèi)”并行的方式，兼顧和保障不同用路群體的權(quán)益，向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務(wù)。

根據(jù)此次修訂的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，今后，占公路總里程97%左右的非收費(fèi)公路是主體，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的通達(dá)，由一般公共預(yù)算保障其建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理及改擴(kuò)建等資金需求，資金主要來(lái)源于燃油稅和車(chē)輛購(gòu)置稅。占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費(fèi)公路是補(bǔ)充，采取收取車(chē)輛通行費(fèi)的方式，向公眾提供高效率、高水平通行服務(wù)。

盡管在交通運(yùn)輸部網(wǎng)站上，對(duì)2015年的公開(kāi)征求意見(jiàn)結(jié)果并未公開(kāi)，但比較兩次公開(kāi)征求的修訂草案，依然可以看出一些變化和爭(zhēng)議點(diǎn)。

在2015年的修訂草案中，將新建收費(fèi)公路的門(mén)檻設(shè)置在二級(jí)路以上，規(guī)定新建二級(jí)路以下（含二級(jí)路）不得收費(fèi)，逐步過(guò)渡到只有高速公路收費(fèi)這一最終目標(biāo)。而此次修訂的草案直接在門(mén)檻設(shè)置上一步到位，新建收費(fèi)公路只能是高速公路，新建一級(jí)路、二級(jí)路和橋梁隧道都不得收費(fèi)。

對(duì)此，徐麗解釋說(shuō)，高速公路是封閉式道路，收費(fèi)成本相對(duì)較低，未來(lái)的趨勢(shì)也是不鼓勵(lì)開(kāi)放式設(shè)站的一級(jí)公路、二級(jí)公路設(shè)收費(fèi)站，而且普通公路具有公共服務(wù)特性，應(yīng)該由公共財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)。

由此也帶來(lái)新的問(wèn)題，在一些財(cái)政相對(duì)薄弱的偏遠(yuǎn)地區(qū)，可能一級(jí)公路、二級(jí)公路就能滿(mǎn)足出行需求，如果建成高速路，很難收回投資，不建高速則沒(méi)有充足的財(cái)政資金滿(mǎn)足養(yǎng)護(hù)需求。

而在此次條例的修訂草案中，又有另外一條規(guī)定堵住了這種可能，即“車(chē)輛通行費(fèi)收入無(wú)法滿(mǎn)足債務(wù)利息和養(yǎng)護(hù)管理支出需求的省份不得新建收費(fèi)高速公路”。俗話(huà)說(shuō)，“要想富先修路”，阻斷了修路夢(mèng)想的財(cái)政薄弱地區(qū)，缺少了公路交通這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件，是否會(huì)形成新的馬太效應(yīng)？

徐麗認(rèn)為，中國(guó)公路建設(shè)經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，目前，一些經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，已經(jīng)建成較為完善的高速公路網(wǎng)，“目前西部地區(qū)的問(wèn)題不是路建得不夠，而是缺乏養(yǎng)護(hù)成本，一些一級(jí)路、二級(jí)路因?yàn)闆](méi)錢(qián)養(yǎng)護(hù)，都變得很差了。因此，在財(cái)力許可范圍內(nèi)，只有控制公路的建設(shè)規(guī)模，才能避免增加新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

徐麗表示，目前業(yè)內(nèi)對(duì)于此次修訂的草案，使用者付費(fèi)和嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這些大的方向已經(jīng)達(dá)成一致，只是在具體方法和技術(shù)上有所討論，比如收費(fèi)公路的運(yùn)營(yíng)管理具體由企業(yè)和社會(huì)承擔(dān)，政府進(jìn)行監(jiān)管，還是由政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理？政府還貸收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路是否都交由政府統(tǒng)一管理？審批新建高速公路時(shí)，如何判斷債務(wù)規(guī)模？使用者付費(fèi)該不該有期限等。

按照此次修訂內(nèi)容，將建立償債期（經(jīng)營(yíng)期）收費(fèi)和養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)“兩期收費(fèi)”制度，合理確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、償債期限和經(jīng)營(yíng)期限。

這也就意味著，高速公路收費(fèi)，將會(huì)一直持續(xù)下去。

債務(wù)隱憂(yōu)

按照2004年11月正式實(shí)施的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，收費(fèi)公路不僅是高速公路，還包括一些經(jīng)批準(zhǔn)收費(fèi)的一級(jí)公路、二級(jí)公路，以及橋梁和隧道。按照建設(shè)、經(jīng)營(yíng)主體的不同，分為政府還貸收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路。

其中，政府還貸收費(fèi)公路由縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人有償集資建設(shè)，實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款，收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15年，中西部地區(qū)則延長(zhǎng)到20年。

經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路則通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)招投標(biāo)方式選擇投資者，由依法成立的公路企業(yè)法人建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理。按照收回投資并有合理回報(bào)的原則，經(jīng)營(yíng)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年。

高速公路是封閉式道路，收費(fèi)成本相對(duì)較低，未來(lái)的趨勢(shì)也是不鼓勵(lì)開(kāi)放式設(shè)站的一級(jí)公路、二級(jí)公路設(shè)收費(fèi)站

然而，隨著一條條高速公路收費(fèi)期限到期，令人尷尬的情況發(fā)生了，部分收費(fèi)公路依然無(wú)法償還債務(wù)。是繼續(xù)收費(fèi)，還是政府連同債務(wù)一并接管？似乎無(wú)論選擇哪一條路，都是政府難以承受之重。

從2013年開(kāi)始，交通運(yùn)輸部每年都會(huì)發(fā)布《全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，從這幾年的情況來(lái)看，收費(fèi)公路的收支缺口在逐年擴(kuò)大。根據(jù)《2017年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2017年年末，中國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額52843.5億元，比上年末增加4288.8億元。該年度中國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)收入5130.2億元，支出9156.7億元，收支缺口4026.5億元。

即便如此，各地公路建設(shè)絲毫沒(méi)有減速的跡象。“在中國(guó)，修路被賦予了太多其他的功能，比如投資拉動(dòng)，甚至成為了一種政治攀比，而不僅僅是種經(jīng)濟(jì)行為了。”一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士向《中國(guó)新聞周刊》表示，“因此，相關(guān)部門(mén)想用年限標(biāo)準(zhǔn)這樣的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，把這個(gè)賬算清楚，怎么可能？”

“不可否認(rèn)，部分省份確實(shí)存在高速公路的建設(shè)規(guī)模過(guò)快、過(guò)大等因素，使得債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大。也正因?yàn)槿绱耍舜涡抻啿莅笇⒖匾?guī)模作為其中一項(xiàng)重要目標(biāo)。但按照現(xiàn)有的運(yùn)營(yíng)管理模式，下降的空間已經(jīng)很小了?！痹诮煌ㄟ\(yùn)輸部公路科學(xué)研究院公路與綜合交通發(fā)展研究中心主任虞明遠(yuǎn)看來(lái)，債務(wù)擴(kuò)大還有三個(gè)方面的原因。

首先是財(cái)政投入不足，按照要求，高速公路資本金應(yīng)在30%以上，但實(shí)際上，相當(dāng)一部分項(xiàng)目的資本金根本達(dá)不到30%，也就是說(shuō)，資本金里也有一部分是通過(guò)銀行貸款獲得。

根據(jù)《2017年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2017年度，全國(guó)收費(fèi)公路支出總額9156.7 億元。其中，償還債務(wù)本金4952.8億元，償還債務(wù)利息2495.7億元，超過(guò)81.3%的支出用于還本付息?！叭绻Y本金能夠提高，就能減少債務(wù)規(guī)模，未來(lái)還本付息的壓力將會(huì)大大減少?！庇菝鬟h(yuǎn)說(shuō)。

其次，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制缺失，幾乎十多年沒(méi)有調(diào)整過(guò)。虞明遠(yuǎn)用一組數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明了這一點(diǎn)，2003年，全國(guó)平均一類(lèi)車(chē)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.39元，2017年是0.47元，大概增長(zhǎng)了20%，如果再扣除CPI的增長(zhǎng)，實(shí)際上2017年一類(lèi)車(chē)的全國(guó)平均通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，僅僅相當(dāng)于2003年的80%。而對(duì)比同期M2（廣義貨幣供應(yīng)量）指標(biāo)，2017年是2003年5.7倍左右。

與之相對(duì)的是收費(fèi)公路的每公里造價(jià)，2017年每公里造價(jià)為8000萬(wàn)元左右，2003年則為3900萬(wàn)元左右，相差2.2倍。

“具體到高速公路，每公里造價(jià)更高?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士告訴《中國(guó)新聞周刊》，目前按照交通運(yùn)輸部規(guī)定的定額標(biāo)準(zhǔn)，高速公路每公里造價(jià)在人民幣2億元左右。

在此次修訂草案中，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)會(huì)同財(cái)政、價(jià)格主管部門(mén)審核后報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)。將債務(wù)規(guī)模、利率水平、投資規(guī)模、合理回報(bào)、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)管理成本、物價(jià)水平、償債期限、經(jīng)營(yíng)期限、交通流量等作為政府收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定因素。

償債期結(jié)束后，進(jìn)入高速公路養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)階段，則根據(jù)實(shí)際養(yǎng)護(hù)管理成本、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平以及交通流量等因素重新核定確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)此次修訂草案，收費(fèi)公路可以根據(jù)車(chē)輛類(lèi)型、通行路段、通行時(shí)段、支付方式、路況水平、服務(wù)質(zhì)量、交通流量等因素實(shí)行差異化收費(fèi)。同時(shí)，要求省級(jí)政府建立收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制，評(píng)估調(diào)整周期最長(zhǎng)不得超過(guò)5年，也就是5年內(nèi)必須進(jìn)行至少一次調(diào)價(jià)。

再次，在虞明遠(yuǎn)看來(lái)，金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有為收費(fèi)公路提供一個(gè)長(zhǎng)期低利率的貸款，也是造成債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的原因，因?yàn)槭召M(fèi)公路現(xiàn)金流比較穩(wěn)定，違約的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。而收費(fèi)公路這樣的公共基礎(chǔ)設(shè)施在一些國(guó)家，都是采取了一種非常長(zhǎng)期限的貸款，利率很低，而且在運(yùn)營(yíng)期間不需要還本，只需要付息。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)發(fā)行不同的金融產(chǎn)品，防范由此帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

“此次條例修訂在一定程度會(huì)緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但不能僅僅依靠《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的調(diào)整來(lái)解決債務(wù)問(wèn)題，要多措并舉，共同防范化解收費(fèi)公路形成的債務(wù)?！庇菝鬟h(yuǎn)說(shuō)。

公益？功利？

2018年的政府工作報(bào)告提出，要“深化收費(fèi)公路制度改革，降低過(guò)路過(guò)橋費(fèi)用”，這也成為此次修訂的總體目標(biāo)和綱領(lǐng)要求。

新修訂的草案中，如何體現(xiàn)降費(fèi)需求？對(duì)此，虞明遠(yuǎn)認(rèn)為，要堅(jiān)持兩條公路體系，實(shí)現(xiàn)差異化的用路需求，“控制收費(fèi)公路規(guī)模本身就體現(xiàn)出效率與基本公共服務(wù)的平衡。我們給普通老百姓提供大量能夠任意暢達(dá)、不收費(fèi)的免費(fèi)公路。只有3%左右的公路，提供一種差異化的、高品質(zhì)的公路需求，而這些，老百姓是可以自己選擇的?！?/p>

更為重要的是，高速公路帶來(lái)的效率，對(duì)于整個(gè)物流效率和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力是非常重要的。據(jù)虞明遠(yuǎn)介紹，目前中國(guó)一些大型快遞企業(yè)，特別是零擔(dān)快運(yùn)企業(yè)，80%～90%的貨運(yùn)都是通過(guò)高速公路?！耙?yàn)闀r(shí)間有保障，也更安全，貨損率更低。由于通過(guò)高速公路提供了高品質(zhì)服務(wù)，快遞企業(yè)也會(huì)獲得更多的運(yùn)費(fèi)?！?/p>

高速公路所提供的高品質(zhì)服務(wù)不光是高質(zhì)量的路面條件，也包括更高的通行效率。2018年5月16日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出取消高速公路省界收費(fèi)站，屆時(shí)，車(chē)輛只需在入口和出口兩處設(shè)站，中途過(guò)站不停車(chē)，減少通行時(shí)間。目前交通運(yùn)輸部已率先取消江蘇和山東之間、四川和重慶之間兩組試點(diǎn)省份共15個(gè)高速公路省界收費(fèi)站，具備條件的正線(xiàn)收費(fèi)設(shè)施將全部拆除。

中國(guó)物流學(xué)會(huì)特約研究員楊達(dá)卿向《中國(guó)新聞周刊》表示，高速公路費(fèi)用占公路干線(xiàn)貨運(yùn)企業(yè)的總成本40%左右。取消省級(jí)收費(fèi)站和ETC收費(fèi)，既降低了貨運(yùn)物流企業(yè)的運(yùn)輸成本，也極大提高了通過(guò)效率。對(duì)地方來(lái)說(shuō)，更大意義在于加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化高效協(xié)同，像長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)區(qū)，能加速構(gòu)建更高效的一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈。

但據(jù)一位業(yè)內(nèi)人士透露，從技術(shù)上，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在一段時(shí)間內(nèi)，也會(huì)增加新的成本。比如，一段路從起點(diǎn)到終點(diǎn)兩個(gè)收費(fèi)站之間可以有數(shù)條路徑可供選擇，但最終費(fèi)用由終點(diǎn)收費(fèi)站收取，再根據(jù)各路段使用情況，分給各省。為了精確計(jì)算一輛車(chē)的行駛軌跡，必須在高速公路沿途設(shè)置大量輔助裝置，隨著未來(lái)各省級(jí)收費(fèi)站撤站，這將是一筆巨大的支出。

“從整體看，中國(guó)的高速公路收費(fèi)已經(jīng)得到很大程度規(guī)范，特別是ETC技術(shù)推廣使用，減少了人為亂收費(fèi)等問(wèn)題。”在楊達(dá)卿看來(lái)，高速公路此前被質(zhì)疑，在于它是公共基礎(chǔ)設(shè)施，卻成為一些利益方無(wú)限期提款機(jī)，有些地方存在收費(fèi)養(yǎng)人等問(wèn)題。高速公路收費(fèi)，必然影響到人、車(chē)、貨等物流要素的自由高效流通，因此這種定價(jià)收費(fèi)不能脫離經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路收費(fèi)年限，管理需要透明化。

此次修訂草案延長(zhǎng)了經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，對(duì)此楊達(dá)卿認(rèn)為，延長(zhǎng)收費(fèi)不等于無(wú)限期收費(fèi)，延長(zhǎng)收費(fèi)是為解決一些高速公路的階段性還貸及養(yǎng)護(hù)成本問(wèn)題。“如果一些區(qū)域誤讀政策，加大收費(fèi)，可能收獲了眼前費(fèi)用，卻勢(shì)必?fù)p失區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，增加物流運(yùn)輸成本，進(jìn)而影響一些大型物流企業(yè)在該區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)布局，最終反過(guò)來(lái)影響到當(dāng)?shù)鼐C合流通成本和供應(yīng)鏈協(xié)同效率?！?/p>

但如何填補(bǔ)當(dāng)前的收支缺口？在徐麗看來(lái)，唯有一方面停止或減少增量，另一方面對(duì)存量進(jìn)行改革，而在這一過(guò)程中，還不能提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

徐麗認(rèn)為，降費(fèi)空間已經(jīng)很少，目前或許能考慮的，只有節(jié)假日免費(fèi)和綠色通道兩項(xiàng)政策，據(jù)她測(cè)算，兩項(xiàng)政策一年大概減少企業(yè)收入500億元，相當(dāng)于一年的養(yǎng)護(hù)支出，但用戶(hù)體驗(yàn)并不是很好。特別是節(jié)假日的高速公路免費(fèi)政策，造成了大量的擁堵，增加油耗和安全事故，降低了通行效率。

“修路養(yǎng)路非常貴！”徐麗算了一筆賬，高速公路的壽命一般是20～30年，一般10年左右就需要大修一次，其間小修、中修不斷。根據(jù)近幾年《全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2013～2017年，收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)支出分別是390億元、469.2億元、503.5、476.3億元和533.9億元。

“因此，我們要考慮的，是要不要修這么多，什么時(shí)候修這么多。科學(xué)規(guī)劃非常重要！”徐麗算了一筆賬，2017年全國(guó)公路建設(shè)資本金投入25614.2億元，而車(chē)購(gòu)稅只有不到3000億元，燃油稅用于公路的也只有2000億元左右，加起來(lái)最多5000億元，也就是說(shuō)，在這2.5萬(wàn)億元的資本金中，只有20%是財(cái)政的錢(qián)，僅靠財(cái)政無(wú)法滿(mǎn)足目前的公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)需求。

“如果不控制規(guī)模，最終損害的還是每一個(gè)人的利益?！毙禧愓f(shuō)。