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我國(guó)與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的社會(huì)救助體系建設(shè)已經(jīng)歷20余年，社會(huì)救助制度體系逐步健全，但是也存在制度功能不足和一些結(jié)構(gòu)性問題。新時(shí)代需要根據(jù)貧困形勢(shì)的變化，理清社會(huì)救助的地位與使命，找準(zhǔn)改革的方向和思路，推動(dòng)社會(huì)救助制度跨入新時(shí)代。

新時(shí)代社會(huì)救助的地位與使命

社會(huì)救助制度最早出現(xiàn)于16世紀(jì)的英國(guó)，從一開始就是以國(guó)家財(cái)政為基礎(chǔ)，以幫助貧困群體解決基本生活所需為直接目標(biāo)的社會(huì)保障制度。現(xiàn)代社會(huì)救助制度則出現(xiàn)于20世紀(jì)30年代，此后一直經(jīng)久不衰，即使是在20世紀(jì)70年代福利國(guó)家普遍出現(xiàn)的情況下，社會(huì)救助也沒有像當(dāng)時(shí)人們所預(yù)言的那樣走向終結(jié)，反而自20世紀(jì)80年代以來，許多國(guó)家一度出現(xiàn)家計(jì)調(diào)查型福利的發(fā)展快于其他社會(huì)福利給付的現(xiàn)象。至今為止，世界上多數(shù)國(guó)家都建立了不同形式的社會(huì)救助制度。為什么這樣一種以直接轉(zhuǎn)移支付為方式，不要求權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的社會(huì)保障制度能夠在全球多數(shù)國(guó)家廣為流行？從體制上看，凡是提倡市場(chǎng)主義或奉行新自由主義的國(guó)家，都為社會(huì)救助制度留有一席之地，而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制越發(fā)達(dá)，其社會(huì)救助項(xiàng)目越多、保障水平越高。如，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的美國(guó)，2004財(cái)政年度中聯(lián)邦社會(huì)救助支出達(dá)5830億美元，相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的5%，占全國(guó)社會(huì)救助總支出的73.2%，占聯(lián)邦總支出的18.6%。在社會(huì)保險(xiǎn)制度肇始之地德國(guó)，2014年僅老年救助一項(xiàng)開支就達(dá)55億歐元，2018年增至72億歐元。跟中國(guó)同樣重視家庭責(zé)任的日本，早在1932年就頒布了《救護(hù)法》，1946年又頒布了《生活保障法》，后幾經(jīng)修訂，其救助內(nèi)容不僅涵蓋生活、教育、住房，還包括照護(hù)、分娩等救助項(xiàng)目。到 2015 年平均每個(gè)發(fā)展中國(guó)家建立了20個(gè)以上的社會(huì)救助項(xiàng)目。幾乎所有的OECD國(guó)家都實(shí)行綜合性家計(jì)調(diào)查福利項(xiàng)目。目前，社會(huì)救助在很多國(guó)家的社會(huì)保護(hù)體系中占據(jù)重要的位置，而且出現(xiàn)了不少新的制度與治理模式，這一現(xiàn)象的背后則反映了國(guó)際社會(huì)對(duì)社會(huì)救助制度認(rèn)識(shí)上的變化，其中包括視社會(huì)救助為社會(huì)安全網(wǎng)到為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理工具的轉(zhuǎn)變。

我國(guó)發(fā)展邁入新時(shí)代，盡管收入分配領(lǐng)域的改革不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共享機(jī)制逐步完善，但是貧困弱勢(shì)群體在初次分配領(lǐng)域中的天然劣勢(shì)地位沒有變，而且市場(chǎng)化程度越高，其在收入和生活水準(zhǔn)上的劣勢(shì)越突出。對(duì)于底層民生而言，社會(huì)救助是必不可少的制度安排，沒有社會(huì)救助制度或者社會(huì)救助制度存在漏洞，必定有人因各種原因陷入生存危機(jī)。截至2017年底，我國(guó)農(nóng)村貧困人口仍有3046萬人，其中因病、因殘致貧比例較高。如期實(shí)現(xiàn)這部分人口脫貧，離不開各項(xiàng)社會(huì)救助制度充分發(fā)揮兜底作用；從2012年算起已脫貧的8千多萬貧困人口中,有些也要長(zhǎng)期依靠社會(huì)救助提供基本生活兜底保障才能防止返貧。與此同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)救助是應(yīng)對(duì)失業(yè)產(chǎn)生的貧困問題的“最后一道防線”。目前，我國(guó)城市低保家庭中在職人員31萬多人，登記失業(yè)人員264.1萬人，這部分群體陷入生活困境的主要原因是失業(yè)。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率較上年提高了0.2個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到4.2%，城市低保人口中的登記失業(yè)人員和在職人員達(dá)到646.5萬人，占當(dāng)年全國(guó)城市低?？?cè)丝诘?7.7%。社會(huì)救助是逆經(jīng)濟(jì)周期應(yīng)對(duì)失業(yè)率上升帶來的社會(huì)問題所必不可少的政策工具，而且在政府的一攬子政策組合中處在“最后一道防線”的位置。受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，未來我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，勞動(dòng)密集行業(yè)、非技術(shù)、低學(xué)歷、低技能等行業(yè)從業(yè)人員的就業(yè)和收入必然受到?jīng)_擊。社會(huì)救助制度對(duì)于對(duì)沖失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有重要作用。還應(yīng)看到，未來我國(guó)國(guó)民生活質(zhì)量正在全面提檔升級(jí)，只有貧困人口的生活狀況得到同步改善才能與我國(guó)邁上中等發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展階段相匹配，這就要求社會(huì)救助制度充分發(fā)揮收入再分配的功能，增強(qiáng)貧困人口的獲得感，促進(jìn)結(jié)果公平，體現(xiàn)公平正義。

新時(shí)代社會(huì)救助制度改革的方向

黨的十九大報(bào)告指出，保障和改善民生要“既盡力而為，又要量力而行”，要堅(jiān)持“人人盡責(zé)、人人享有，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期”的原則，提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，完善最低生活保障制度”的任務(wù)。在我國(guó)發(fā)展邁入新時(shí)代，社會(huì)救助必須真正承擔(dān)起兜住底線，筑牢基本民生保障網(wǎng)網(wǎng)底的責(zé)任，并能隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷發(fā)展。為此，應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注和把握好改革的方向與重點(diǎn)問題。

增強(qiáng)社會(huì)救助制度在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防上發(fā)揮更加積極的作用。一般而言，社會(huì)救助制度是一種事后干預(yù)型的社會(huì)保護(hù)制度，但并不是說只能在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生引起了危機(jī)之后，才能啟動(dòng)并發(fā)揮作用。從國(guó)外一些國(guó)家的實(shí)踐看，為了解決社會(huì)救助水平提高之后產(chǎn)生的福利依賴問題，一些國(guó)家采取了積極取向的社會(huì)救助制度改革，比如，針對(duì)不同人群推行分類救助，增加了接受現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的附加條件，增加對(duì)失業(yè)者的就業(yè)援助等。未來，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)救助在貧困預(yù)防中的作用，是適應(yīng)新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代保障基本民生的需要，有利于提高救助資源的使用效益，有利于減少底線民生問題的發(fā)生。一方面要進(jìn)一步鞏固社會(huì)救助在保障絕對(duì)貧困人口基本生存方面的兜底功能，另一方面要將制度建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向如何應(yīng)對(duì)社會(huì)成員生存危機(jī)上來，從救助對(duì)象認(rèn)定、救助項(xiàng)目和方式等方面，構(gòu)建更加積極的社會(huì)救助制度，使這一制度充分發(fā)揮更加積極的作用。

完善制度體系，建立綜合與專項(xiàng)相結(jié)合的梯次救助制度。新時(shí)代建立什么樣的社會(huì)救助制度體系是社會(huì)救助制度改革的重要內(nèi)容。目前社會(huì)救助暫行辦法提出了“8+1”的制度框架，但依然存在低保制度不堪重負(fù)，多項(xiàng)制度之間在救助對(duì)象、救助主內(nèi)容等方面互有交叉等問題。未來改革的方向，需要理清社會(huì)救助制度項(xiàng)目設(shè)計(jì)的基本維度，進(jìn)一步優(yōu)化重組救助項(xiàng)目，重點(diǎn)是解決低保與特困人員供養(yǎng)、臨時(shí)救助與其他救助制度之間在救助內(nèi)容上的交叉問題；將災(zāi)民生活救助和特困人員供養(yǎng)中的生活救助內(nèi)容并入最低生活保障項(xiàng)目；取消特困人員供養(yǎng)制度并整合殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼項(xiàng)目，建立面向所有貧困老年人和殘疾人的康復(fù)救助項(xiàng)目，形成就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、康復(fù)救助五大專項(xiàng)救助項(xiàng)目。明確臨時(shí)救助“救急難”的制度定位，增強(qiáng)在整個(gè)社會(huì)救助制度體系中的托底功能。同時(shí)，要把救助服務(wù)作為就業(yè)救助、康復(fù)救助等救助項(xiàng)目的重要內(nèi)容，作為最低生活保障待遇落實(shí)的重要手段，通過擴(kuò)大社會(huì)工作介入、政府購(gòu)買服務(wù)和公益創(chuàng)投等方式加快發(fā)展。

關(guān)注城市新貧困問題，優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展。未來，統(tǒng)籌社會(huì)救助體系建設(shè)，首要的任務(wù)是密切關(guān)注城市中的貧困老年人、零就業(yè)家庭、單親家庭、“失獨(dú)”家庭等特殊人群的貧困問題，將救助資源在向農(nóng)村貧困地區(qū)合理傾斜的同時(shí)，還要切實(shí)兜住兜牢城市貧困家庭基本生活的底線，尤其要保障好零就業(yè)家庭和發(fā)生災(zāi)難性支出低收入家庭的基本生活。其次，要合理調(diào)整社會(huì)救助資金投入結(jié)構(gòu)，在穩(wěn)定投入的前提下，重點(diǎn)增大對(duì)醫(yī)療救助、住房救助以及臨時(shí)性救助的投入，使財(cái)政資金優(yōu)先用于解決影響面大、需求緊迫的危重民生問題。三是要給低保制度“松綁”，剝離其他救助制度以低保作為認(rèn)定資格的不當(dāng)做法，讓各救助項(xiàng)目建立相應(yīng)的申請(qǐng)對(duì)象識(shí)別認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各項(xiàng)救助制度獨(dú)立發(fā)展。

推進(jìn)社會(huì)救助體制機(jī)制改革。社會(huì)救助管理體制和工作機(jī)制是決定社會(huì)救助制度是否成熟定型的重要方面。未來，社會(huì)救助體制的改革需要進(jìn)一步明確部門職責(zé)，建立相互協(xié)調(diào)配合的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)不同部門之間在政策資源上最大限度地實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作；還要把著力點(diǎn)放在探索基于居住證的救助準(zhǔn)入制度，將常住貧困人口納入救助政策覆蓋范圍，要探索社會(huì)救助審批權(quán)下放改革，提高社會(huì)救助審核審批效率。社會(huì)救助工作機(jī)制改革，一是需完善每一項(xiàng)救助制度的家計(jì)調(diào)查和家庭需求評(píng)估機(jī)制，使精準(zhǔn)識(shí)別救助對(duì)象建立在客觀指標(biāo)基礎(chǔ)之上；二是要完善救助標(biāo)準(zhǔn)制定調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)救助標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與物價(jià)波動(dòng)相掛鉤。還需要完善跨部門的救助對(duì)象申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對(duì)機(jī)制，積極支持社會(huì)力量參與，擴(kuò)大社會(huì)工作在社會(huì)救助管理服務(wù)中的介入，提升社會(huì)救助在實(shí)踐中的管理服務(wù)水平。

新時(shí)代社會(huì)救助制度改革發(fā)展的主要思路

未來進(jìn)一步完善與社會(huì)主義現(xiàn)代化相適應(yīng)的社會(huì)救助制度是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要牢牢把握中央關(guān)于保障和改善民生的總體指導(dǎo)思想，研究明確社會(huì)救助改革發(fā)展的總體思路和目標(biāo)指向。

一是牢牢把握社會(huì)救助制度的基本定位。在多層次社會(huì)保障體系中，社會(huì)救助始終應(yīng)當(dāng)處于“兜底”的位置，是保障和改善民生的“最后一道防線”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，越需要社會(huì)救助制度來消除人們參與競(jìng)爭(zhēng)的后顧之憂，但是社會(huì)救助水平不能超出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段和財(cái)政承受能力，既不能過高，防止出現(xiàn)福利依賴，又不能因?yàn)楸Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)過低、范圍過窄，難以兜住底線民生，而要有利于激發(fā)救助者的勞動(dòng)潛能為前提，以保障貧困受助者合理的生活水平為目標(biāo)，使社會(huì)救助制度的積極作用得以充分發(fā)揮。

二是以《社會(huì)救助法》立法為牽引，建立符合新時(shí)代貧困特點(diǎn)的救助制度體系。《社會(huì)救助法》立法已經(jīng)嚴(yán)重滯后于社會(huì)救助實(shí)踐，立法進(jìn)程需要進(jìn)一步加快推進(jìn)。要通過這部法律的出臺(tái)，將適應(yīng)相對(duì)貧困特點(diǎn)、實(shí)踐中較為成熟的做法上升為法律，確立起新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)救助制度體系，同時(shí)，進(jìn)一步明確國(guó)家和公民的權(quán)利與義務(wù)，完善社會(huì)救助管理體制，尤其是理順社會(huì)救助事權(quán)與財(cái)政支出關(guān)系，進(jìn)一步提升社會(huì)救助法治化水平。

三是穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助統(tǒng)籌發(fā)展。從2020年到2035年將是新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提速發(fā)展期，社會(huì)救助制度改革發(fā)展應(yīng)當(dāng)適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，逐步從制度上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民適用同樣的制度、同樣的救助程序，確保救助權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平。特別是適應(yīng)人口流動(dòng)的需要，逐步取消或弱化社會(huì)救助與戶籍相掛鉤的屬地化管理體制，探索建立覆蓋常住人口的救助管理辦法，增強(qiáng)社會(huì)救助保障待遇的“便攜性”。

四是完善社會(huì)救助機(jī)制，增強(qiáng)救助精準(zhǔn)性。首先，借鑒國(guó)際通行做法，建立與中等發(fā)達(dá)國(guó)家相匹配的多維貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)；在此基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)國(guó)民總體生活水平和中等收入階層逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)，建立占居民可支配收入或居民消費(fèi)水平一定比例的救助標(biāo)準(zhǔn)制定和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。其次，要完善救助對(duì)象認(rèn)定機(jī)制，重點(diǎn)是將醫(yī)療災(zāi)難支出、殘疾康復(fù)剛性支出等因素納入救助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，使收入雖然不到保障線，而存在災(zāi)難性剛性支出的低收入家庭能夠得到必要的救助支持。要在收入核查與需求評(píng)估互有側(cè)重、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的同時(shí)，更多考慮強(qiáng)化“救助對(duì)象需求評(píng)估”，建立以家庭為單位的救助需求綜合評(píng)估機(jī)制。再次，要完善救助對(duì)象分級(jí)分類管理制度，將貧困老年人、未成年人、有勞動(dòng)能力人員、在職（或靈活就業(yè)）人員單獨(dú)建檔，在家計(jì)審查、救助幫扶等方面采取差別化管理。同時(shí)要與就業(yè)市場(chǎng)、扶貧及其他社會(huì)保障政策建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)群體生活風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)事項(xiàng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警，提高社會(huì)救助管理的前瞻預(yù)判能力。

五是要進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)救助財(cái)政投入。目前，歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家用于社會(huì)安全網(wǎng)的財(cái)政投入一般占到GDP的30%左右，其中社會(huì)救助項(xiàng)目占很大比重；東亞國(guó)家日本社會(huì)救助支出占GDP比重超過0.6%，我國(guó)2010年以來民政口徑的社會(huì)救助投入占GDP的比重僅為0.3%，造成醫(yī)療救助資金嚴(yán)重不足，低保等救助標(biāo)準(zhǔn)偏低、保障人口大幅下降。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量和人均GDP水平的提高，需要優(yōu)先擴(kuò)大對(duì)醫(yī)療救助等專項(xiàng)救助的投入基礎(chǔ)上穩(wěn)步擴(kuò)大社會(huì)救助總體投入水平。