王真 王華

摘要：改革開放40年來，我國民辦高等教育經(jīng)歷了以非學(xué)歷教育為主體的恢復(fù)創(chuàng)建期、扶持與規(guī)范并舉的高速發(fā)展期、探索并確立分類管理的新時期等三個階段。我國民辦高等教育取得巨大成就，得益于國家良好的制度環(huán)境、各級政府的大力支持、突出公益性的價值追求以及舉辦者（及其團隊）順應(yīng)形勢、艱苦創(chuàng)業(yè)等。站在新的歷史起點，展望未來，黨的領(lǐng)導(dǎo)會進(jìn)一步加強，公益性會更加彰顯，法人治理結(jié)構(gòu)會更加健全，辦學(xué)質(zhì)量會持續(xù)提高，更多高水平民辦高校會涌現(xiàn)出來。

關(guān)鍵詞：改革開放;民辦高等教育;中國經(jīng)驗

改革開放以來，民辦高等教育得到了恢復(fù)和發(fā)展，從少到多、從弱到強、從單一到多樣，形成了層次類型豐富、欣欣向榮的發(fā)展局面，成為了教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進(jìn)教育改革的重要力量。站在全面深化教育體制機制改革、加快教育現(xiàn)代化、辦好人民滿意的教育的新起點，回顧改革開放40年我國民辦高等教育發(fā)展歷程，總結(jié)我國民辦高等教育發(fā)展經(jīng)驗，并在這一過程中把握時代脈搏，展望我國民辦高等教育的未來發(fā)展，具有十分重要的政策、理論和實踐意義。

一、我國民辦高等教育40年發(fā)展歷程回顧

回顧改革開放40年，可以發(fā)現(xiàn)我國民辦高等教育走過了極其不平凡的40年，取得了舉世矚目的歷史性成就。從1978年至今，可以將我國民辦高等教育發(fā)展粗線條地劃分為三個階段，各個階段呈現(xiàn)出比較鮮明的階段性特征。

（一）以非學(xué)歷教育為主體的民辦高等教育恢復(fù)創(chuàng)建期（1978-1992年）

1978年黨的十一屆三中全會召開后，隨著黨和國家工作中心的轉(zhuǎn)移，整個社會對各類人才的需求十分急切。一些熱心教育事業(yè)的社會人士和離退休教育工作者，包括不少離退休老干部，在知識分子政策得到落實和強烈使命感、責(zé)任感的驅(qū)使下，利用閑置教育資源，發(fā)揮自身專長，自發(fā)從事文化補習(xí)和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)活動，由此拉開了當(dāng)代中國民辦教育恢復(fù)發(fā)展的大幕。

1982年頒布《中華人民共和國憲法》，規(guī)定“國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”，為民辦教育提供了發(fā)展的法律依據(jù)。社會力量辦學(xué)①的合法地位得到正式認(rèn)可，民辦學(xué)校開始不斷涌現(xiàn)。1982年，經(jīng)原北京市成人教育局批準(zhǔn)，于陸琳、聶真等創(chuàng)辦了中華社會大學(xué)。據(jù)統(tǒng)計，1982—1985年，民辦高等教育機構(gòu)發(fā)展到170余所。

1985年，中共中央頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，提出地方要鼓勵和指導(dǎo)國有企業(yè)、社會團體和個人辦學(xué)，對地方辦學(xué)、社會力量辦學(xué)給予積極鼓勵。國家對社會力量和私人辦學(xué)的肯定，形成了強烈的輿論導(dǎo)向，再次引發(fā)社會的高度關(guān)注，全國掀起了民辦教育的興辦熱潮。1987年7月，針對民辦教育在恢復(fù)起步過程中存在的管理及辦學(xué)問題，國家教委發(fā)布了《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫定規(guī)定》），這是我國第一個關(guān)于社會力量辦學(xué)的部門規(guī)章，標(biāo)志著國家正式將民辦教育納入正規(guī)教育管理體系，對于調(diào)動、保護和發(fā)揮社會力量辦學(xué)的積極性，具有十分重要的意義。該《暫行規(guī)定》把社會力量辦學(xué)界定為“具有法人資格的國家企業(yè)事業(yè)組織、民主黨派、人民團體、集體經(jīng)濟組織、社會團體、學(xué)術(shù)團體，以及經(jīng)國家批準(zhǔn)的私人辦學(xué)者”，私人辦學(xué)從“可以進(jìn)行試辦”到首次被明確為社會力量辦學(xué)的一部分，這是我國民辦教育發(fā)展歷史上一個非常重要的規(guī)定。截至1991年底，全國民辦高等教育機構(gòu)已達(dá)450所。[1]此后，1989年到1991年間，鑒于亂辦學(xué)、濫發(fā)文憑等混亂現(xiàn)象的出現(xiàn)，國家教委及有關(guān)部門又相繼發(fā)布了《關(guān)于跨省、自治區(qū)、直轄市辦學(xué)招生廣告審批權(quán)限的通知》《不得擅自頒發(fā)高等教育畢業(yè)證書的通知》以及《社會力量辦學(xué)印章管理暫行辦法》等文件。

總的來看這一階段，社會力量辦學(xué)在短期培訓(xùn)、自考助學(xué)等領(lǐng)域發(fā)展迅速，高等教育仍主要表現(xiàn)為自考助學(xué)活動。民辦學(xué)校也大都以租用校舍、聘請兼職教師、依靠收取學(xué)費滾動發(fā)展。當(dāng)時條件下，國家的民辦教育政策主要解決“要不要辦”、“能不能辦”的問題，而對“怎么辦”的問題涉及很少。在民辦高等教育復(fù)興的萌芽階段，一方面，國家缺乏監(jiān)管民辦高等教育的經(jīng)驗，另一方面，當(dāng)時民辦高等教育占我國教育總量的比例較小，政府的行政力量更多地用于管理公辦學(xué)校和其他公共事業(yè)，民辦高等教育基本上是滿足社會需求和市場需要的產(chǎn)物，所以，政府對民辦高等教育的監(jiān)管是粗線條、濃筆墨的。由于國家政策對民辦高等教育的直接監(jiān)管較少，該時期我國民辦高等教育呈現(xiàn)出發(fā)展速度快、內(nèi)部管理模式不一、水平參差不齊等特征。

（二）扶持與規(guī)范并舉的民辦高等教育高速發(fā)展期（1992-2010年）

1992年，以鄧小平南巡講話為契機，中國民辦教育迎來了空前的繁榮時期。當(dāng)年9月，國家教委在《關(guān)于加快教育改革和發(fā)展的若干意見》中提出要進(jìn)一步鼓勵支持社會力量辦學(xué)，同時強調(diào)對社會力量辦學(xué)過程中出現(xiàn)的問題，要“正確引導(dǎo)，加強管理”。10月，黨的十四大報告中首次提出要改變國家包辦教育的局面，支持和鼓勵社會力量辦學(xué)。其后，八屆全國人大一次會議上，明確提出“要逐步地建立以國家辦學(xué)為主，社會各界共同辦學(xué)的新體制”。《光明日報》《中國教育報》等主流媒體以前所未有的熱情對民辦教育進(jìn)行了大篇幅報道，為掀起民辦教育熱潮起到了推波助瀾的作用。到1992年底，全國已有民辦高等學(xué)歷教育學(xué)校10所以及大量的非學(xué)歷培訓(xùn)機構(gòu)。有調(diào)查顯示，1992年鄧小平南巡講話以后，全國各地要求設(shè)置民辦高校50所以上。1993年2月，中共中央、國務(wù)院頒布《中國教育改革和發(fā)展綱要》，提出要“改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的體制”。它規(guī)定，國家對社會團體和公民個人辦學(xué)采取“積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強管理”的方針，這十六字方針在1997年的《社會力量辦學(xué)條例》、1998年《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》和2002年《民辦教育促進(jìn)法》等重要法律、文件中得到了繼承和延續(xù)。

1995年的《教育法》繼續(xù)鼓勵社會力量（包括個人辦學(xué)）辦學(xué)，較為明確地指出了我國民辦教育的性質(zhì)、地位，提出了我國民辦教育的總政策和一些基本政策?！督逃ā芬沧⒁獾矫褶k教育機構(gòu)普遍存在的營利性行為，所以再次強調(diào)了民辦教育的非營利性原則。1996年，國家教委下發(fā)《關(guān)于加強社會力量辦學(xué)管理工作的通知》，正式在全國建立了辦學(xué)許可證制度。隨著民辦高等教育的規(guī)模越來越大，在國家教育體系中的地位越來越重要，而且各地也逐漸積累了越來越多的管理民辦高等教育的經(jīng)驗，國家開始將民辦高等教育納入監(jiān)管視野。1997年，我國第一部專門規(guī)范民辦教育發(fā)展的行政法規(guī)《社會力量辦學(xué)條例》出臺，把民辦教育納入了法制軌道，也為后來《民辦教育促進(jìn)法》的制定打下了堅實基礎(chǔ)。《社會力量辦學(xué)條例》規(guī)定，民辦教育機構(gòu)按照行政事業(yè)單位會計制度設(shè)置會計賬簿，民辦學(xué)校的收費項目和標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)過審批機關(guān)審核，由財政部門、價格管理部門核定。還重申，民辦學(xué)校不得以營利為目的，并且指出國家嚴(yán)格控制社會力量舉辦高等教育機構(gòu)。

2002年國家頒布了《民辦教育促進(jìn)法》，該法繼承了《社會力量辦學(xué)條例》的基本精神，在民辦教育舉辦者獲取“合理回報”等問題上實現(xiàn)了突破，規(guī)定民辦學(xué)校的舉辦者可以在滿足一定條件之后通過必要的程序獲得“合理回報”?！昂侠砘貓蟆闭叩某雠_進(jìn)一步激發(fā)了民辦學(xué)校舉辦者的辦學(xué)積極性，民辦高等教育發(fā)展速度進(jìn)一步加快。在這個時期，一些辦學(xué)質(zhì)量好、辦學(xué)條件完善的民辦高校開始提升辦學(xué)層次，實施本科層次教育。2000年黃河科技大學(xué)升格為本科院校，上海杉達(dá)學(xué)院和南京三江學(xué)院于2002年升本，浙江樹人大學(xué)等5所民辦高校于2003年升本，大量民辦高校升本表明民辦高校已經(jīng)突破了原有的發(fā)展空間。

這一時期，民辦高等教育在加強監(jiān)管和加大支持力度的雙輪驅(qū)動下，獲得了更大的成長空間。監(jiān)管使得民辦高校的辦學(xué)更加規(guī)范，發(fā)展更加穩(wěn)健;支持則使得民辦高校的發(fā)展勢頭更快，空間更大，層次更高。民辦本科高校（包括獨立學(xué)院）越來越多，社會聲譽越來越好。

（三）探索并確立分類管理的民辦高等教育新時期（2010-）

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國民辦教育取得了歷史性的成績，但是也存在著教育質(zhì)量總體不高、社會聲譽不佳、辦學(xué)層次偏低等深層次問題。借鑒他國的成熟經(jīng)驗，對民辦教育進(jìn)行分類管理，將民辦學(xué)校分成非營利性和營利性兩類，給予兩類學(xué)校不同的財政扶持政策、土地和稅收優(yōu)惠政策，是促進(jìn)我國民辦教育進(jìn)一步發(fā)展的一個選擇。在這個背景下，民辦學(xué)校的分類管理被提上了歷史日程。

《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定民辦學(xué)校的舉辦者可以獲得“合理回報”。這一規(guī)定曾經(jīng)被視為《民辦教育促進(jìn)法》的最大進(jìn)步，被認(rèn)為是創(chuàng)造性地解決了民辦學(xué)校的公益性和舉辦者謀求經(jīng)濟動機之間的矛盾。但是《民辦教育促進(jìn)法》并沒有說明應(yīng)該如何實施“合理回報”，國務(wù)院隨后頒布的《民辦教育促進(jìn)法實施條例》也沒有對這一說法給出清晰的詮釋。“回報”怎樣才算是“合理”的？回報之“合理”與“不合理”的界線在哪里？對其界定和監(jiān)督的主體是市場還是政府？顯然，這些問題都是不容易回答的。最終的結(jié)果就是，在《民辦教育促進(jìn)法》頒布后的十幾年時間里，“合理回報”條款形同虛設(shè)，幾乎沒有民辦高校通過合理回報的制度設(shè)計來獲得辦學(xué)回報。[2]為了解決合理回報的困境，分類管理的想法被提了出來。對民辦教育進(jìn)行分類管理的想法在《民辦教育促進(jìn)法》制定過程中就出現(xiàn)了。只是由于“合理回報”的提法占了上風(fēng)而沒有被采納。[3]

雖然對分類管理也存在不同意見，但是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）最終指出要“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。這是我國民辦教育發(fā)展過程中首次在國家政策性文件中明確提出對民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理，從此，我國民辦教育開始了分類管理的探索和嘗試，我國民辦教育進(jìn)入了新的發(fā)展階段?！兑?guī)劃綱要》提出分類管理以后，得到了政策制定者、教育理論界和民辦教育實踐界的積極回應(yīng)。大部分學(xué)者和政策制定者認(rèn)為，只有將民辦學(xué)校分成營利性和非營利性兩大類，才能從法律層面破解民辦教育發(fā)展面臨的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和關(guān)鍵問題。鐘秉林[4]、胡衛(wèi)[5]、王善邁[6]等學(xué)者都提出了分類管理的對策建議。

為了實行分類管理，2012年教育部啟動了《民辦教育促進(jìn)法》的修改工作，廣泛征求各方面意見。2013年9月，國務(wù)院法制辦公室公布《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》。征求意見稿從以下幾方面作了修改和調(diào)整：一是將《教育法》第二十五條第三款“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”修改為“以財政性經(jīng)費、捐贈資金舉辦或者參與舉辦的學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織”。 二是刪除《高等教育法》第二十四條關(guān)于設(shè)立高等學(xué)?！安坏靡誀I利為目的”內(nèi)容。三是在《民辦教育促進(jìn)法》第十八條中增加規(guī)定，民辦學(xué)?？梢宰灾鬟x擇，登記為非營利性或者營利性法人。四是刪除《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”的規(guī)定。五是刪除《民辦教育促進(jìn)法》第六十六條“在工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的民辦培訓(xùn)機構(gòu)的管理辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”的規(guī)定。

2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議關(guān)于修改《中華人民共和國教育法》的決定公布，將《教育法》原第二十五條“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”修改為“以財政性經(jīng)費、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織”。此次會議也將《中華人民共和國高等教育法》第二十四條修改為“設(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)符合國家高等教育發(fā)展規(guī)劃，符合國家利益和社會公共利益”。這意味著，放開了以營利為目的的民辦教育機構(gòu)的設(shè)立。雖然《教育法》和《高等教育法》的修改是為了配合《民辦教育法》的修改，但是由于民辦學(xué)校分類管理存在較大爭議，所以人大常委會第十八次會議對《民辦教育促進(jìn)法》草案暫緩表決，要求待草案進(jìn)一步完善后再提交審議。

2016年11月第十二屆全國人大常委會第二十四次會議最終審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉的決定》，我國民辦教育正式進(jìn)入分類管理的新時代。2016年12月29日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》的通知，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》。12月30日，教育部等五部委聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于印發(fā)了《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》的通知，教育部等三部委聯(lián)合印發(fā)了關(guān)于《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》的通知。“1+4”（1部新法和4個文件）文件構(gòu)成了新時期我國民辦教育的基本政策體系，為我國民辦高等教育的新發(fā)展提供了法律保障。

二、我國民辦高等教育發(fā)展道路的成功經(jīng)驗

經(jīng)過40年的改革發(fā)展，當(dāng)今我國民辦高等教育無論是學(xué)校數(shù)量、學(xué)生規(guī)模，還是其所涵蓋的類型、領(lǐng)域，都已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了我國各個歷史時期的私立高等教育，呈現(xiàn)出勃勃生機，其所取得的顯著成就引起社會各界的廣泛關(guān)注?！?017年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，民辦高校747所（含獨立學(xué)院265所，成人高校1所），比上年增加5所。普通本?？普猩?75.37萬人，比上年增加1.51萬人，增長0.87%;在校生628.46萬人，比上年增加12.25萬人，增長1.99%。碩士研究生招生747人，在學(xué)1223人。另有民辦的其他高等教育機構(gòu)800所，各類注冊學(xué)生74.47萬人。

回顧我國民辦高等教育發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)我國民辦教育之所以能夠取得巨大成就，主要可能歸功于以下方面。

（一）國家教育制度和政策環(huán)境不斷改善，為我國民辦高等教育發(fā)展提供了良好的制度環(huán)境

教育是社會中的教育，脫離社會的、純而又純的教育是沒有的，它總是要嵌入到特定的社會當(dāng)中，受到特定社會的政治、制度和政策的制約和影響。改革開放以來我國民辦高等教育之所以取得巨大成績，非常關(guān)鍵的一個因素是改革開放條件下國家的教育制度和政策環(huán)境不斷改善，為民辦高等教育事業(yè)發(fā)展提供了良好的政策、制度環(huán)境。如前所述，1982年《中華人民共和國憲法》作出“國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”的規(guī)定，為民辦高等教育發(fā)展提供了法律依據(jù);1985年中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》提出“地方要鼓勵和指導(dǎo)國有企業(yè)、社會團體和個人辦學(xué)”、“鼓勵各民主黨派、人民團體、社會組織、離退休干部和知識分子、集體經(jīng)濟單位和個人，遵照黨和政府的方針政策，采取多種形式和辦法，積極自愿地為發(fā)展教育事業(yè)貢獻(xiàn)力量”，對地方辦學(xué)、社會力量辦學(xué)給予積極鼓勵……自此以后，一系列與民辦高等教育有關(guān)的制度、法律、政策不斷出臺，有力保障并促進(jìn)了我國民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。

2016年11月7日，為實施科教興國戰(zhàn)略，促進(jìn)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展，維護民辦學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益，全國人大常委會作出修改《民辦教育促進(jìn)法》的決定，確立對民辦學(xué)校實施營利性和非營利性分類管理的法律架構(gòu)。隨后，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，教育部會同相關(guān)部門頒布了《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》和《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》。這些有關(guān)民辦教育的制度、法律和政策文件的紛紛出臺，彰顯了新時代黨和國家對民辦教育改革發(fā)展的高度重視，是新時代全面深化改革背景下民辦教育治理的重大法律政策創(chuàng)新，必將進(jìn)一步促進(jìn)和推動我國民辦高等教育事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）各級政府對民辦高等教育大力支持，為我國民辦高等教育發(fā)展提供了強大支撐

黨和國家能夠為民辦教育改革發(fā)展創(chuàng)造良好的政策和制度環(huán)境，但這個環(huán)境主要是相對側(cè)重于宏觀層面，民辦高等教育要切實得到發(fā)展還離不開各級政府特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和支持。因為民辦高等教育改革發(fā)展涉及面廣、涉及到多個部門的職責(zé)，改革的難度和風(fēng)險非常大，只有各級政府特別是主要領(lǐng)導(dǎo)親自關(guān)心和支持民辦高等教育，使各部門同心協(xié)力重視和支持民辦高等教育，民辦高等教育才可能發(fā)展得好。從實際情況看，不少地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)非常重視民辦高等教育，把民辦高等教育當(dāng)作一張“靚麗的名片”，真正把民辦高等教育視為“社會主義教育事業(yè)的重要組成部分、重要增長點和促進(jìn)教育改革的重要力量”。如陜西、湖南、廣東、江西、河南、云南等地也都要求各部門對公辦和民辦高等教育一視同仁，并對民辦高等教育給予政策傾斜，有力推動了民辦高等教育的健康發(fā)展。

事實表明，凡是民辦高等教育發(fā)展較好的地方，無一不是地方政府極力關(guān)心和支持民辦高等教育;反過來也可以說，在國家努力形成民辦教育和公辦教育共同發(fā)展的政策背景下，只要地方政府真心誠意關(guān)心和支持民辦高等教育，民辦高等教育就一定能發(fā)展起來。當(dāng)前，公辦高等教育發(fā)達(dá)與否很大程度上跟特定區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展水平直接相關(guān)，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的公辦高等教育普遍比經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公辦高等教育要好。但是，在民辦高等教育領(lǐng)域，民辦高等教育發(fā)達(dá)與否跟特定區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平卻關(guān)系不大。有研究表明，“第一組包括浙江、河南、海南、廣東、陜西、江西、湖南和吉林等地，在各個層級中，其民辦教育都處于‘一般發(fā)達(dá)或‘較發(fā)達(dá)的位列，這些省份中大部分教育層級的民辦學(xué)校在相對重要性上走在全國前列”[7]。民辦高等教育發(fā)展水平處于第一梯隊的區(qū)域除浙江、廣東外，經(jīng)濟社會發(fā)展水平并不是處于全國前列，其民辦高等教育的發(fā)展得益于當(dāng)?shù)卣拇罅χС帧?/p>

（三）突出公益性，堅持扶持與規(guī)范并舉，為我國民辦高等教育發(fā)展提供重要保障

民辦高等教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。改革開放以來，國家和地方各級政府高度重視民辦高等教育的公益屬性，不僅對民辦高等教育實行“積極鼓勵、大力支持”，而且也重視“正確引導(dǎo)、依法管理”，堅持扶持與規(guī)范并舉，為我國民辦高等教育發(fā)展提供重要保障。就鼓勵與扶持方面，主要是國家以憲法、法律和制度的形式承認(rèn)民辦高等教育的合法性和正當(dāng)性，并維護民辦高校和受教育者的合法權(quán)益，使民辦高校及其師生享有與公辦高校及其師生同等的法律地位和權(quán)利。在實踐中，這種鼓勵和扶持很多時候表現(xiàn)為政策性優(yōu)惠，如稅收優(yōu)惠、建校用地優(yōu)惠等。就規(guī)范與管理方面，主要體現(xiàn)在各級政府始終強調(diào)民辦高等教育的公益性，堅持嚴(yán)格管理，保障依法辦學(xué)。如民辦高校的設(shè)立、學(xué)校的組織和活動、學(xué)校資產(chǎn)與財務(wù)管理、教師與受教育者管理等方面都有具體、明確的要求。

針對民辦高校辦學(xué)過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，國家和地方政府一直非常重視，切實保障民辦高等教育的健康可持續(xù)發(fā)展。早在民辦高?；謴?fù)創(chuàng)辦之初，如1989年到1991年間，鑒于亂辦學(xué)、濫發(fā)文憑等混亂現(xiàn)象的出現(xiàn)，國家教委及有關(guān)部門相繼發(fā)布了《關(guān)于跨省、自治區(qū)、直轄市辦學(xué)招生廣告審批權(quán)限的通知》《不得擅自頒發(fā)高等教育畢業(yè)證書的通知》以及《社會力量辦學(xué)印章管理暫行辦法》等文件。而新頒布的《民辦教育促進(jìn)法》也明確要求，“教育行政部門及有關(guān)部門依法對民辦學(xué)校實行督導(dǎo)，建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度，促進(jìn)提高辦學(xué)質(zhì)量;組織或者委托社會中介組織評估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，并將評估結(jié)果向社會公布”、“民辦學(xué)校的招生簡章和廣告，應(yīng)當(dāng)報審批機關(guān)備案”、“民辦學(xué)校侵犯受教育者的合法權(quán)益，受教育者及其親屬有權(quán)向教育行政部門和其他有關(guān)部門申訴，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時給予處理”。

（四）舉辦者及其團隊順應(yīng)形勢，艱苦創(chuàng)業(yè)，是我國民辦高等教育發(fā)展的關(guān)鍵力量

對于一所具體而鮮活的民辦高校而言，國家和地方政府的法律、制度、政策最多屬于學(xué)校創(chuàng)立和發(fā)展的外因或者說外部條件，而外因是需要通過內(nèi)因來發(fā)揮作用的。創(chuàng)辦者是民辦高校的掌舵者和“一把手”，在學(xué)校的創(chuàng)立、發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。有學(xué)者指出，“民辦高校的創(chuàng)辦者是民辦高校的舵手、靈魂和最高決策者，其職能范圍包括湊集和分配經(jīng)費，處理學(xué)校內(nèi)外部關(guān)系（尤其是與政府的關(guān)系），制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，決定校級領(lǐng)導(dǎo)（包括校長）和中層干部的任命等”[8]。民辦高校在激烈的市場競爭中求得生存和發(fā)展，每一所學(xué)校背后都凝聚著創(chuàng)辦者及其團隊的心血。

國務(wù)院《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》強調(diào)要“培養(yǎng)一批有理想、有境界、有情懷、有擔(dān)當(dāng)?shù)拿褶k教育家”。很多民辦學(xué)校的舉辦者對教育的本質(zhì)有深刻的理解，對大學(xué)精神和教育理念有獨特的價值判斷和堅定的信仰，并將教育理念和大學(xué)文化付諸實踐，引領(lǐng)學(xué)校的發(fā)展。一些民辦高校的舉辦者提出了鮮明的學(xué)校文化，比如吉林華橋外國語學(xué)院的創(chuàng)始人秦和提出了“橋梁文化”，希望學(xué)校成為“中華兒女走向世界之橋梁，中西文化合璧之橋梁”。西安翻譯學(xué)院創(chuàng)辦者黃藤提出了以“魚化龍”精神為核心的大學(xué)文化，對學(xué)生提出了“今日且將汗作雨，明朝喜看魚化龍”的殷切希望。黃河科技學(xué)院創(chuàng)辦者胡大白提出了“敢為天下先”的口號，希望學(xué)子們腳踏實地，執(zhí)著追求，托起明天的太陽，共創(chuàng)人類輝煌。一些民辦高校的舉辦者不僅具有鮮明的教育理念，還具有企業(yè)家的素質(zhì)，帶領(lǐng)學(xué)校制定了卓有成效的市場戰(zhàn)略，通過各種手段從市場獲得資源、增加學(xué)校經(jīng)費。改革開放40年來我國民辦高等教育的發(fā)展史，可以說就是民辦高校創(chuàng)辦者抓住改革開放大好時機艱苦創(chuàng)業(yè)、不斷探索、不懈奮斗的歷史。當(dāng)前民辦教育實施分類管理，應(yīng)該充分保護舉辦者的辦學(xué)權(quán)益，呵護并進(jìn)一步激發(fā)舉辦者及其團隊的辦學(xué)積極性。

三、我國民辦高等教育發(fā)展道路的未來展望

回顧改革開放40年，作為社會力量興辦教育主要形式的民辦高等教育不斷發(fā)展壯大，形成了從非學(xué)歷教育到學(xué)歷教育，層次類型多樣、充滿生機活力的發(fā)展局面。與此同時，民辦高等教育也面臨諸多發(fā)展過程中的問題和困難。站在新的歷史起點上，展望未來，我國民辦高等教育發(fā)展可能會呈現(xiàn)以下特征、趨勢。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)會進(jìn)一步加強

十九大報告指出，“明確中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。而事實上無論公辦還是民辦，無論國企還是民企，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)都能給事業(yè)發(fā)展帶來積極影響。民辦高等教育作為社會主義教育事業(yè)的重要組成部分，承擔(dān)著培養(yǎng)社會主義建設(shè)者和接班人的重任，需要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。

當(dāng)前，民辦高校黨建工作面臨一些新情況新問題新挑戰(zhàn)?！睹褶k教育促進(jìn)法》（2016年11月7日修正案）第九條規(guī)定，“民辦學(xué)校中的中國共產(chǎn)黨基礎(chǔ)組織，按照中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定開展黨的活動，加強黨的建設(shè)”。2016年12月29日中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（實行）》的通知，要求“各級黨委（黨組）要充分認(rèn)識到做好民辦學(xué)校黨建工作的重要性緊迫性，按照全面從嚴(yán)治黨要求，加強黨對民辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，加強社會主義核心價值觀培育，確保學(xué)校按照黨的要求辦學(xué)立校、教書育人”?！秶鴦?wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》指出，“加強黨對民辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)”。許多省、自治區(qū)或直轄市設(shè)立了民辦學(xué)校黨建工作辦公室或工委，出臺加強民辦學(xué)校黨建的政策文件，目前江西、湖南、山西等20個省份都已經(jīng)建立民辦高校黨委書記選派制度，選派到學(xué)校的黨委書記同時兼任政府的督導(dǎo)專員，帶動了民辦高校黨建工作水平的提升。可以預(yù)見，全面加強黨對民辦高校的領(lǐng)導(dǎo)將成為必然，民辦高校必須貫徹黨的教育方針。

（二）民辦教育的公益性會更加充分彰顯

《民辦教育促進(jìn)法》（2016年11月7日修正案）規(guī)定實施分類管理，“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校”。在分類管理背景下，2016年11月至今筆者所在課題組對全國50余所民辦高校的舉辦者和管理者進(jìn)行了問卷調(diào)查和訪談。調(diào)查對象大多是中國民辦教育協(xié)會副理事長單位，他們的營利性或非營利性選擇意向具有較高的代表性。調(diào)查結(jié)果顯示，64.1%的舉辦者愿意選擇非營利性發(fā)展道路，28.1%的舉辦者愿意選擇營利性發(fā)展道路，還有7.8%的舉辦者表示可能會選擇終止辦學(xué)。

國家新法新政對非營利性民辦學(xué)校加大扶持力度，如享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策、采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施，同時也將對非營利性民辦學(xué)校加強監(jiān)督和管理。無論是扶持還是監(jiān)管，超過60%的舉辦者愿意選擇非營利性發(fā)展道路，這都將極大促進(jìn)民辦高校的公益性。此外，對于選擇營利性發(fā)展道路的學(xué)校而言，如果要實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展，也需要在資本逐利和社會效益之間保持適當(dāng)?shù)钠胶?，“營利性民辦學(xué)校可能會過于追求利潤，漠視學(xué)生的發(fā)展;資本市場需要快速獲利，而學(xué)生培養(yǎng)并非一朝一夕，教育需要穩(wěn)定、可持續(xù)的投入”[9]。只有切實提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，注重公益性，真正把教育當(dāng)教育來辦而不是一味追求利潤，營利性民辦學(xué)校才可能避免淪為“低水平營利性學(xué)?！睆亩鴮崿F(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。

美國涌現(xiàn)出諸如哈佛、斯坦福等知名私立高校，許多私立高校經(jīng)歷了獨立戰(zhàn)爭、南北戰(zhàn)爭、經(jīng)濟危機等重大外部風(fēng)險，部分私立高校還經(jīng)歷了合并、分立、校址和校名改變等事件，這些私立高校之所以能戰(zhàn)勝內(nèi)外部的風(fēng)險并成功走到今天，部分私立高校還成為世界一流名校，很重要的一個原因是創(chuàng)辦者及其后續(xù)的管理者堅持教育的公益性，咬定青山不放松，堅持知識的創(chuàng)造、真理的傳播或技能的培養(yǎng)，將促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展和服務(wù)國家社會置于學(xué)校發(fā)展的首位。我國民辦高等教育的發(fā)展也表明，過于追求經(jīng)濟利益的民辦高校大都早早離開了歷史舞臺，只有堅持公益性辦學(xué)的民辦高校才獲得了長足的發(fā)展。正是在這個意義上，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》強調(diào)指出，“堅持教育的公益屬性，無論是非營利性民辦學(xué)校還是營利性民辦學(xué)校都要始終把社會效益放在首位”。

（三）辦學(xué)質(zhì)量會持續(xù)提高

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出的工作方針是，“優(yōu)先發(fā)展、育人為本、改革創(chuàng)新、促進(jìn)公平、提高質(zhì)量”。對于“提高質(zhì)量”，綱要指出，“把提高質(zhì)量作為教育改革發(fā)展的核心任務(wù)?！笔糯髨蟾嬷赋?，“努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”。《民辦教育促進(jìn)法》（2016年11月7日修正案）也將“促進(jìn)提高辦學(xué)質(zhì)量”作為管理和監(jiān)督的重要工作。

當(dāng)前我國民辦高等教育已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)大的體量，從人口、經(jīng)濟、社會和民辦教育發(fā)展實際情況看，規(guī)模擴張恐怕不再是民辦高等教育發(fā)展的主旋律?！睹褶k教育促進(jìn)法》（2016年11月7日修正案）及配套文件頒布后，有專家建議，“民辦教育未來發(fā)展應(yīng)秉持‘質(zhì)量第一、增量第二的原則。以完善監(jiān)管評估體系為抓手，推動民辦學(xué)校提高辦學(xué)質(zhì)量”[10]。只有提高質(zhì)量，以優(yōu)異的辦學(xué)質(zhì)量和鮮明的辦學(xué)特色，民辦高等教育才能提供更具多樣化和選擇性的教育服務(wù)，滿足國家和人民群眾的需要，并在這一過程中實現(xiàn)民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)過40年的發(fā)展，我國民辦高校在質(zhì)量建設(shè)上已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗，很多民辦高校已經(jīng)樹立了“質(zhì)量本位”理念，把學(xué)校發(fā)展重心由規(guī)模擴張、空間拓展轉(zhuǎn)移到提高質(zhì)量和人才培養(yǎng)上來，也涌現(xiàn)出一批具有較高知名度的民辦高校。特別是茅臺學(xué)院、西湖大學(xué)等新型民辦高校的出現(xiàn)，更為建設(shè)我國的一流民辦高校提供了新的參照目標(biāo)。分類管理以后，根據(jù)調(diào)查大部分民辦高校將選擇成為非營利性民辦高校。非營利性民辦高校將得到更多的優(yōu)惠政策、財政資助和社會捐資，今后我國民辦高等教育的質(zhì)量會進(jìn)一步提高。

（四）法人治理結(jié)構(gòu)會更加完善

健全的法人治理結(jié)構(gòu)是保障民辦高校實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵?？死恕た藸枺–lark Kerr）等學(xué)者將健全的內(nèi)部治理機制看作是促使美國形成當(dāng)今世上最為成功的高等教育體系的主要原因之一。[11]我國民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)被稱為董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，民辦高等教育40年的發(fā)展實踐證明了這種治理結(jié)構(gòu)是符合中國特色民辦教育發(fā)展道路，但是目前這種治理結(jié)構(gòu)也存在家族化氛圍濃厚、權(quán)力過于集中等弊端。

隨著我國民辦教育政策體系日漸健全，今后我國民辦高校內(nèi)部治理將進(jìn)一步完善和健全。民辦高校內(nèi)部治理的關(guān)鍵是處理好加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善董事會決策的關(guān)系。董事會制度是我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，與此同時，具有中國特色的社會主義民辦教育發(fā)展道路決定了我國民辦高等教育必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。董事會和黨組織同心同向、互相支持、緊密協(xié)作才能開創(chuàng)民辦高等教育發(fā)展的新局面。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》，董事會擁有聘任和解聘校長、修改學(xué)校章程、籌集辦學(xué)經(jīng)費、決定教職工工資標(biāo)準(zhǔn)等重要職權(quán)，是民辦高校的決策機構(gòu)。根據(jù)《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（實行）》，黨組織在重大事項決策和監(jiān)督等環(huán)節(jié)也發(fā)揮作用。黨組織的部分決策權(quán)體現(xiàn)在兩個方面。首先，民辦高校中涉及黨的建設(shè)、思想政治工作和德育工作的事項，由黨組織研究決定。其次，涉及民辦高校發(fā)展規(guī)劃、重要改革、人事安排等重大事項，黨組織要參與討論研究，董（理）事會在作出決定前，要征得黨組織同意。賦予黨組織部分決策權(quán)不是為了改變董事會的決策地位，而是為了更好地提高董事會的決策質(zhì)量，保證民辦高校健康可持續(xù)發(fā)展。通過完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代學(xué)校制度，更好地發(fā)揮現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)和學(xué)校制度的制度優(yōu)勢，民辦高等教育更加輝煌的明天必將來臨。

（在本論文撰寫和修改過程中，得到了蘇州大學(xué)王一濤教授的指導(dǎo)和幫助，謹(jǐn)向王一濤教授致謝。）

注釋：

①考慮到民眾普遍認(rèn)同私人辦學(xué)需要經(jīng)歷一個認(rèn)識轉(zhuǎn)化的過程，故當(dāng)時的“其他社會力量”并未明確將“私人或者私人團體”包含在內(nèi)，因此，事實上，真正“私人”辦學(xué)的合法性確認(rèn)，是到了1986年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于實施〈義務(wù)教育法〉若干問題的意見》，才出現(xiàn)了“個人依法辦學(xué)可以進(jìn)行試辦”的官方正式表述?！督逃ā返诙藯l規(guī)定中，法律文本采用了“權(quán)利”一詞。對于“權(quán)利”一詞，法理學(xué)上一直存在多種觀點，其中，霍菲爾德認(rèn)為權(quán)利的其中一個含義就是“權(quán)力”，即一個通過一定行為或不作為改變法律關(guān)系的能力;夏勇也認(rèn)為權(quán)利包括權(quán)威和能力?！督逃ā返诙藯l的“權(quán)利”，可以理解為采用這種觀點，將“權(quán)力”也包含在內(nèi)。實際上，學(xué)校管理學(xué)生、教師和頒發(fā)學(xué)業(yè)證書的行為，都是學(xué)校所行使的“權(quán)力”。因此，本文采用“權(quán)利”一詞，包含“權(quán)力”的含義。

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（責(zé)任編輯鐘嘉儀）