蔡防

面對中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中有變、變中有憂的局面，2018年12月19-21日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，要全面正確把握宏觀政策、結(jié)構(gòu)性政策、社會政策取向，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。中央提出穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期，即是當(dāng)前需要積極應(yīng)對，保障穩(wěn)定的重要方面和主要內(nèi)容?！傲€(wěn)”的順序安排也與時俱進(jìn)，具有深刻的政策含義?？傮w而言，“六穩(wěn)”中雖然沒有“穩(wěn)增長”的直接表述，但是，在確定了“穩(wěn)就業(yè)”這個民生底線和“穩(wěn)金融”這個防范系統(tǒng)性風(fēng)險底線之后，其余“四穩(wěn)”實(shí)際上都是穩(wěn)增長的內(nèi)容。因此，把就業(yè)放在“六穩(wěn)”之首，標(biāo)志著按照以人民為中心的發(fā)展思想，宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)從“保增長，穩(wěn)就業(yè)”到“保就業(yè)，穩(wěn)民生”的轉(zhuǎn)變。

積極就業(yè)政策3.0

至少在20世紀(jì)90年代中期以前，我國勞動力轉(zhuǎn)移和配置的市場化程度很低，宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控目標(biāo)中沒有明確的就業(yè)要求，貨幣政策和財(cái)政政策的官方表述中都沒有單獨(dú)提到就業(yè)目標(biāo)。在一定程度上說，這種情況與當(dāng)時的勞動力供求關(guān)系也是適應(yīng)的。在二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，勞動年齡人口和經(jīng)濟(jì)活動人口增長較快，勞動力市場上的供給大于需求是常態(tài)。因此，由于經(jīng)濟(jì)增長有一個既定的并假設(shè)不變的就業(yè)彈性（即一定的GDP增長率帶來多大幅度的就業(yè)擴(kuò)大），人們常常觀察到，就業(yè)擴(kuò)大更多地依靠經(jīng)濟(jì)增長速度，因此，以經(jīng)濟(jì)增長帶動就業(yè)這個現(xiàn)象，決定了以增長速度目標(biāo)代替就業(yè)擴(kuò)大目標(biāo)的政策理念，也有其歷史的合理性。

自經(jīng)歷了20世紀(jì)后期就業(yè)沖擊和勞動力市場改革，中央于21世紀(jì)初提出實(shí)施積極就業(yè)政策，2002年黨的十六大報告提出實(shí)行促進(jìn)就業(yè)的長期戰(zhàn)略和政策，將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價和保持國際收支平衡列為宏觀調(diào)控主要目標(biāo)，由此形成“積極就業(yè)政策1.0”。這同時也意味著，政府和社會在關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)擴(kuò)大的關(guān)系上，認(rèn)識有了明顯的提高，即認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)增長并不自動帶來就業(yè)擴(kuò)大，不同政策導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長也帶來不盡相同的就業(yè)效果。

2008-2009年應(yīng)對世界金融危機(jī)提出更加積極的就業(yè)政策，黨的十八大提出實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策。從此開始，政府穩(wěn)定就業(yè)的政策內(nèi)容更加充實(shí)，政策工具也更加豐富。因此，可以將此視為“積極就業(yè)政策2.0”。與此同時，勞動力供求格局發(fā)生了根本性的變化，二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段勞動力無限供給的特征正在消失。圖1中，我們展示中國和主要新興經(jīng)濟(jì)體，以及若干其他國家的實(shí)際GDP增長率和失業(yè)率 ，橫坐標(biāo)顯示的時間跨度是2008年到2017年。觀察其間的變化趨勢可以看到，除中國之外，所有國家的增長率在2009年都發(fā)生大幅跌落，失業(yè)率驟升。中國的減速相對平緩，失業(yè)率也沒有顯著變化，自2012年以來經(jīng)濟(jì)增長率穩(wěn)定下行，與此同時失業(yè)率即便不說顯著下降，也可以說始終穩(wěn)定在低水平上（圖中“中國a”和“中國b”分別使用了城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率）。

為了從理念上更能強(qiáng)調(diào)保障民生的重要性以及解決好就業(yè)問題在其中的突出位置，在中央文件以及各種重要政策表述中，一直都是把確立和實(shí)現(xiàn)就業(yè)目標(biāo)作為一項(xiàng)民生保障的要求，歸入社會政策的范疇。如果說在政策表達(dá)中這樣處理有利于提高就業(yè)政策優(yōu)先地位，也便于考核各級地方政府相關(guān)工作的話，在政策實(shí)施層面未能把就業(yè)政策納入宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系中，特別是貨幣政策的運(yùn)用方向及出臺時機(jī)沒有勞動力市場信號作為依據(jù)，則會導(dǎo)致穩(wěn)定就業(yè)的要求在政策工具箱中的位置不恰當(dāng)，也就造成穩(wěn)定就業(yè)的措施難以同貨幣政策和財(cái)政政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策有效銜接，就業(yè)目標(biāo)的優(yōu)先序也容易在政策實(shí)施中被忽略，有時被保增長的要求所代替。

2018年7月31日中共中央政治局提出“做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作”要求，并把穩(wěn)就業(yè)作為“六穩(wěn)”之首為標(biāo)志，意味著開啟“積極就業(yè)政策3.0”時代的時機(jī)已經(jīng)成熟。特別是，政府已經(jīng)啟用城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率統(tǒng)計(jì)，也被證明與其他勞動力市場指標(biāo)具有一致性。因此，通過對積極就業(yè)政策在政策工具箱中位置的調(diào)整，即把實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的目標(biāo)以及勞動力市場各類信號納入宏觀經(jīng)濟(jì)政策抉擇中予以考量、決策和執(zhí)行，積極就業(yè)政策就可以得到真正落實(shí)，宏觀經(jīng)濟(jì)政策終極目標(biāo)和底線更加清晰且可操作，民生得到更好的保障。

認(rèn)識就業(yè)指標(biāo)及現(xiàn)狀

最重要的勞動力市場指標(biāo)是失業(yè)率。長期以來統(tǒng)計(jì)發(fā)布城鎮(zhèn)登記失業(yè)率數(shù)據(jù)，但是，該數(shù)字長期穩(wěn)定在4%左右，變動幅度極其微小，也意味著對勞動力市場變化不敏感。由此我們可以將其視為不受周期性因素影響的自然失業(yè)率即結(jié)構(gòu)性失業(yè)率和摩擦性失業(yè)率之和。有關(guān)研究也估算出，21世紀(jì)前十年一段時間的自然失業(yè)率為4%左右。至于國際勞工組織建議且為很多國家采納的（城鎮(zhèn)）調(diào)查失業(yè)率，在20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初經(jīng)歷過大幅攀升之后逐漸得到改善，自2008年之后穩(wěn)定在5%上下的水平（圖2）。

在積極就業(yè)政策1.0版和2.0版的執(zhí)行中，之所以對勞動力市場沖擊做出及時反應(yīng)的政策手段，始終未能在宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具箱中得到充分體現(xiàn)，一個關(guān)鍵的制約就是失業(yè)率等勞動力市場信息不健全，有時還難以得到一致性的解釋。通過準(zhǔn)確理解城鎮(zhèn)登記失業(yè)率與城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率，并通過這兩個指標(biāo)及其關(guān)系認(rèn)識當(dāng)前中國的勞動力市場狀況，我們可以看到，第一，中國勞動力市場已經(jīng)具備了典型的顯示性指標(biāo)，以及據(jù)此做出反應(yīng)的勞動力市場行為，這都為宏觀經(jīng)濟(jì)政策決策創(chuàng)造了必要的條件。第二，迄今為止中國經(jīng)濟(jì)基本處于充分就業(yè)狀態(tài)，尚無需出臺大水漫灌式的刺激性宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施。

在具有勞動力剩余特征的二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期，我國城鎮(zhèn)勞動力市場遭遇的最大的也是最后一次沖擊，始于20世紀(jì)90年代中期，曾經(jīng)造成大規(guī)模失業(yè)和下崗現(xiàn)象，其影響延續(xù)到此后大約十年的時間里。在21世紀(jì)第一個十年中，隨著人口轉(zhuǎn)變階段發(fā)生了根本性變化，即15-59歲勞動年齡人口以及16歲以上經(jīng)濟(jì)活動人口相繼進(jìn)入負(fù)增長（圖3），勞動力供求關(guān)系也相應(yīng)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，勞動力不再是無限供給，二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征逐漸式微，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了全新的發(fā)展階段。在2008年前后，一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和勞動力市場指標(biāo)譬如城鎮(zhèn)失業(yè)率，不僅發(fā)生了數(shù)量上的變化，也發(fā)生了特征上的變化。

直接觀察和計(jì)量估計(jì)都表明，至少在2008年之前，4%左右的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率總體上處在自然失業(yè)率水平上，因而，較高的調(diào)查失業(yè)率與相當(dāng)于登記失業(yè)率水平的自然失業(yè)率之間的差，便是對宏觀經(jīng)濟(jì)更為敏感的周期性失業(yè)率。并且，由于農(nóng)民工不能享受城市的失業(yè)保險，一方面無力承受在城鎮(zhèn)處于失業(yè)狀態(tài)，另一方面卻可以依托承包地（農(nóng)業(yè)）這個剩余勞動力蓄水池，避免在城市處于失業(yè)且沒有社會保險的境地。事實(shí)上，他們一旦離開工作崗位通常會返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，所以他們的勞動力市場狀況既不影響自然失業(yè)率，也不影響周期性失業(yè)率。而當(dāng)時城鎮(zhèn)戶籍人口的就業(yè)常常受到政策保護(hù)，積極就業(yè)政策也取得了較好效果，并且被失業(yè)保險制度兜底，所以，除了就業(yè)沖擊最嚴(yán)重的2000年前后，周期性失業(yè)率并不敏感。

然而，如今情況發(fā)生了變化，給城鎮(zhèn)勞動力市場帶來新的特點(diǎn)。首先，由于農(nóng)業(yè)中迄今已經(jīng)多年遭遇勞動力短缺，作為對此做出的理性反應(yīng)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程加速，節(jié)約勞動的特征也越來越明顯，因而替代勞動力的進(jìn)程也非常快，農(nóng)業(yè)已經(jīng)不再能夠執(zhí)行剩余勞動力蓄水池的功能。其次，新一代農(nóng)民工大多沒有務(wù)農(nóng)的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，也沒有務(wù)農(nóng)的預(yù)期和意愿，同時，現(xiàn)在農(nóng)村家庭的收入狀況也使他們能夠承受短期不就業(yè)，因此，即便遭遇城鎮(zhèn)就業(yè)困難，他們中很多人也不會返鄉(xiāng)。第三，由于持續(xù)處于勞動力短缺狀態(tài)，就業(yè)市場上對勞動力需求仍然強(qiáng)勁，農(nóng)民工保留工資提高也傾向于提高自然失業(yè)率。這樣，農(nóng)民工的勞動力市場狀況已經(jīng)開始影響自然失業(yè)率以及周期性失業(yè)率。此外，更多的城鎮(zhèn)戶籍人口處于靈活就業(yè)狀態(tài)，遭遇自然失業(yè)和周期性失業(yè)的概率都增大了。

由于2008年以來調(diào)查失業(yè)率即保持在5%左右，使其成為一個穩(wěn)定的失業(yè)率水平，按照自然失業(yè)率的定義（即不直接受宏觀經(jīng)濟(jì)周期性影響而相對穩(wěn)定的失業(yè)率），如今我們可以把5%的失業(yè)率水平看作是勞動力市場摩擦因素和結(jié)構(gòu)性因素造成的，即處在自然失業(yè)率水平。在此失業(yè)率水平上（以及其他勞動力市場指標(biāo)下），目前的經(jīng)濟(jì)增長速度可以滿足充分就業(yè)的要求，因而仍然處于合理區(qū)間，無需急于出臺強(qiáng)刺激性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施。人力資源和社會保障部門采集的部分城市公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)市場供求狀況分析，以求人倍率（崗位需求數(shù)與求職人數(shù)之比）這個指標(biāo)，顯示直到2018年第四季度，崗位需求數(shù)仍然明顯大于求職人數(shù)，并呈走高的趨勢，也印證了當(dāng)前就業(yè)比較充分這個結(jié)論（圖3）。以此自然失業(yè)率為基準(zhǔn)，如果一旦超出該水平，就意味著經(jīng)濟(jì)增長速度低于潛在增長率，則會發(fā)生周期性失業(yè)現(xiàn)象，即調(diào)查失業(yè)率顯著高于5%。那時，便是使出刺激性宏觀經(jīng)濟(jì)政策相應(yīng)工具的時機(jī)了。

就業(yè)優(yōu)先的政策協(xié)調(diào)

雖然自2012年以來中國經(jīng)濟(jì)增長一直處于下行趨勢，但是，迄今為止GDP增長率與潛在增長能力是相適應(yīng)的，因而沒有形成增長缺口。對勞動力市場狀況的觀察，也顯示中國經(jīng)濟(jì)處在充分就業(yè)的增長區(qū)間。這意味著，目前不宜對宏觀經(jīng)濟(jì)采取大水漫灌式的強(qiáng)刺激措施。與此同時，中國經(jīng)濟(jì)也面臨著國際國內(nèi)復(fù)雜局面造成的不確定性，以及從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，一方面，全球化逆風(fēng)以及中美貿(mào)易摩擦，都可能使中國經(jīng)濟(jì)面對著一定的外部需求側(cè)沖擊，另一方面，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也會產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)下行壓力。與此同時，從供給側(cè)看，生產(chǎn)要素供給和配置仍有巨大的改善潛力，可以提高中國經(jīng)濟(jì)的潛在增長率。因此，充實(shí)和調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具箱，在當(dāng)前是一項(xiàng)需要置于重要優(yōu)先地位的任務(wù)，惟此才能未雨綢繆，做好充分的政策儲備和應(yīng)對準(zhǔn)備。充實(shí)和調(diào)整政策工具箱，本身也是一項(xiàng)艱巨的改革任務(wù)，應(yīng)該立足于達(dá)到以下目標(biāo)，予以積極推進(jìn)。

首先，圍繞能夠改善生產(chǎn)要素供給和配置從而提高潛在增長率的方面，繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。至于諸多在供給側(cè)和需求側(cè)都具有促進(jìn)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長效果的改革領(lǐng)域，因其能夠創(chuàng)造真金白銀和立竿見影的改革紅利，應(yīng)該在改革時間表上得到優(yōu)先安排，以緊迫的節(jié)奏加快推進(jìn)。例如，以農(nóng)民工市民化為核心的戶籍制度改革，既有助于穩(wěn)定勞動力供給和提高資源配置效率，又能夠擴(kuò)大消費(fèi)需求和平衡需求結(jié)構(gòu)。又如，圍繞減稅降費(fèi)進(jìn)行改革，既減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，又有助于改善經(jīng)營環(huán)境、提振投資者和經(jīng)營者信心。從這個出發(fā)點(diǎn)看，提高納稅的便利性也應(yīng)該是減稅降費(fèi)改革的重要內(nèi)容，符合推動簡政放權(quán)和“放管服”改革方向，可以取得改善營商環(huán)境的效果。

在改革有利于提高經(jīng)濟(jì)增長潛力的認(rèn)識上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家是有共識的。他們分別就戶籍制度、金融體制、土地制度、國有企業(yè)、人口政策、教育和培訓(xùn)體制等領(lǐng)域改革所具有的潛在效果進(jìn)行了定性和定量分析，揭示出改革紅利的顯著性。例如，我們對改革效果的計(jì)量模擬表明，如果通過推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的改革，為目前的潛在增長率追加新的增長動力，譬如說把總和生育率從目前的1.4提高到1.6，使非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動參與率每年增加1個百分點(diǎn)，全要素生產(chǎn)率的增長率提高0.5個百分點(diǎn)，并以一定速度擴(kuò)大教育和職工培訓(xùn)的話，中國經(jīng)濟(jì)在近期和未來獲得的額外GDP潛在增長率，可以達(dá)到1-2個百分點(diǎn)。

其次，堅(jiān)持民生導(dǎo)向，推進(jìn)收入分配制度改革，織緊社會保障網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)社會政策托底，既是為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革保駕護(hù)航，也是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力和可能出現(xiàn)的勞動力市場的未雨綢繆之舉。黨的十八大以來，我國在民生領(lǐng)域取得了新的更大的進(jìn)展，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著增強(qiáng)，為防范化解重大風(fēng)險，社會政策托底奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。同時也要看到，這個領(lǐng)域仍然存在諸多短板需要加快補(bǔ)齊，最緊迫的莫過于加大政策實(shí)施力度和改革力度，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、戶籍身份之間和就業(yè)性質(zhì)之間的基本公共服務(wù)差異。在資源有限的條件下，以基本公共服務(wù)均等化為突破口提高社會政策托底水平，可以取得綱舉目張的效果。

在中國當(dāng)前提高消費(fèi)需求，有兩個特別的人口群體最值得關(guān)注，也具有最大的潛力。一是農(nóng)民工群體。2017年全國有2.87億農(nóng)民工，其中1.72億為離開了本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的外出農(nóng)民工，另一部分即1.15億為在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工。無論他們是離開了農(nóng)村還是離開了農(nóng)業(yè)，都意味著成為工資收入者，消費(fèi)需求和消費(fèi)能力顯著提高。然而，由于戶籍身份妨礙他們獲得均等的基本公共服務(wù)以及城市落戶的預(yù)期，都抑制了他們的實(shí)際消費(fèi)。研究表明，一旦通過戶籍制度改革獲得城市戶籍身份，即便其他條件不變，農(nóng)民工的消費(fèi)支出可以提高27%。另一個群體是老齡人口。2017年中國60歲及以上人口有2.4億，占全部人口比重17.3%。中國“未富先老”特征的一個表現(xiàn)就是：人口的收入水平隨年齡增長呈現(xiàn)出一個倒U字型曲線，即勞動收入從接近20歲才開始有，隨后迅速提高并于25-45歲期間達(dá)到并穩(wěn)定在高水平上，以后則逐漸下降，到60歲以后便消失。相應(yīng)地，消費(fèi)水平也在30-40歲之間形成峰值，隨后便緩慢降低。所以，釋放老年人的消費(fèi)能量，突破口在于穩(wěn)定他們的勞動收入，增加他們的財(cái)產(chǎn)性收入，以及提高社會保障水平。

最后，實(shí)施升級版的積極就業(yè)政策，進(jìn)一步完善勞動力市場指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)、采集和分析，為宏觀經(jīng)濟(jì)政策底線及取向提供更加可靠的依據(jù)。目前我國各項(xiàng)勞動力市場信息統(tǒng)計(jì)已經(jīng)比較完善，需要將其與宏觀經(jīng)濟(jì)分析進(jìn)行一致性考查，正確理解和把握這些信息的政策含義。在一定程度上，把積極就業(yè)政策納入宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具箱，核心在于勞動力市場指標(biāo)及其變化的正確解讀。一方面，把失業(yè)率穩(wěn)定在自然失業(yè)水平上，就能守住充分就業(yè)這個經(jīng)濟(jì)增長速度底線。另一方面，政策工具箱中社會政策托底措施充實(shí)有效，也是守住民生底線的關(guān)鍵。同時，實(shí)施積極就業(yè)政策3.0，還有比托底更加積極進(jìn)取的改善民生任務(wù)。把實(shí)際失業(yè)率穩(wěn)定在自然失業(yè)水平上，固然滿足了充分就業(yè)的目標(biāo)，但是，自然失業(yè)率也不是一成不變的。通過改善技能培訓(xùn)和職介服務(wù)效率、擴(kuò)大公共就業(yè)服務(wù)覆蓋面，可以顯著提高勞動力市場的匹配水平，便可以降低自然失業(yè)率本身。

（作者系中國社會科學(xué)院副院長、學(xué)部委員、研究員）

責(zé)任編輯：張莉莉