吳海寧

近年來，為了防止船舶造成海洋污染，MARPOL公約對(duì)涉及船舶污染物排放的多個(gè)附則進(jìn)行了修訂，除了對(duì)船舶結(jié)構(gòu)、設(shè)備和操作作出規(guī)定外，也對(duì)船舶污染物的分類、排放要求以及港口接收設(shè)施的配備提出了更細(xì)致具體的要求。但多年來，盡管國(guó)際海事組織（IMO）和各成員國(guó)不斷完善相關(guān)制度和規(guī)定，船舶污染物接收效果仍然不理想。究其原因，主要是港口接收設(shè)施配備及接收制度執(zhí)行的問題沒能得到很好的解決。

一、主要公約、規(guī)則中關(guān)于船舶污染物接收的要求

MARPOL公約中涉及船舶污染物接收的附則包括：附則Ⅰ（船舶殘油、油泥及含油污水的接收）、附則Ⅱ（有毒液體物質(zhì)洗艙水的接收）、附則Ⅳ（船舶生活污水的接收）、附則Ⅴ（船舶垃圾接收）、附則Ⅵ（船舶尾氣后處理裝置殘余物的接收）。這些附則對(duì)船舶污染物接收的要求包括：港口為船舶提供充分適用的接收設(shè)施；港口國(guó)向IMO通報(bào)港口接收設(shè)施信息；同時(shí)要求船舶向船旗國(guó)報(bào)告港口接收設(shè)施不足的情況，隨后由船旗國(guó)向IMO報(bào)告。

為進(jìn)一步落實(shí)MARPOL公約有關(guān)規(guī)定，IMO制定了系列導(dǎo)則和指南，包括《接收設(shè)施綜合手冊(cè)》（1999）、《確保港口接收設(shè)施充分性指南》（MEPC.83（44））、《港口接收設(shè)施的良好使用指南》（MEPC.1/Circ.671）、《MARPOL附則Ⅵ下的接收設(shè)施指南》（MEPC.199（62））、《2012年MARPOL公約附則Ⅴ實(shí)施導(dǎo)則》（MEPC.219（63））等。

二、國(guó)內(nèi)外港口船舶污染物接收現(xiàn)狀對(duì)比

上述公約、指南和導(dǎo)則對(duì)船舶污染物接收只作了原則性要求，各國(guó)對(duì)公約要求的理解和執(zhí)行仍存在差異，船舶污染物接收現(xiàn)狀和水平參差不齊，履約效果區(qū)別很大。

1.國(guó)際上港口船舶污染物接收情況

MARPOL公約附則Ⅰ從最早生效到現(xiàn)在已經(jīng)30年了，但該附則所要求的油類接收設(shè)施在世界范圍內(nèi)仍沒有得到很好的解決[1]，其他類型的船舶污染物港口接收設(shè)施缺乏的情況更為嚴(yán)重，不僅是包括我國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家的港口，還有一些發(fā)達(dá)國(guó)家的港口[2]，近年來都收到了大量港口接收設(shè)施不足的報(bào)告。

各國(guó)關(guān)于船舶污染物接收的制度也存在顯著差異。美國(guó)的船舶污染物接收制度相對(duì)完善，已制定了一套成體系的評(píng)估制度。歐盟雖然已建立了較為先進(jìn)的接收制度，但由于各成員國(guó)國(guó)情不同，在轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法時(shí)差距較大。而發(fā)展中國(guó)家的接收制度建設(shè)較為落后，使MARPOL公約中關(guān)于船舶污染物接收的規(guī)定執(zhí)行大打折扣。

2.國(guó)內(nèi)港口船舶污染物接收情況

國(guó)內(nèi)港口碼頭一直存在殘油、油泥、含油污水接收較好，其他種類污染物接收不佳的情況，港口接收設(shè)施和污染物接收制度均不完善。從2016年起，隨著國(guó)家“水十條”考核工作開展及《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3552—2018）的生效，各地逐步建立港口船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置聯(lián)單制度及多部門聯(lián)合監(jiān)管制度。目前，各地基本已建立聯(lián)單制度，但執(zhí)行中仍存在部分污染物如垃圾、生活污水等沒有進(jìn)入聯(lián)單環(huán)節(jié)，聯(lián)單信息對(duì)接、核查途徑不暢等問題。而港口接收設(shè)施建設(shè)基本存在岸上接收設(shè)施嚴(yán)重不足，缺乏生活污水、有毒液體污水接收設(shè)施[3]，垃圾接收設(shè)施不達(dá)標(biāo)等情況。港口船舶污染物排放接收工作和公約、國(guó)內(nèi)法規(guī)要求仍有一定差距。

三、港口船舶污染物接收存在問題

1.港口接收設(shè)施數(shù)量不足

從全球范圍來說，國(guó)內(nèi)外均存在船舶港口接收設(shè)施不足的情況。2005—2018年，IMO收到了涉及101個(gè)國(guó)家/地區(qū)353個(gè)港口的627宗港口接收設(shè)施不足報(bào)告，其中包括一些航運(yùn)發(fā)達(dá)國(guó)家的港口。如圖1所示。

圖1 部分航運(yùn)大國(guó)收到港口接收設(shè)施不足報(bào)告的情況

而發(fā)展中國(guó)家的港口接收設(shè)施配備情況更不樂觀，其中涉及中國(guó)港口的報(bào)告就有23宗，涉及青島、天津、寧波、廣州等多個(gè)國(guó)際貿(mào)易大港。其中集中反映的是垃圾接收、洗艙水接收設(shè)施不足的情況，可見污染物接收設(shè)施不足的情況十分嚴(yán)重。該問題甚至影響了MARPOL附則中某些特殊區(qū)域的生效。如表1所示。

2.缺乏港口船舶污染物接收能力符合性評(píng)估制度

在IMO制定的船舶污染物接收相關(guān)導(dǎo)則和指南中，只作出了原則性的規(guī)定，沒有具體標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估港口污染物接收能力的符合性。對(duì)各締約國(guó)的履約強(qiáng)制審核也只局限于定性評(píng)估，對(duì)接收設(shè)施符合性無法定量評(píng)估。除美國(guó)、英國(guó)等幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家外，大部分締約國(guó)仍未建立船舶污染物接收能力符合性評(píng)估制度[4]。我國(guó)在防治船舶污染海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中雖然已涉及港口船舶污染物接收能力的評(píng)估，但由于參照的《港口、碼頭、裝卸站和船舶修造、拆解單位船舶污染物接收能力要求》（JT/T 879—2013）僅為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn) ，不具有強(qiáng)制性[5]，也沒有后續(xù)的港口碼頭污染物接收能力認(rèn)證或符合性認(rèn)可制度對(duì)其執(zhí)行提供保障，該部分評(píng)估內(nèi)容往往成為一紙空文，碼頭并未真正按評(píng)估要求落實(shí)相關(guān)接收設(shè)施建設(shè)要求。

表1 IMO已通過但沒有生效的SA、ECA清單

3.港口船舶污染物接收收費(fèi)制度尚待完善

目前，國(guó)際上對(duì)船舶污染物接收的收費(fèi)制度有6種：（1）回收港口接收設(shè)施的成本；（2）直接收費(fèi)制度；（3）免費(fèi)；（4）外包制度；（5）固定的收費(fèi)制度；（6）綜合收費(fèi)制度。而我國(guó)目前主要采取直接收費(fèi)制度，雖然這個(gè)制度符合“污染者付費(fèi)”的原則，但沒有兼顧港口碼頭接收設(shè)施建設(shè)成本、對(duì)無回收價(jià)值和低回收價(jià)值污染物處理成本等成本回收問題，必然導(dǎo)致無回收價(jià)值或低回收價(jià)值的污染物接收得不到保障[6]。對(duì)于該類污染物，港口碼頭和污染物接收單位普遍不愿接收或要價(jià)過高，導(dǎo)致船舶到港排放意愿不強(qiáng)、積存船上或違規(guī)排放。

4.港口船舶污染物排放監(jiān)管不到位

在國(guó)際范圍內(nèi)，雖然MARPOL公約規(guī)定了港口國(guó)有為船舶配備足夠的港口接收設(shè)施的義務(wù)，履約強(qiáng)制審核中也有對(duì)港口接收設(shè)施的審核內(nèi)容，但審核標(biāo)準(zhǔn)沒有量化，也沒有強(qiáng)制手段對(duì)沒有配備足夠接收設(shè)施的港口國(guó)實(shí)施處罰，單靠在IMO設(shè)立的全球綜合航運(yùn)信息系統(tǒng)（GISIS）港口接收設(shè)施信息數(shù)據(jù)庫(kù)（PRFD）模塊中反饋接收設(shè)施不足的情況，不足以讓港口國(guó)履行該項(xiàng)義務(wù)。在國(guó)內(nèi)，雖然在《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)港口法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等多個(gè)法律、法規(guī)中明確港口碼頭需要配備符合要求的港口接收設(shè)施，但基本沒有對(duì)不符合要求的港口碼頭的處罰[7]。除了因?yàn)樯鲜鋈狈邮赵O(shè)施配備充分性評(píng)估制度外，部門職能交叉也是重要的原因之一?！陡劭诮?jīng)營(yíng)管理規(guī)定》對(duì)船舶污染物接收的作業(yè)行為并未明確，《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法規(guī)對(duì)船舶污染物接收作業(yè)與港口水域過駁、船載貨物裝卸等行為的界限也十分模糊，造成了行業(yè)管理概念含糊、職能交叉、權(quán)責(zé)不清的局面。而行業(yè)資質(zhì)許可與監(jiān)管脫節(jié)的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。目前，由于岸上接收設(shè)施配備不足，到港船舶無論在碼頭還是錨地接受船舶污染物接收服務(wù)，通常都會(huì)依賴水上污染物接收船舶進(jìn)行水上接收作業(yè)，而核發(fā)資質(zhì)的港口部門管理區(qū)域主要為港口陸域，不對(duì)水上船舶作業(yè)方式實(shí)施監(jiān)管[8]，許可之后的岸上設(shè)施運(yùn)行核查及水上作業(yè)管理都十分薄弱。

5.港口接收設(shè)施信息查詢渠道不暢

各港口國(guó)對(duì)GISIS系統(tǒng)的PRFD模塊維護(hù)情況普遍不理想，沒有定期對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行更新維護(hù)，導(dǎo)致該部分?jǐn)?shù)據(jù)不完整：不同種類的港口接收設(shè)施數(shù)據(jù)沒有被清晰標(biāo)示，污染物接收單位的聯(lián)系方式缺失，該系統(tǒng)的信息通報(bào)功能并沒達(dá)到預(yù)想的效果。而國(guó)內(nèi)也沒有設(shè)立對(duì)外開放查詢的信息公開渠道，到港船舶靠代理聯(lián)系污染物接收業(yè)務(wù)，既不利于行業(yè)內(nèi)污染物接收單位的開放、公平、公開競(jìng)爭(zhēng)，也不利于碼頭污染物接收服務(wù)的持續(xù)、健康發(fā)展。

四、改善港口船舶污染物接收狀況的履約建議

針對(duì)以上問題，筆者結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)，提出改善我國(guó)港口船舶污染物接收現(xiàn)狀的履約建議：

1.建議完善港口接收設(shè)施的規(guī)劃

建議加強(qiáng)對(duì)港口接收設(shè)施的規(guī)劃及管理。督促港口碼頭在設(shè)計(jì)階段落實(shí)接收設(shè)施的規(guī)劃，設(shè)計(jì)與港口容量、功能設(shè)置、目標(biāo)定位相匹配的船舶港口接收設(shè)施，特別是需提前規(guī)劃的固定接收設(shè)施，如生活污水管網(wǎng)、壓載水接收設(shè)施及固定的垃圾接收設(shè)施等。在碼頭建成后，有關(guān)部門應(yīng)對(duì)該部分設(shè)施進(jìn)行專項(xiàng)驗(yàn)收。

2.設(shè)立港口接收設(shè)施符合性評(píng)估制度

建議參照美國(guó)的做法，在充分調(diào)研國(guó)內(nèi)外各港口碼頭污染物接收情況的基礎(chǔ)上，制定一套港口船舶接收設(shè)施充分性、符合性的評(píng)估機(jī)制，并進(jìn)一步細(xì)化完善評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同類型、不同容量、接收不同種類污染物的港口接收設(shè)施建設(shè)情況進(jìn)行評(píng)估。對(duì)符合要求的港口碼頭頒發(fā)一種或多種污染物接收能力符合性證明，并定期進(jìn)行復(fù)核。對(duì)設(shè)施運(yùn)營(yíng)正常、沒有收到船舶投訴、沒有對(duì)靠港船舶造成不當(dāng)延誤的港口碼頭采取誠(chéng)信管理；對(duì)不符合要求的港口碼頭勒令整改、罰款、取締證書或強(qiáng)制關(guān)停，以保證港口碼頭污染物接收能力符合要求。同時(shí)，可向IMO提交相關(guān)提案，建議建立船舶污染物接收能力的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

3.完善國(guó)內(nèi)港口船舶污染物接收收費(fèi)制度

目前，我國(guó)港口碼頭一般只接收船舶含油污水和垃圾，采取直接收費(fèi)的方式。綜合考慮碼頭建設(shè)成本回收、不同種類船舶污染物處理難度及成本問題，建議針對(duì)不同種類的污染物采取有區(qū)別的收費(fèi)制度，同時(shí)建立定價(jià)機(jī)制。對(duì)于含油污水這類有較高回收價(jià)值的污染物，可采取直接收費(fèi)的方式；對(duì)于船舶垃圾、生活污水、船舶廢氣濾清器殘余物這些回收價(jià)值低的污染物，宜采取固定收費(fèi)定量反向的方式，即船舶向碼頭繳納固定的費(fèi)用，污染物在一定數(shù)量范圍內(nèi)，碼頭予以接收，船舶取得接收憑證后可向碼頭索回全部或部分費(fèi)用，污染物超出固定數(shù)量后的接收由船方補(bǔ)交處理費(fèi)；對(duì)于有毒有害物質(zhì)殘余、洗艙水、船舶廢氣濾清器殘余物等處理難度較大的污染物，宜采取政府補(bǔ)貼和免費(fèi)接收的方式，即港口碼頭免費(fèi)接收船舶的該部分污染物，政府再給予港口碼頭一定的補(bǔ)貼。總之，應(yīng)針對(duì)不同種類的污染物采取靈活的收費(fèi)方式，既能保證港口接收設(shè)施的正常和良好營(yíng)運(yùn)、船舶污染物接收單位的可持續(xù)發(fā)展，也能使船舶愿意并方便使用，從而避免船舶產(chǎn)生在海上非法排放污染物的動(dòng)機(jī)。

4.完善船舶污染物接收排放監(jiān)管機(jī)制

針對(duì)港口管理部門和海事部門在船舶污染物接收職能方面一直沒有清晰界定的現(xiàn)象，建議借機(jī)構(gòu)改革之機(jī)，盡快梳理相關(guān)法律、法規(guī)，厘清兩個(gè)部門的職能，促使對(duì)港口接收設(shè)施前期建設(shè)規(guī)劃、中期評(píng)估、資質(zhì)認(rèn)定和后續(xù)管理維護(hù)的監(jiān)管更順暢，管理更高效。

5.公開港口船舶污染物接收信息查詢渠道

建議我國(guó)盡快完善IMO的GISIS系統(tǒng)的PRFD數(shù)據(jù)庫(kù)，定期補(bǔ)充完善各港口碼頭、各種船舶港口接收設(shè)施的信息，以供到港船舶查詢。同時(shí)參照IMO的《確保港口接收設(shè)施充分性指南》建立港口污染物接收管理計(jì)劃，完善港口污染物接收信息，并建立類似GISIS 系統(tǒng)的PRFD數(shù)據(jù)庫(kù)的港口船舶污染物信息查詢系統(tǒng)，開放給船舶和代理自由查詢，將信息公開化、透明化，推動(dòng)港口船舶污染物接收市場(chǎng)向更加透明、公開、公平競(jìng)爭(zhēng)的方向發(fā)展。