劉昱琪

【摘 要】 為了在民事公益訴訟中規(guī)范檢察機(jī)關(guān)行為、維護(hù)公共利益，必須對(duì)檢察權(quán)行使方式進(jìn)行說明與完善。本文從該角度出發(fā)，明確了檢察權(quán)介入民事公益訴訟的路徑，提出擴(kuò)大案件范圍、完善內(nèi)外監(jiān)督制度等意見。

【關(guān)鍵詞】 民事公益訴訟 檢察權(quán) 檢查監(jiān)督

引 言

2017年6月27日，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度以全國(guó)人大修法的方式正式確認(rèn)下來。隨著該制度的確立，由檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體，對(duì)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的保護(hù)進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。

《民事訴訟法》第五十五條新增第二款中，明確了檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的主體資格。但是，法條并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟與其他訴訟存在多大程度上的差異、檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的身份與地位，以及在民事公益訴訟中檢察權(quán)如何規(guī)范行使作出具體規(guī)定。只有明確了這些，才能更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能和作用，維護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益。

一、基本原則

針對(duì)民事公益訴訟兼“由檢察機(jī)關(guān)提起”這兩大特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟行使檢察權(quán)要遵循以下原則：

第一，公共利益維護(hù)原則。檢察機(jī)關(guān)在只有是被訴行為侵害了國(guó)家、社會(huì)公共利益時(shí)，才作為公益訴訟人，以公權(quán)力之身，代表國(guó)家進(jìn)行訴訟。否則會(huì)導(dǎo)致公益訴訟權(quán)利的濫用。

第二，訴訟權(quán)利平等原則。民事訴訟訴訟價(jià)值和基本原則決定了雙方當(dāng)事人之間的地位是平等的。

第三，有限參與原則。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的范圍是破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)與食品藥品安全領(lǐng)域。超出此領(lǐng)域的社會(huì)公共利益受到侵犯時(shí)，則仍應(yīng)由其他社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提出。

第四，最后救濟(jì)原則。即檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份參與民事公益訴訟，必須以其他訴訟主體的起訴受阻為前提。

二、民事公益訴訟中檢察權(quán)行使方式

（一）受案范圍

新《民事訴訟法》第五十五條已經(jīng)將檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件范圍做出了界定，即“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”。此范圍包含兩個(gè)含義：一是，必須是破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)或食品藥品安全領(lǐng)域侵犯眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的范圍;二是，該范圍下必須是損害了社會(huì)的公共利益。

（二）檢察權(quán)介入民事公益訴訟之路徑

1.支持起訴

當(dāng)法人、自然人有損害國(guó)家、集體或者個(gè)人合法權(quán)益，受損害的單位或個(gè)人不能、不敢或不便訴諸法院時(shí)，檢察機(jī)關(guān)行使民事檢察監(jiān)督權(quán)，以支持起訴的方式維護(hù)其合法權(quán)益。同時(shí)，在有關(guān)機(jī)關(guān)或個(gè)人提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也可以以支持起訴的方式參與民事公益訴訟，以更好地維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益。

2.督促起訴

督促起訴是指，針對(duì)遭受損害的國(guó)有資產(chǎn)或社會(huì)公共利益，監(jiān)管部門或有關(guān)單位不行使或者怠于行使監(jiān)管職責(zé)，案件性質(zhì)可通過民事訴訟獲得司法救濟(jì)的，檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)監(jiān)管部門或國(guó)有單位履行職責(zé)，依法提起民事訴訟，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

3.直接起訴

當(dāng)國(guó)家或社會(huì)公共利益受到損害，受害人不愿、不敢或不能訴或難以確定受害人，有關(guān)機(jī)關(guān)監(jiān)管不力，且在檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議后逾期不處理的，由檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份直接提起民事公益訴訟。

（三）證明責(zé)任分配

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件范圍是“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”類案件。第一，破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件。由于檢察機(jī)關(guān)自身專業(yè)局限性與環(huán)境類案件舉證難度大，且行為人不會(huì)主動(dòng)提供相關(guān)證據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)使用環(huán)境污染類案件的“舉證責(zé)任倒置”原則。所以，檢察機(jī)關(guān)只需證明有客觀損害事實(shí)存在即推定行為人與損害事實(shí)之間存在因果關(guān)系。第二，食品藥品安全領(lǐng)域侵犯眾多消費(fèi)者合法權(quán)益案件。在此類案件中，對(duì)于食品藥品的樣品取證相較于環(huán)境類案件更為簡(jiǎn)單，因此，在此類案件中適用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”原則。

（四）調(diào)查取證

民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人負(fù)有證明責(zé)任。所以，在訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件事實(shí)應(yīng)當(dāng)享有調(diào)查核實(shí)的權(quán)利。由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟往往是案情重大復(fù)雜，取證困難，一般性調(diào)查手段恐怕難以解決問題，因此，筆者認(rèn)為，在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)強(qiáng)制行使調(diào)查權(quán)，被調(diào)查單位與個(gè)人應(yīng)當(dāng)積極配合，否則，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)采取強(qiáng)制措施以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家、社會(huì)公共利益的保護(hù)。

（五）調(diào)解與和解

學(xué)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟能否和解與調(diào)解存在較大爭(zhēng)議，筆者更傾向于一種觀點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟不能參與和解與調(diào)解。理由有三：一是，檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟代表的是社會(huì)公共利益，調(diào)解與和解容易導(dǎo)致社會(huì)公共利益受損;二是，檢察機(jī)關(guān)不具有完整的處分權(quán)，檢察機(jī)關(guān)與民事公益訴訟案件的具體利益沒有實(shí)際關(guān)系;三是，檢察機(jī)關(guān)與被訴單位和個(gè)人在訴訟實(shí)力上不均衡，被訴單位和個(gè)人容易因畏懼檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威而妥協(xié)，難以實(shí)現(xiàn)真正的調(diào)解與和解，違背民事訴訟基本價(jià)值規(guī)范。

三、補(bǔ)充與完善

（一）完善檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟案件范圍

從限制檢察權(quán)的角度考慮，將制度“關(guān)進(jìn)籠子里”有利于防止檢察權(quán)的濫用。但是，從檢察監(jiān)督的角度來看，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件范圍過于狹窄，不利于對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)。首先，案件范圍必須是在檢察院履行職責(zé)中。我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)分為權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。而檢察機(jī)關(guān)只是司法機(jī)關(guān)的其中之一，其履行職責(zé)所涉范圍并非涵蓋各個(gè)方面，因此，僅僅在其履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)有侵犯國(guó)家、社會(huì)公共利益的情形時(shí)，才可以提起民事公益訴訟，未免過于狹窄;其次，新法將案件范圍限制在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵犯眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的領(lǐng)域，會(huì)使得部分公共利益難以得到有效保護(hù)。例如產(chǎn)品安全責(zé)任等。

因此，筆者認(rèn)為，在修法過程中應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大案件適用范圍，不局限于檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)中，而是當(dāng)有嚴(yán)重危害國(guó)家、社會(huì)公共利益，有關(guān)機(jī)關(guān)和組織不積極行使權(quán)力或職責(zé)提起訴訟時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。使檢察機(jī)關(guān)能夠以監(jiān)督者的身份更好地參與到民事公益訴訟中來，發(fā)揮其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的訴訟專業(yè)性及權(quán)威性。更好地保護(hù)國(guó)家及社會(huì)公共利益。

（二）建立訴訟監(jiān)督制度

監(jiān)督是使制度得以順利運(yùn)行的必要手段。檢察機(jī)關(guān)無論是督促起訴、支持起訴或者是以公益訴訟人身份直接提起民事公益訴訟，其程序和過程都應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門或組織對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督。

1.人大監(jiān)督

監(jiān)督權(quán)是中華人民共和國(guó)憲法賦予各級(jí)人民代表大會(huì)的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)受人大監(jiān)督是符合憲法要求的。檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向人大匯報(bào)訴訟進(jìn)程，積極溝通，聽取人大的批評(píng)與建議。對(duì)于社會(huì)影響較大的案件，設(shè)立人大聯(lián)絡(luò)專員與檢察機(jī)關(guān)實(shí)時(shí)溝通，幫助檢察機(jī)關(guān)與其他單位進(jìn)行協(xié)調(diào)。

2.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督

人大監(jiān)督可能存在著案件信息掌握與反饋不及時(shí)的情況，采取機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督更能起到及時(shí)監(jiān)督的效果。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)工作的內(nèi)部特點(diǎn)，需要監(jiān)督的環(huán)節(jié)主要集中于訴訟程序、不起訴、撤訴等環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部可以設(shè)立專門的監(jiān)督部門，對(duì)以上環(huán)節(jié)進(jìn)行全面監(jiān)督。

3.群眾監(jiān)督

人大監(jiān)督、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督從根本上來講都是國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。外作為民事公益訴訟切實(shí)的利益相關(guān)者，人民群眾的監(jiān)督往往更具有透明度。民事公益訴訟受害人涉及范圍廣，群眾關(guān)注度高，對(duì)于公益訴訟的開展，檢察機(jī)關(guān)可以多接受社會(huì)輿論監(jiān)督，通過媒體宣傳提高辦案透明度。切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)。既能使人民群眾增強(qiáng)對(duì)自身權(quán)益的參與度，又能促進(jìn)群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作的理解與肯定。

結(jié)束語(yǔ)

文章對(duì)檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中檢察權(quán)的規(guī)范行使各個(gè)環(huán)節(jié)做了詳細(xì)說明。同時(shí)，也對(duì)該制度的完善進(jìn)行了闡述。一是擴(kuò)大案件范圍，以更大程度保護(hù)公共利益;二是，完善內(nèi)外監(jiān)督制度，以規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的行為。通過上述手段，使制度更具有合理性、可操作性，能夠切實(shí)有效地維護(hù)國(guó)家與社會(huì)公共利益。

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