曾 文， 陳 菲

(1. 中共福建省委宣傳部 干部處， 福州 350007； 2. 福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 福州 350007)

一、政策執(zhí)行波動(dòng)的內(nèi)涵與形式

對(duì)政策執(zhí)行問題的研究，國(guó)內(nèi)外都有許多經(jīng)典的分析范式，如Lipsky的街頭官僚理論[1]、Pressman和Wildavsky的自上而下執(zhí)行理論[2]、Ostrom的制度結(jié)構(gòu)論[3]等。這些研究范式從不同角度分析了公共政策執(zhí)行問題，認(rèn)為政策執(zhí)行波動(dòng)會(huì)造成基層治理中的諸多問題，因此要從理論層面找到政策執(zhí)行問題的根源，尋找政策執(zhí)行的最有效路徑[4]。在研究中國(guó)的基層治理問題時(shí)，一些學(xué)者認(rèn)為政策執(zhí)行波動(dòng)是導(dǎo)致基層治理問題的重要原因：洪大用認(rèn)為，在環(huán)境治理中部分政府的唯利行為使得官員規(guī)避環(huán)保政策，放任污染企業(yè)、污染項(xiàng)目違反環(huán)保法規(guī)，造成環(huán)境治理問題[5]；何艷玲認(rèn)為，在建設(shè)用地管理中，個(gè)別政府部門為了獲益不惜逃避法律、玩忽職守，存在“搖擺執(zhí)法”問題[6]；于建嶸認(rèn)為，我國(guó)拆遷安置時(shí)，因?yàn)榛鶎訄?zhí)法人員暴力執(zhí)法和強(qiáng)制拆遷，導(dǎo)致出現(xiàn)惡性事件，造成基層矛盾激化[7]。雖然這些研究關(guān)注的治理問題不同，但都殊途同歸地認(rèn)為治理問題出現(xiàn)的主要原因是政策執(zhí)行波動(dòng)。

所謂的政策執(zhí)行波動(dòng)，是指在政策執(zhí)行的不同階段其執(zhí)行情況出現(xiàn)明顯的波動(dòng)：在寬松狀態(tài)下，會(huì)出現(xiàn)消極執(zhí)行和不執(zhí)行的情況；在特殊時(shí)期，又出現(xiàn)嚴(yán)厲執(zhí)行和爆發(fā)式執(zhí)行的現(xiàn)象。政策執(zhí)行波動(dòng)的主要表現(xiàn)形式有兩種：一是政策的消極執(zhí)行，即政府(執(zhí)行層)在執(zhí)行過程中沒有公開違背上級(jí)政策，但是存在執(zhí)行力度小、執(zhí)行滯后的現(xiàn)象。政策消極執(zhí)行最主要的表現(xiàn)是(非合理的)政策變通，即在政策實(shí)施過程中其主要實(shí)施者(基層政府)在沒有得到政策制定者(上級(jí)政府)同意和準(zhǔn)許的情況下，對(duì)政策的原有內(nèi)容和規(guī)定自行更改并加以執(zhí)行的行為。政策變通執(zhí)行并不代表政策的不執(zhí)行，而是在執(zhí)行過程中對(duì)上級(jí)政策打折扣，是對(duì)原有規(guī)定的部分執(zhí)行。二是政策的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行，即在政策執(zhí)行的特殊階段，基層政府超越政策常規(guī)執(zhí)行程序，用強(qiáng)力手段推行政策的現(xiàn)象[8]。在這種情況下，執(zhí)行者會(huì)選擇一些短時(shí)間內(nèi)容易實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)作為工作重點(diǎn)，借助一些懲罰性、威懾性的政策工具促使政策目標(biāo)暫時(shí)、部分實(shí)現(xiàn)[9]，而對(duì)政策目標(biāo)的核心區(qū)域并未觸及。

二、政策執(zhí)行波動(dòng)在基層治理中的表現(xiàn)

本文以S縣為例，探討政策執(zhí)行波動(dòng)在基層治理中的表現(xiàn)。該縣地處湘贛交界處，以山地丘陵地貌為主，農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)。S縣是著名的煙花爆竹之鄉(xiāng)，有煙花爆竹企業(yè)及配套企業(yè)數(shù)千家，全縣人口絕大多數(shù)從事與煙花爆竹有關(guān)的行業(yè)，其產(chǎn)品在國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)都占有一定份額。近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的日益嚴(yán)峻和同產(chǎn)區(qū)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，S縣花炮行業(yè)的發(fā)展速度逐漸落后于其他地區(qū)。制約S縣花炮行業(yè)發(fā)展的瓶頸主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是傳統(tǒng)的家庭作坊生產(chǎn)模式。近些年來，S縣政府提出“上山辦廠”的政策，引導(dǎo)企業(yè)向規(guī)范的工廠化、基地化生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，但由于廠房等基礎(chǔ)設(shè)施投入較大，很多小微企業(yè)主無力承擔(dān)，只能“偷偷摸摸”地在家生產(chǎn)。這種家庭作坊式的生產(chǎn)形式技術(shù)含量低，產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，資源利用率低，環(huán)境破壞嚴(yán)重，存在很大的安全隱患。二是落后的管理方式。由于花炮生產(chǎn)屬于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，員工絕大多數(shù)都是農(nóng)民，相當(dāng)一部分企業(yè)采用傳統(tǒng)的家族式管理方式，生產(chǎn)過程中存在許多違法違規(guī)行為，給安全生產(chǎn)帶來巨大隱患。內(nèi)外交困的局面嚴(yán)重制約著S縣花炮行業(yè)的發(fā)展，給基層治理帶來了許多挑戰(zhàn)。

1. 消極執(zhí)行：治理過程中的政策消解

面對(duì)行業(yè)發(fā)展困境，S縣政府從2001年開始陸續(xù)出臺(tái)了《S縣煙花爆竹安全管理工作要點(diǎn)》《煙花爆竹安全管理工作指導(dǎo)意見》等政策，對(duì)家庭作坊和違法違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行了專項(xiàng)整治，取得了一定的成果。但是，由于基層政府和基層干部的消極執(zhí)行，該行業(yè)的落后生產(chǎn)模式和違法違規(guī)行為并未得到根治，且有死灰復(fù)燃的跡象，根本原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)上級(jí)政策的有限消解。

在分析S縣基層治理工作時(shí)，我們無時(shí)無刻不看到地方政府和基層干部對(duì)農(nóng)民的“防護(hù)”和對(duì)國(guó)家政策的消解：一方面，在上級(jí)政府出臺(tái)政策嚴(yán)厲打擊小作坊和黑工廠生產(chǎn)時(shí)，基層干部對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行了“靈活變通”，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行了有限的合作，試圖在國(guó)家政策壓力下為私營(yíng)企業(yè)和家庭小作坊尋求一定的生存空間。這也是為什么上級(jí)政府實(shí)行堅(jiān)決的打擊非法生產(chǎn)(以下簡(jiǎn)稱打非)政策并發(fā)動(dòng)多次打非運(yùn)動(dòng)以來，S縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小作坊、黑工廠屢禁不止的原因。另一方面，基層干部與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)似乎形成了某種默契，在上級(jí)政府開展打非運(yùn)動(dòng)時(shí)，地方企業(yè)總能以最快速度“收拾好局面”迎接上級(jí)檢查，因此檢查組看到的是一片標(biāo)準(zhǔn)化、安全化生產(chǎn)狀態(tài)，而檢查后各種亂象依然存在。

2. 運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行：高壓下的停產(chǎn)與關(guān)停

2000年，S縣某花炮廠發(fā)生了震驚全國(guó)的特大爆炸事故，共33人死亡，其中在校中小學(xué)生13人、未在校未成年人2人；受傷12人。事故造成巨大的生命財(cái)產(chǎn)損失和極壞的社會(huì)影響。中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)該事故十分重視并作出重要批示，要求認(rèn)真調(diào)查事故原因，嚴(yán)厲懲處相關(guān)責(zé)任人。國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全監(jiān)督管理和清理整頓的緊急通知》，要求對(duì)全國(guó)花炮行業(yè)進(jìn)行全面整頓。江西省委、省政府也作出重要決議，要求對(duì)花炮行業(yè)進(jìn)行全面清理。

在這種形勢(shì)下，S縣政府在花炮行業(yè)開展了一場(chǎng)轟轟烈烈的打非運(yùn)動(dòng)。針對(duì)花炮行業(yè)的問題和農(nóng)民不遵守制度的行為，S縣相繼出臺(tái)了《煙花爆竹安全管理工作指導(dǎo)意見》《S縣煙花爆竹安全管理工作要點(diǎn)》等規(guī)定，明確了工作目標(biāo)和任務(wù)，強(qiáng)力推進(jìn)打非工作：一是健全打非網(wǎng)絡(luò)，組成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，按區(qū)域劃定若干網(wǎng)格，指定網(wǎng)格員做好情報(bào)收集匯總工作，并將打非工作納入干部考核，直接與村干部、社區(qū)干部的獎(jiǎng)懲掛鉤。二是組建S縣煙花爆竹綜合執(zhí)法大隊(duì)，建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，全面打擊煙花爆竹非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。三是建立有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，發(fā)揮職工參與、社會(huì)支持、媒體監(jiān)督安全生產(chǎn)的作用，全力打非。四是嚴(yán)厲追究責(zé)任，對(duì)非法生產(chǎn)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即沒收生產(chǎn)材料和成品、半成品，予以停產(chǎn)、整頓、罰款甚至行政拘留；對(duì)基層干部因失職瀆職導(dǎo)致非法生產(chǎn)的，一律按“三三制”追究責(zé)任，即1個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有3個(gè)以上(含)行政村且1個(gè)行政村有3個(gè)以上煙花爆竹作坊的給予相應(yīng)處分，發(fā)生非法生產(chǎn)安全事故的按上級(jí)規(guī)定從嚴(yán)從重處分。

在上級(jí)的各項(xiàng)規(guī)定下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取“村村聯(lián)動(dòng)”“下鄉(xiāng)清鄉(xiāng)”的形式，組織人員對(duì)花炮主產(chǎn)鄉(xiāng)村“家家走動(dòng)，戶戶串門”，發(fā)現(xiàn)一起違規(guī)行為查處一起；聯(lián)合周邊省市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對(duì)處于邊界的非法作坊和違法違規(guī)行為進(jìn)行打擊；處分了一批對(duì)花炮企業(yè)監(jiān)管不力的官員。這種打擊時(shí)間短，目的十分明確，其勢(shì)如暴風(fēng)驟雨，席卷廣大花炮主產(chǎn)鄉(xiāng)村。上級(jí)政府以量化考核的方式為下級(jí)負(fù)責(zé)人下任務(wù)、定目標(biāo)，并依據(jù)量化考核的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行問責(zé)[13]。這種“目標(biāo)管理責(zé)任制”體現(xiàn)的是壓力型運(yùn)作，引導(dǎo)官員動(dòng)用各種手段完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)[14]，而不考慮目標(biāo)是否切合實(shí)際。這種運(yùn)動(dòng)式的高壓打擊在短時(shí)間內(nèi)取得了一些成績(jī)，遏制了花炮行業(yè)生產(chǎn)亂象的蔓延，但從長(zhǎng)期來看，對(duì)花炮企業(yè)進(jìn)行一刀切式的整頓甚至關(guān)停，而沒有配套政策解決隨之而來的員工再就業(yè)、新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)培育等問題，使得在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)基層的矛盾十分突出，以致各種亂象重新滋生，基層治理問題依然存在。

3. 政策執(zhí)行波動(dòng)帶來的治理危機(jī)

在政策的消極執(zhí)行下，政策目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，在基層的應(yīng)用效益無法得以發(fā)揮，基層治理問題長(zhǎng)期存在并日益積累。政策消極執(zhí)行的時(shí)間越長(zhǎng)，基層治理問題積累得越多，基層社會(huì)矛盾愈嚴(yán)重。在矛盾達(dá)到“井噴”狀態(tài)時(shí)，政策往往又被運(yùn)動(dòng)式地、不惜一切代價(jià)地推行，對(duì)基層問題進(jìn)行一刀切式的治理，導(dǎo)致政策變得面目全非，喪失了其制定時(shí)希望實(shí)現(xiàn)的效應(yīng)。運(yùn)動(dòng)式治理模式對(duì)基層問題進(jìn)行突然性的干預(yù)，不僅容易使基層社會(huì)矛盾短時(shí)間內(nèi)激化，而且會(huì)帶來一系列的后續(xù)問題，造成基層治理危機(jī)。圖1直觀地表現(xiàn)出政策執(zhí)行波動(dòng)帶來的問題。

圖1 政策執(zhí)行波動(dòng)帶來的治理危機(jī)

三、政策執(zhí)行波動(dòng)的主要影響因素

許多學(xué)者認(rèn)為政策執(zhí)行時(shí)不同層級(jí)政府的利益訴求是政策執(zhí)行波動(dòng)的主要影響因素。例如：楊善華、何顯明等認(rèn)為，在“謀利型政權(quán)”[15]體制下，地方政府為了追逐本級(jí)財(cái)政收益，對(duì)可能導(dǎo)致財(cái)政收入減少的上級(jí)政策象征性執(zhí)行甚至拒絕執(zhí)行，導(dǎo)致基層問題叢生[16]；王漢生認(rèn)為，基層政府的行為偏差導(dǎo)致政策的“象征性執(zhí)行”“變通式執(zhí)行”[17]，造成政策執(zhí)行波動(dòng)以及基層治理問題。上述研究認(rèn)為基層政府的能動(dòng)性是影響政策執(zhí)行波動(dòng)的主要原因，但我們不能忽略政策執(zhí)行環(huán)境的制約和影響[18]。在一些西方學(xué)者的公共政策研究中，已經(jīng)提出了不能只關(guān)注政策執(zhí)行者的行為，而應(yīng)從制度環(huán)境與行為互動(dòng)的角度來解釋政策執(zhí)行問題[19]。在政策執(zhí)行主體和政策執(zhí)行環(huán)境的雙重影響下，筆者認(rèn)為造成政策執(zhí)行波動(dòng)的主要原因有兩個(gè)方面，即政策適用性和政策執(zhí)行壓力。

1. 政策適用性

所謂的政策適用性，是指政策與治理問題和治理目標(biāo)的實(shí)際吻合度。如果政策內(nèi)容和政策目標(biāo)是基于客觀的治理問題而提出和制定的，政策與實(shí)際情況吻合度高，則政策的適用性就高，反之其適用性就低。政策在基層適用性的高低直接影響到基層治理問題的徹底解決和基層治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在中國(guó)，公共政策的制定權(quán)自上而下分配，但實(shí)踐責(zé)任落在基層，中央制定的政策與地方實(shí)際存在差異，這種差異導(dǎo)致大量政策在基層適用性低[20]。政策適用性低造成執(zhí)行難度大、可操作性差，基層政府在政策執(zhí)行過程中，面對(duì)上級(jí)的政策和考核等壓力就會(huì)產(chǎn)生執(zhí)行波動(dòng)現(xiàn)象。

在S縣的案例中不難發(fā)現(xiàn)政策在基層的低適用性。例如：對(duì)花炮行業(yè)高壓打非，沒有充分考慮地方政府和民眾的抵觸心理，造成政策在基層執(zhí)行時(shí)無法獲得基層干部的理解和民眾的支持；與基層花炮企業(yè)直接打交道的基層政府和基層干部對(duì)行業(yè)發(fā)展情況和治理情況最了解，在制定行業(yè)政策時(shí)這些基層的知情者卻無法參與其中，僅扮演著“不切實(shí)際的政策”實(shí)際執(zhí)行者的角色等。可見，政策的低適用性強(qiáng)烈影響著其在基層的實(shí)際執(zhí)行效力。

2. 政策執(zhí)行壓力

政策執(zhí)行壓力是指上級(jí)政府為了使政策執(zhí)行能達(dá)到預(yù)定的效果、完成預(yù)期的目標(biāo)而對(duì)政策執(zhí)行設(shè)置的配套獎(jiǎng)懲措施，直接與政績(jī)考核掛鉤。獎(jiǎng)懲越嚴(yán)厲，政策執(zhí)行壓力越大；獎(jiǎng)懲越輕微，政策執(zhí)行壓力越小[21]?；鶎诱诓煌瑫r(shí)期面對(duì)著不同的執(zhí)行壓力，而且影響政策執(zhí)行壓力的因素有很多，如經(jīng)濟(jì)利益、政治任務(wù)、治理環(huán)境等。在政策執(zhí)行壓力不大的情況下，會(huì)出現(xiàn)“政令不通”“變通執(zhí)行”的局面[17]；在政策執(zhí)行壓力大的情況下，則會(huì)出現(xiàn)不惜人力、物力推行的情況，造成轟轟烈烈的運(yùn)動(dòng)[8]。S縣政府對(duì)花炮行業(yè)政策的消極執(zhí)行和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行即可很好地證明政策執(zhí)行壓力的影響。

四、對(duì)策與建議

1. 政策體例的基層再造：因地制宜提高政策適用性

基層政府執(zhí)行政策時(shí)應(yīng)立足于地方政策實(shí)施環(huán)境對(duì)政策實(shí)施基層再造。政策體例的基層再造是政策的再造過程，即政策并不是在此領(lǐng)域中簡(jiǎn)單地被接受和執(zhí)行，而是需要進(jìn)行解釋進(jìn)而再創(chuàng)造[22]。我國(guó)政府出臺(tái)的公共政策大體上采取自上而下的模式，由決策者制定目標(biāo)，執(zhí)行者根據(jù)自己的權(quán)力和業(yè)務(wù)范圍確定政策目標(biāo)并對(duì)政策進(jìn)行具體執(zhí)行。根據(jù)我國(guó)政府對(duì)行政級(jí)別的設(shè)定，縣級(jí)政府是政策文本流向中處于最底端的政府層級(jí)，直接與基層打交道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能直接執(zhí)行縣級(jí)政府傳達(dá)的政策。這些政策雖已經(jīng)過縣級(jí)政府對(duì)其目標(biāo)的具體化設(shè)定，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行過程中仍可能存在適用性低的情況。因此，在制定基層治理政策時(shí)，應(yīng)盡可能地推行自下而上的政策制定模式，由下級(jí)政府根據(jù)所轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特點(diǎn)等確定政策目標(biāo)，再由上級(jí)政府根據(jù)上述目標(biāo)匯總制定更高層級(jí)的目標(biāo)，這樣可以最大限度地提高政策在基層的適用性。例如，S縣在制定花炮行業(yè)治理政策時(shí)，基層政府應(yīng)在遵循上級(jí)文件精神的同時(shí)，根據(jù)花炮企業(yè)生存和發(fā)展的社會(huì)環(huán)境以及本區(qū)域的特點(diǎn)制定詳細(xì)的政策目標(biāo)，增強(qiáng)政策在基層的適用性，以取得良好的治理效果。

2. 完善管理體制，提高政策執(zhí)行者能力

首先，完善管理體制要處理好政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部成員之間的關(guān)系。政策執(zhí)行過程中存在的基層干部對(duì)政策的有限消解行為有可能使治理目標(biāo)落空，因此要加強(qiáng)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員管理，轉(zhuǎn)變政策執(zhí)行者的觀念，強(qiáng)化紀(jì)律意識(shí)和大局意識(shí)，促使政策得以堅(jiān)決執(zhí)行。

其次，執(zhí)行人員作為政策執(zhí)行的主體，最直接地決定著政策執(zhí)行效果，因此要特別注意提高其素質(zhì)。要提高執(zhí)行人員的思想認(rèn)識(shí)水平，增加大局觀念，防止出現(xiàn)以權(quán)謀私、地方保護(hù)主義等不良思想，同時(shí)要提高執(zhí)行人員的職業(yè)素質(zhì)，在政策執(zhí)行過程中要遵守職業(yè)道德，依法執(zhí)行，文明執(zhí)行，不能暴力執(zhí)行。尤其是要提高執(zhí)行人員的服務(wù)意識(shí)，明確治理的目的不僅僅是為了打擊行業(yè)亂象，更重要的是在查處違法違紀(jì)行為之后做好服務(wù)工作，用自己的專業(yè)知識(shí)引導(dǎo)違法違紀(jì)企業(yè)學(xué)習(xí)政策，轉(zhuǎn)變思想，改變生產(chǎn)形式，使其具備重新健康發(fā)展的能力。

3. 轉(zhuǎn)變政府治理模式，減少政策執(zhí)行壓力

首先，優(yōu)化政績(jī)考核體系，減少基層政府考核壓力。政策執(zhí)行過程中，基層政府執(zhí)行壓力過大的主要原因是上級(jí)政府的考核壓力。在上級(jí)注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的政績(jī)考核機(jī)制下，基層政府為了提升政績(jī)往往會(huì)忽略服務(wù)職能而專注于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)?？己耸菦Q定政府實(shí)際行為和職能履行的指揮棒，考核壓力大容易導(dǎo)致基層政府在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)波動(dòng)現(xiàn)象。在單一經(jīng)濟(jì)考核機(jī)制的引導(dǎo)下，政府官員為完成經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)往往會(huì)出現(xiàn)選擇性治理的現(xiàn)象：對(duì)經(jīng)濟(jì)效益高的企業(yè)重點(diǎn)傾斜，盲目擴(kuò)大行業(yè)規(guī)模，搞大項(xiàng)目、大投資；而對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益低、貢獻(xiàn)率小的企業(yè)則實(shí)施壓制甚至打擊的政策。這種經(jīng)濟(jì)考核體制使整個(gè)行業(yè)的發(fā)展缺乏政府的正確引導(dǎo)，導(dǎo)致基層企業(yè)發(fā)展無法獲得必要的政府服務(wù)，矛盾長(zhǎng)期存在，嚴(yán)重影響基層的穩(wěn)定。因此，要優(yōu)化考核指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效考核體系，加大解決民眾訴求以及公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供等方面的考核比重，改變以往只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的政績(jī)考核機(jī)制。

其次，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府。取消農(nóng)業(yè)稅以后，國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)系發(fā)生了根本改變，基層政府不再扮演從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源的行政機(jī)構(gòu)角色，而是要轉(zhuǎn)變職能，為農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展提供更多的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。特別是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速的地區(qū)，農(nóng)民已經(jīng)基本告別了農(nóng)業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)生活方式，對(duì)基層治理提出了新的要求。如何引導(dǎo)地區(qū)企業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮基層政府在企業(yè)發(fā)展中所需的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，直接關(guān)系到農(nóng)民的生存狀態(tài)和基層的社會(huì)穩(wěn)定?；鶎诱挥羞m應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展，順應(yīng)新時(shí)期治理的新趨勢(shì)，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)建服務(wù)型政府，才能有效地解決基層治理問題，促進(jìn)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展。