[印尼]西斯萬托

關(guān)鍵字：外交政策；權(quán)力失衡；國家利益

一、問題的提出

1950年7月，印尼和中國建立了外交關(guān)系。如史記載，印尼是東南亞各國中第一個(gè)與中國建立外交關(guān)系的國家。不過，兩國關(guān)系的發(fā)展歷經(jīng)起伏，在經(jīng)歷蜜月期后，也曾長期處在斷交狀態(tài)。在蘇加諾時(shí)期，雙方關(guān)系發(fā)展進(jìn)入蜜月期。由于與馬來西亞在政治上處在對抗?fàn)顟B(tài)，印尼被孤立于國際社會中，而這使印尼的外交政策向中國傾斜。這些傾斜政策在諸多合作中得到體現(xiàn)，例如，1960年與中國就雙重國籍問題達(dá)成協(xié)議；1961年又與中國簽署雙邊友好協(xié)議，且雙方高級官員密切互訪。經(jīng)濟(jì)方面，中國政府1958年向印尼提供了4100萬美元的經(jīng)濟(jì)援助；1959年印尼被選為1962年亞運(yùn)會舉辦方后，中國對印尼的運(yùn)動場館建設(shè)施以援手。鑒于此，1965年8月17日，印尼時(shí)任總統(tǒng)蘇加諾在演講中提及“雅加達(dá)-北京軸心”，而這無疑標(biāo)志著雙方關(guān)系達(dá)到了頂峰。然而，在蘇哈托上臺并改變印尼外交政策方向后，印尼與中國的關(guān)系隨即跌入低谷。1965年“九三〇事件”后，印尼蘇哈托政府對華疑慮重重，隨后在1967年的10月斷決了同中國的外交關(guān)系。此后，印尼用了近23年的時(shí)間才與中國恢復(fù)了外交關(guān)系。對此，富蘭克林·溫斯泰因（Franklin B.Weinstein）則認(rèn)為，印尼此時(shí)處理對華關(guān)系的考慮主要有二：其一是印尼依然把中國當(dāng)成是國家安全的威脅；其二，印尼希望以斷絕對華關(guān)系吸引西方的關(guān)注、援助和借款，而這已然成為印尼此時(shí)的重要國家利益。

在斷交時(shí)期，印尼和中國的關(guān)系處在一種罕見的狀態(tài)中，也即兩國雖然在政治安全領(lǐng)域沒有合作，但是在貿(mào)易方面依舊在經(jīng)第三方（比如香港）進(jìn)行著有限的貿(mào)易往來。此后，印尼和中國關(guān)系的和緩與復(fù)交在20世紀(jì)80年代末迎來了時(shí)機(jī)。印尼有意成為1992年不結(jié)盟運(yùn)動的主席國，印尼和中國領(lǐng)導(dǎo)人也就有了見面的機(jī)會。1989年在裕仁天皇的葬禮上，印尼時(shí)任總統(tǒng)蘇哈托同中國時(shí)任外交部長錢其琛進(jìn)行了第一次接觸。這次接觸中，雙方再次就五項(xiàng)基本原則——互相尊重領(lǐng)土完整，互不侵犯，互不干涉內(nèi)政，平等互助，和平共處形成共識，并愿意以此指導(dǎo)兩國關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，1989年8月8日，在蘇哈托和中國時(shí)任總理李鵬的見證下，兩國外長于雅加達(dá)總統(tǒng)府共同簽署了關(guān)于兩國外交關(guān)系正?；恼徑鈧渫洝蓢P(guān)系實(shí)現(xiàn)正?；院?，雙方雖然在各個(gè)領(lǐng)域開始建立和發(fā)展合作關(guān)系，但依然面臨諸多考驗(yàn)。其中一個(gè)問題就是印尼依然把中國視為威脅，印尼甚而有時(shí)會對中國產(chǎn)生疑慮。最明顯的體現(xiàn)就是1966年關(guān)于禁止和解散印尼共產(chǎn)黨的法令依然有效，以至于1994年4月在棉蘭發(fā)生了騷亂，1998年在雅加達(dá)的騷亂最終甚至演變成了反華暴行。

值得慶幸的是，新世紀(jì)后的氛圍越來越有利于兩國之間的合作。印尼在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治安全領(lǐng)域需要中國這個(gè)合作伙伴，中國亦然?；ハ嘈枰蛧依娴慕豢棾蔀榱藘蓢诟鱾€(gè)領(lǐng)域進(jìn)行雙邊合作時(shí)的首要考量。中國作為一個(gè)大國與作為中等強(qiáng)國的印尼具有開展互利合作的潛力。但是，印尼方面認(rèn)為，在雙方的合作中，不對等的權(quán)力關(guān)系會使中國獲得更多的國家利益，或者說，雙方的合作會造成對印尼的不公正。同時(shí)，在區(qū)域政治動態(tài)中，把中國視為亞太地區(qū)威脅的論斷在印尼依然存在。這種威脅論的依據(jù)是中國在區(qū)域的種種自信的舉動，如增加軍事預(yù)算、在南海舉行軍事演習(xí)及南海紛爭。出于此，印尼雖然需要同中國加強(qiáng)雙邊關(guān)系，但迄今對中國的警惕聲音在印尼依舊存在?；谝陨蠁栴}，本文的問題是：其一，印尼對華的外交政策是怎樣的？其二，印尼對華外交政策有怎樣的機(jī)遇和挑戰(zhàn)？其三，印尼對華外交戰(zhàn)略在未來應(yīng)該有什么樣的發(fā)展？

二、核心概念與研究方法

（一）“大國”和“小國”的理論劃分

在國際關(guān)系研究中，學(xué)者們根據(jù)國家實(shí)力的大小把國家分為幾類范疇。戴維·馬雷斯（David R.Mares）在處理國際關(guān)系時(shí)，把國家分為4個(gè)范疇：第一類，超級大國。這類國家無論是在兩極或多極體系中，還是霸權(quán)體系下，都有能力制定國際規(guī)則并能控制國際體系；第二類是大國，這類國家有能力通過單方行動對國際體系施加影響，但是不能單方面改變國際體系；第三類是中等強(qiáng)國，這類國家無法通過自身的國家力量對國際體系施加影響，但是擁有足夠的資源，能夠通過同少數(shù)幾個(gè)國家的聯(lián)合來影響國際體系；第四類是小國，這類國家不能通過自身的國家力量對國際體系施加影響，只能與多數(shù)國家進(jìn)行聯(lián)盟，而在這個(gè)聯(lián)盟中，該國即使同其他國家力量聯(lián)合起來也不能夠?qū)υ撀?lián)盟施加影響。

除上述的理論劃分外，也有根據(jù)國家的強(qiáng)弱來劃分的方法。在邁克爾·漢德爾（M ichael I.Handel）看來，國家的強(qiáng)弱主要根據(jù)兩個(gè)維度：其一，由軍事實(shí)力和地理位置形成的內(nèi)部實(shí)力；其二，有和別國結(jié)成正式同盟的能力以及在大國和小國之間的關(guān)系中不均衡的地位而形成的外部實(shí)力。

基于以上理論，我們對中國和印尼進(jìn)行國家類別劃分。依據(jù)前述觀點(diǎn)，中國屬于大國，印尼的各項(xiàng)特征和實(shí)力都屬于中等國家。這樣的劃分基于兩國各自的實(shí)力和特征以及各自行為在國際上的影響力。兩國因?yàn)閷儆诓煌膶?shí)力級別，所以擁有不同的談判地位。理論上來說，中國作為國家類別中較大的國家，具有更高的談判地位；而印尼作為國家類別中較小的國家，擁有的談判地位就較低。具有了更高的談判地位就意味著中國更容易獲取國家利益；相反，擁有談判地位較低的印尼在爭取國家利益的時(shí)候就相對困難。談判地位的低下意味著印尼在外交政策上選擇和騰挪的空間會更少。

（二）研究方法和技巧

本研究所關(guān)注的研究對象，時(shí)間跨度從改革時(shí)期的1998年到2016年。在這一時(shí)期，無論是哈比比政府時(shí)期，還是瓦希德和梅加瓦蒂時(shí)期，印尼與中國的關(guān)系隨著印尼政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)得到了發(fā)展。包括蘇西洛總統(tǒng)任職的10年時(shí)間，印尼和中國簽署了兩個(gè)戰(zhàn)略協(xié)議——2005年確立的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系及2013年建立的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，而這則大大提升了印尼-中國關(guān)系。當(dāng)然，佐科總統(tǒng)時(shí)期的兩國關(guān)系也是本文的研究重點(diǎn)，只是研究的時(shí)間范圍截至2016年。

本文的研究方法為定性研究，分析方法為描述分析。論據(jù)來源有4種：其一，關(guān)于印尼-中國關(guān)系的書籍、期刊、雜志、研討會、論文和報(bào)紙；其二，采訪對印尼-中國關(guān)系有深刻見解的相關(guān)人士，采訪內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)、政治和安全；其三，與一線相關(guān)人員進(jìn)行討論，這些人員包括在政府機(jī)構(gòu)、外交機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)中的一線人員，也包括在印尼的外國組織代表及記者；其四是現(xiàn)場調(diào)研，筆者在中國北京與研究印尼-中國關(guān)系的專家進(jìn)行了探討。

三、印尼-中國雙邊關(guān)系的實(shí)力圖

盡管印尼和中國的雙邊關(guān)系在特定時(shí)期發(fā)展緩慢，但是兩國國內(nèi)的政治變化促使兩國關(guān)系向好發(fā)展。一方面，中國對于在印尼華人的政策發(fā)生了轉(zhuǎn)變；另一方面，印尼在新時(shí)期的對外政策也漸趨向務(wù)實(shí)主義發(fā)展，上述的政策轉(zhuǎn)變極大地促進(jìn)了兩國關(guān)系的發(fā)展。中國政府對1994年發(fā)生在棉蘭的騷亂的表態(tài)，被印尼認(rèn)為是干涉了本國的內(nèi)政；而中國政府對1998年發(fā)生在雅加達(dá)的暴行官方表態(tài)是：這是印尼的內(nèi)政。瓦希德總統(tǒng)執(zhí)政后，印尼政府對印尼華裔放開了更多的一直被限制的政治和文化權(quán)利。2000年12月，瓦希德政府也加入了包括中國、澳大利亞、印度、巴布亞及新幾內(nèi)亞、東帝汶和新西蘭在內(nèi)的西南太平洋對話。兩國的良好關(guān)系也顯現(xiàn)在雙方高級官員的互訪級別和頻率上，以及經(jīng)濟(jì)、社會文化和防御技術(shù)的合作上。兩國關(guān)系的增強(qiáng)表現(xiàn)為蘇西洛總統(tǒng)時(shí)期戰(zhàn)略伙伴協(xié)議和全面戰(zhàn)略合作伙伴協(xié)議的簽署，而這一關(guān)系在佐科政府時(shí)期得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。

印尼作為一個(gè)中等強(qiáng)國，擁有足夠的政治資源來應(yīng)對影響印尼-中國關(guān)系的外部因素。事實(shí)上，印尼對華政策與其戰(zhàn)略環(huán)境條件密不可分，在這種情況下，中美在政治安全和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競爭是影響印尼對華政策的外部因素之一。無論是跨太平洋伙伴關(guān)系（TPP）與區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（RCEP）之間的合作表現(xiàn)出來的經(jīng)濟(jì)競爭，還是在南中國海的“拉鋸戰(zhàn)”以及美軍在澳大利亞北部的駐扎表現(xiàn)出來的政治安全競爭，其實(shí)都是針對中國的。作為中等國家的印尼，傾向于運(yùn)用外交手段并憑借東盟這個(gè)區(qū)域組織的力量，來確保兩個(gè)大國的競爭不會影響到區(qū)域穩(wěn)定。例如，佐科執(zhí)政以來，印尼盡管依然重視同中國的關(guān)系，但是認(rèn)為自身的經(jīng)濟(jì)利益不能妨礙到地緣政治和國家的區(qū)域安全。這一點(diǎn)可以從佐科就2016年納土納海域的3次“侵犯”事件的表態(tài)就可以看出。也即，印尼不僅發(fā)表外交言論來宣示主權(quán)，而且通過在該海域采取行動來宣示國家存在。

不過，印尼同中國的雙邊關(guān)系依然面臨著實(shí)力不對等的問題，這對印尼極為不利。雙方實(shí)力的不對等可以在兩國的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)實(shí)力上表現(xiàn)出來。這3方面的實(shí)力是衡量兩國國家實(shí)力的重要因素，并直接影響著兩國維護(hù)各自國家利益的能力。這3方面的實(shí)力小，這個(gè)國家維護(hù)國家利益的能力就弱；反之，維護(hù)本國利益的能力就強(qiáng)。因此，這些實(shí)力極具戰(zhàn)略性。具體請參見表1、表2和表3。

表1 2016年全球外交指數(shù)

表1清晰地顯示出了印尼和中國的全球外交實(shí)力。兩國的全球外交實(shí)力整體排名差異巨大，中國的外交實(shí)力排名與印尼外交實(shí)力排名的比率達(dá)到7:1。兩國的外交實(shí)力指數(shù)差異最小的是駐外機(jī)構(gòu)數(shù)量。這個(gè)指標(biāo)上，中國是印尼的兩倍。從這些數(shù)據(jù)我們可以得出：中國的整體全球外交實(shí)力超出了印尼的150%。

表2 世界軍事力量對比

表2顯示出了印尼和中國的軍事實(shí)力。兩國差異最大的指數(shù)是國防預(yù)算，中國為其軍隊(duì)提供資金能力的指數(shù)是印尼的25倍；兩國差異最小的指數(shù)是整體排名和軍艦數(shù)量，這兩個(gè)指數(shù)中，中國的指數(shù)僅超過印尼相應(yīng)指數(shù)的3倍。從表2中的數(shù)據(jù)我們得出：平均而言，中國的軍事整體實(shí)力指數(shù)超出印尼對應(yīng)指數(shù)的62倍。如果把顯示國家力量的這兩個(gè)因素并列來看，差異就非常明顯了：中國的全球外交實(shí)力指數(shù)僅超出印尼1.5倍，而中國的軍事實(shí)力指數(shù)卻超出了印尼62倍。

表3 2014-2016年印尼和中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力

表3顯示了印尼和中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異。兩國在國民總收入這個(gè)指數(shù)上的差異達(dá)到11倍，印尼的國民總收入僅在千億元級別，而中國的國民總收入則達(dá)到了十萬億級別；然而，兩國在全球競爭力指數(shù)上的表現(xiàn)幾乎一樣，印尼排名為第34，中國排在了第28位，只差了6位。

印尼和中國實(shí)力的不對等關(guān)系也反映在投資領(lǐng)域，兩國的投資（能力）也不均衡。自1979年實(shí)施改革開放政策以來，中國就成了全球資本的投資目的地。隨著改革開放的發(fā)展，中國不僅僅吸收國際投資，同時(shí)還向包括印尼在內(nèi)的其他國家進(jìn)行投資。比如，在2009年，印尼在華投資僅為11.17億美元，這個(gè)數(shù)據(jù)僅為東盟六國在華投資價(jià)值的2.4%。不過，中國承諾的對印尼的投資同樣相對地低于對其他東盟國家的投資。就在同一年，中國對印尼的投資額為5.92億美元，占中國對東盟投資總額的10%。從2011年到2016年的第二季度，中國的投資總額在印尼吸納的國外直接投資中排名第10，這期間，中國對印尼的承諾投資額為528億美元，但是落實(shí)的投資只有30億美元。

不僅如此，兩國之間的實(shí)力不對等還清晰地體現(xiàn)在印尼和中國不均衡的對外貿(mào)易關(guān)系中。比如在2016年，印尼從中國進(jìn)口（的數(shù)額）遠(yuǎn)遠(yuǎn)要高于對華出口。印尼從中國進(jìn)口總額達(dá)308億美元，相反，印尼對華出口僅有167.9億美元。印尼對華貿(mào)易的逆差已經(jīng)引起了印尼政府的擔(dān)憂，如若再不提高印尼商品的競爭力，中國商品將會日益占據(jù)印尼的國內(nèi)市場。2011年，印尼政府嘗試著在中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)框架下進(jìn)行重新談判，而印尼的擔(dān)憂在這一過程中表現(xiàn)得尤為明顯。需要指出的是，印尼做出的談判努力最終擱淺，這也恰恰說明了在實(shí)力的不對等下，印尼可采取的手段極其有限。

四、結(jié)語：“中等強(qiáng)國”印尼如何定位對華策略

中國作為一個(gè)擁有強(qiáng)大的政治、經(jīng)濟(jì)和安全力量的國家，有能力影響他國外交政策的執(zhí)行。印尼需要與中國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的合作，但是在應(yīng)對中國的外交政策時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持自主、主動的原則，注重自身的政治主權(quán)和經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立。此外，印尼還可以通過自己中等強(qiáng)國策略的設(shè)定，提升自身談判地位來彌補(bǔ)實(shí)力的不對等的情形。

印尼作為中等強(qiáng)國，可以以“東盟方式”和萬隆精神為基礎(chǔ)的規(guī)范來采取更加主動的外交政策。“東盟方式”事實(shí)上也是以萬隆精神為根基的規(guī)范，是在被區(qū)域穩(wěn)定的核心參與者認(rèn)可的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。除此以外，印尼也可以與其他中等強(qiáng)國進(jìn)行合作或結(jié)成聯(lián)盟。這種松散的聯(lián)盟的戰(zhàn)略也提升了印尼對中國的談判地位，拓寬了印尼的多邊外交，并對印尼的國家利益產(chǎn)生積極的影響。此外，倡導(dǎo)一個(gè)多邊的對等的不被大國主導(dǎo)的論壇對印尼來說非常重要。由印尼外長馬蒂（Marty Natalegawa）提出的“動態(tài)平衡主義”，使印尼的外交政策轉(zhuǎn)向了自主與主動，并一直是印尼外交政策的支柱。在一個(gè)既能為大國提供空間又能為小國提升空間的多邊論壇中，能夠避免2012年發(fā)生在柬埔寨外長會議和峰會上的不愉快。這樣的論壇能夠確保印尼的對沖戰(zhàn)略得到實(shí)現(xiàn)。因此，在經(jīng)濟(jì)和政治安全領(lǐng)域，東盟的“中心地位”在區(qū)域的構(gòu)建發(fā)展中是不可被忽略的。

無論如何，印尼和中國實(shí)力不對等的關(guān)系狀態(tài)或多或少地會影響到雙方在國家利益斗爭中的談判地位。理論上來講，與實(shí)力較弱的國家相比，實(shí)力較強(qiáng)的國家在國家利益的角逐中將更為主動。因此，在對華戰(zhàn)略上，印尼應(yīng)該把自己設(shè)定為一個(gè)中等強(qiáng)國。一個(gè)中等強(qiáng)國的國家定位是根據(jù)該國所擁有的體量與在國際關(guān)系中的行為。這里所說的體量是基于一些方面的實(shí)力的依據(jù)：如，經(jīng)濟(jì)、安全和政治；這里的行為是指充當(dāng)調(diào)解者并以主動外交的方式實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、安全與繁榮的國家活動。中等強(qiáng)國的其他行為表現(xiàn)在對地區(qū)和周邊的領(lǐng)導(dǎo)力上。此外，中等強(qiáng)國一般抵制霸權(quán)的存在，而更傾向于在全球或區(qū)域的國際體系中實(shí)現(xiàn)多極化。

中等強(qiáng)國的國家定位，使得印尼在對華策略上可以采用很多外部的戰(zhàn)略舉措，其中包括推行的動態(tài)平衡戰(zhàn)略，以及在地區(qū)推行多邊主義理念。由單一大國掌控的區(qū)域，會衍生霸權(quán)，因?yàn)樵摰貐^(qū)的國際政治秩序由該大國掌控。所以，印尼需要在亞太地區(qū)大國競賽中進(jìn)行外交斡旋，以防單一大國控制下的霸權(quán)。美國、中國、日本和俄羅斯等大國競相增強(qiáng)本國的影響，但目前在亞太地區(qū)影響力的競爭主要還是在美國和中國之間。作為中等強(qiáng)國的印尼，在開展多邊外交方面具有戰(zhàn)略性作用，可以防止中美兩大國在亞太地區(qū)出現(xiàn)霸權(quán)力量。

此外，印尼需要采取的內(nèi)部戰(zhàn)略是提高外交能力。印尼對華外交實(shí)力的提高應(yīng)聚焦在質(zhì)量和體量上。印尼對華外交質(zhì)量的提高依賴于培養(yǎng)更加可靠的人員素質(zhì)。因此，若要在對華關(guān)系中爭取國家利益，在華印尼外交官員的首要任務(wù)就是掌握更加深入的外交知識和普通話。除此之外，印尼政府也應(yīng)該關(guān)注在華外交機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加。中國把印尼視為戰(zhàn)略性對象，為達(dá)到均衡，印尼也應(yīng)該重新評估在華設(shè)立外交機(jī)構(gòu)的數(shù)量。印尼政府需要增加在北京之外的外交機(jī)構(gòu)數(shù)量。輸入和產(chǎn)出是成正比的。作為一個(gè)在區(qū)域乃至全球性的大國，中國的影響需要相關(guān)機(jī)構(gòu)的特別關(guān)注。因此，在華印尼相關(guān)機(jī)構(gòu)的代表們需要對中國給予特別關(guān)注，尤其是要關(guān)注印尼在華特殊利益和在全球的一般利益。