■編譯／秦靖沂

在數(shù)字化、自動化和全球化等趨勢下，工作領(lǐng)域逐漸發(fā)展演變，社會保障體系需要適應(yīng)這種不斷變化的背景和需求。無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，工作形式的日益多樣化已成為當前勞動力市場的一個顯著特征。一些傳統(tǒng)就業(yè)形式隨著自動化和數(shù)字化趨勢逐步消失或轉(zhuǎn)變，同時，各領(lǐng)域也都出現(xiàn)了一些新的就業(yè)形式，所謂平臺經(jīng)濟即是一例。

這些新的就業(yè)形式為勞動力市場和社會保障體系提供機遇，也帶來挑戰(zhàn)。不同于傳統(tǒng)就業(yè)關(guān)系，這類就業(yè)多以非標準形式出現(xiàn)，這是目前大多數(shù)勞動和社會保障法律政策框架的關(guān)鍵著眼點。其中數(shù)字平臺就業(yè)形式主要包括：通過數(shù)字平臺在當?shù)靥峁┓?wù)（如通過優(yōu)步、滴滴等提供的打車或貨運服務(wù)），以及全球范圍內(nèi)的眾包工作（著名眾包式微服務(wù)公司包括亞馬遜Mechanical Turk和 Clickworker）。數(shù)字平臺上的許多工作都是任務(wù)式的、臨時性的，通常比較隨意。在這種情況下，充分全面的社會保障制度十分必要。然而，全球新業(yè)態(tài)從業(yè)者數(shù)量不斷增加，其社會保障覆蓋面卻嚴重不足。

2019 年6 月的國際勞工大會上，187 個成員國的政府、雇主和雇員代表通過了《未來工作百年宣言》，為實現(xiàn)以人為本的未來就業(yè)提供了路線圖，并提出完善社會保障制度，確保實現(xiàn)充分、全面和可持續(xù)社會保障的目標，以適應(yīng)未來的就業(yè)形式。

數(shù)字經(jīng)濟中社會保障覆蓋不一

如何覆蓋數(shù)字平臺上的員工？正如全球未來工作委員會規(guī)劃，未來的工作，要在團結(jié)一致和風險分擔原則基礎(chǔ)上，建設(shè)公平、包容和可持續(xù)的社會保障體系，面向所有形式就業(yè)者提供社會保障，促進勞動力市場轉(zhuǎn)型和人員流動。

當前，在許多國家，自營職業(yè)者不在社會保險制度覆蓋范圍內(nèi)，或基于自愿原則參保。特別是對于從事兼職或臨時工作的人，他們很可能不符合國家規(guī)定的最低參保標準。如果不采取適當措施減少這些不平等，全球平臺經(jīng)濟增長可能會進一步擴大社會保障覆蓋率的差距，影響社會穩(wěn)定。此外，在數(shù)字平臺兼職的人們，其社會保障繳費往往來自他們的傳統(tǒng)職業(yè)，這也引發(fā)了人們對社會保障籌資公平性的關(guān)注。本文的數(shù)據(jù)資料來自國際勞工組織2015 年和2017年針對平臺從業(yè)者開展的兩項調(diào)查，調(diào)查涵蓋75 個國家的3500 名勞動者，涉及平臺包括亞馬遜Mechanical Turk(AMT)、CrowdFlower、Clickworker、Microworkers 和Prolific 等。

通過數(shù)字平臺提供本地服務(wù)。目前平臺經(jīng)濟在全球的規(guī)模仍然有限，但在勞動力市場上，其重要性日益凸顯。通過數(shù)字平臺提供的本地服務(wù)類型通常包括打車、送貨、家政和其他服務(wù)，此類工作在許多國家都有所增長。美國2017 年家庭旅行調(diào)查分析顯示，使用打車服務(wù)的人口比例接近10%。在亞太地區(qū)，打車市場預(yù)計將從2015 年的25億美元增長到2025 年的131 億美元。

平臺工作可以提供額外的收入機會，但其員工往往面臨客戶需求不確定和收入較低等問題。一項覆蓋美國1100 名打車司機的調(diào)查顯示，近75%的司機收入低于當?shù)刈畹凸べY，一旦計入車輛費用，30%的司機處于虧損狀態(tài)。同樣，在4 個亞洲國家（印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓和泰國）進行的一項研究發(fā)現(xiàn)，一旦平臺獲得顯著的市場份額，其勞動者的收入往往會減少。由于平臺條款通常認定司機為獨立第三方承包商，因此他們只有在自營職業(yè)者能夠獲得社會保障的情況下，才能得到保障。

數(shù)字平臺從業(yè)者普遍存在社會保障覆蓋嚴重不足的問題。在許多國家，這類勞動者是否屬于雇傭關(guān)系備受爭議。一些平臺對勞動者的定價、工時和工作組織進行控制，以致該平臺勞動者被歸類為雇員。許多國家已經(jīng)采取措施，防止此類基于數(shù)字平臺的本地服務(wù)勞動者被錯誤分類，如美國的聯(lián)邦快遞或英國的優(yōu)步。與此同時，各國已開始著手提高這類勞動者的社會保障覆蓋率。

眾包類工作。數(shù)字平臺能夠提供高度靈活的就業(yè)創(chuàng)收機會，這非常適合行動能力有限，或需要承擔家庭照顧責任的人。國際勞工組織調(diào)查發(fā)現(xiàn)，此類勞動者中，22%的人喜歡在家工作，12%的人則只能在家工作。眾包工作為這些勞動者提供了就業(yè)和創(chuàng)收途徑。盡管這類工作非常靈活，但仍存在很多問題，如從業(yè)者的法律地位不明確、收入不穩(wěn)定、收入較低甚至沒有收入、缺乏社會保障、較少發(fā)言權(quán)等。這使得從業(yè)者更易受到風險影響，更需要充分的社會保障，以實現(xiàn)穩(wěn)定收入。

有些問題并非首次提出，但平臺經(jīng)濟的迅猛發(fā)展仍然給從業(yè)者參加社會保障帶來新問題。企業(yè)可以通過數(shù)字平臺將任務(wù)外包給不同國家的大量虛擬員工，這種趨勢使得社會保障責任方確定更加困難。盡管這類工作可能受到密切監(jiān)督，又與客戶存在較強依賴關(guān)系，從業(yè)者與平臺的關(guān)系實際上更類似雇傭關(guān)系，但從業(yè)者卻常被歸類為獨立經(jīng)營者，獨自承擔社會保障費用（如果有的話）。

2017 年調(diào)查顯示，許多眾包勞動者收入較低，往往低于國家最低工資標準。將低收入因素考慮在內(nèi)，數(shù)字平臺眾包勞動者的社會保障覆蓋率仍然很低。國際勞工組織調(diào)查發(fā)現(xiàn)，眾包平臺上接受調(diào)查的勞動者中，約十分之三的人參加了某種形式的社會保障，相比男性，女性參加社會保障機會較少。總體而言，參與調(diào)查的眾包員工中，只有35%有養(yǎng)老金或退休計劃，29%接受政府救助，約三分之一的勞動者有平臺收入外的其他工作收入。多數(shù)情況下，勞動者的社會保障通過他們在傳統(tǒng)經(jīng)濟中的主要職業(yè)獲得，或是通過配偶或其他家庭成員間接獲得。這種通過傳統(tǒng)經(jīng)濟繳納社會保險費用，而新經(jīng)濟得以搭便車的現(xiàn)象，對市場公平競爭及社會保障制度的公平性和可持續(xù)性產(chǎn)生了影響，引發(fā)社會關(guān)注。

調(diào)查顯示，以眾包工作為主要收入來源的勞動者更不易得到保障，尤其是在養(yǎng)老金或退休計劃方面。另一方面，這類人群更可能獲得社會救助或其他政府救助，特別是食品有關(guān)的救助，這說明他們生活條件非常不穩(wěn)定。這些結(jié)果與國際勞工組織2015 年的調(diào)查結(jié)果相似，在該調(diào)查中，以眾包平臺AMT的工作為主要收入來源的人中，只有少部分人繳納養(yǎng)老金（美國9%，印度14%）或參加醫(yī)療保險（印度35%，美國62%）。

平臺工作社會保障覆蓋率因地而異。在發(fā)展中國家，國際勞工組織調(diào)查涉及的很大一部分勞動者受教育程度較高，多數(shù)人接受了科學、技術(shù)、工程和數(shù)學等教育。受教育程度如此之高的勞動者，本來應(yīng)期待獲得收入更高、社會保障更好的正式工作。實際情況卻是：只有很少一部分勞動者為養(yǎng)老金或退休計劃繳費；參保繳費人數(shù)比例介于21%（非洲）和32%（亞洲）之間。此外，這些地區(qū)很少有勞動者享受失能待遇，這一比例以拉丁美洲最高（15%）。這也表明，由于許多發(fā)展中國家社會保障體系仍然相對薄弱，平臺運營商和客戶更傾向于利用這些國家的勞動力承擔任務(wù)，來自勞動者和政府要求保障勞動者社會保障權(quán)益的壓力也相對較小。

充滿爭議的問題：社會保障與就業(yè)脫鉤？

在關(guān)于未來社會保障的討論中，一些觀察者主張社會保障與就業(yè)脫鉤，將社會保障制度限制為窮人的“安全網(wǎng)”或普遍基本收入上。然而，大部分討論沒有說明不同形式的社會保障與就業(yè)之間的直接和間接聯(lián)系。本文區(qū)分了不同類型社會保障與就業(yè)之間的聯(lián)系，并給出了不同類型社會保障效應(yīng)的大致評估（見表1）。

表1 不同類型社會保障與就業(yè)的直接和間接聯(lián)系

與特定雇主的勞動合同關(guān)聯(lián)的社會保障權(quán)益，對新業(yè)態(tài)就業(yè)者適用性不強，因為勞動合同終止通常意味著權(quán)益喪失。同樣，與特定部門或職業(yè)關(guān)聯(lián)的繳費型社會保障也具有風險，如果勞動者流動到不同部門或職業(yè)，他們可能失去利益。相比之下，能最大程度支持勞動力流動的是覆蓋所有勞動者的大型社會保障計劃，這些計劃確保勞動者在整個工作生涯中參加相同的社會保障計劃，或計劃的不同組合。

不需繳費的稅收籌資計劃，是與就業(yè)沒有直接聯(lián)系的社會保障的重要組成部分。它們對于實現(xiàn)全民社會保障至關(guān)重要，特別是對無法通過就業(yè)獲得社會保障的群體。

在大多數(shù)國家，社會保障目前主要覆蓋有酬就業(yè)員工，且設(shè)置了某些最低門檻。調(diào)整社會保障，使之覆蓋所有類型的勞動者，可以擴大覆蓋面，實現(xiàn)對勞動者的持續(xù)保障。在社會保障已經(jīng)覆蓋所有類型勞動者，且制度體系高度整合和運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的國家，社會保險機制在促進勞動力市場轉(zhuǎn)型和勞動力流動，確保社保權(quán)益的可攜帶性方面發(fā)揮著重要作用。特別是在工作形式不斷變化的背景下，減少制度碎片化，向包括新業(yè)態(tài)就業(yè)者在內(nèi)的各類勞動者提供充分保障，是未來社會保障政策支持勞動者及其家庭的關(guān)鍵。

相比之下，削弱社會保險而支持私人保險和個人儲蓄的方案，由于其風險分擔和再分配潛力有限，可能會加劇貧困，進一步擴大性別差距等不平等。因此，這種方案只能是自愿加入，并作為穩(wěn)定、公平和強制性社會保險的補充。此外，每一種繳費形式的社會保障，都不可避免地與個人的工作能力和收入水平相聯(lián)系。出于這些原因，應(yīng)謹慎對待社會保障與就業(yè)脫鉤的討論，以確保不削弱社會保障基本原則、縮小覆蓋面和降低待遇水平。

一般說來，沒有“一刀切”的解決方案。面向未來工作的社會保障，很可能包括繳費型（主要是社會保險）和非繳費型稅收資助社會保障機制結(jié)合。國際勞工組織2012 年《關(guān)于國家社會保障最低標準的建議》（第202 號）強調(diào)社會保障計劃之間高效協(xié)調(diào)的重要性，這些計劃需要結(jié)合繳費和非繳費機制，以縮小社會保障覆蓋面差距，實現(xiàn)更充分、更全面的社會保障。

為未來工作完善社會保障制度

把握7 項原則。社會保障制度調(diào)整應(yīng)確保在不同就業(yè)形式、不同崗位、不同領(lǐng)域甚至不同國家間流動的勞動者，得到持續(xù)保障，并確保權(quán)益可獲得和可攜帶。以下7 項原則基于國際人權(quán)和勞工組織的社會保障標準，有助于指導(dǎo)決策者完善社會保障制度體系：

●全面覆蓋，普遍保障，有效獲?。捍_保各種形式就業(yè)的勞動者獲得保障，適應(yīng)勞動者的具體情況和實際需求。

●充分保障：社會保障制度不僅能夠有效防止貧困，而且能以公平、可持續(xù)的方式提供適當?shù)氖杖胩娲?/p>

●便攜性：考慮勞動力市場和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，確保社會保障制度支持勞動力市場流動。

●透明度：所有參與者充分意識到自己的權(quán)利和責任；法律框架規(guī)定明確可預(yù)測的權(quán)益；行政程序盡可能簡單明了，在保護個人信息和尊重隱私的前提下，充分利用信息技術(shù)。

●風險分擔：社會保障體系中應(yīng)有適度的風險分擔機制，避免由少數(shù)人群承擔過多的經(jīng)濟風險。

●性別平等：社會保障制度應(yīng)充分考慮女性和男性在勞動力市場、就業(yè)和社會中面臨的現(xiàn)實情況，促進性別平等。

●善治：確保公平、可持續(xù)地為社會保障籌集資金，實現(xiàn)有效管理。

調(diào)整社會保險和其他繳費機制。調(diào)整完善社會保險計劃，對充分保障新業(yè)態(tài)就業(yè)者非常重要，因為這些計劃通常提供了更廣泛和更高水平的保障。在這方面，重點是調(diào)整社會保險機制，涵蓋所有類型勞動者。各國的一些政策創(chuàng)新可以啟發(fā)思路，提供經(jīng)驗教訓(xùn)。

一是厘清雇傭關(guān)系性質(zhì)，調(diào)整法律框架。合法就業(yè)狀況不明，是影響平臺就業(yè)者參保的關(guān)鍵法律問題之一。因此，法律框架應(yīng)將數(shù)字平臺工作中的具體問題考慮在內(nèi)，主要是厘清雇傭關(guān)系性質(zhì)，明確平臺、客戶和勞動者各自的權(quán)利義務(wù)，防止對雇傭關(guān)系錯誤分類。很多時候，雇傭關(guān)系的確立會立即自動地使得平臺員工獲得許多權(quán)益。在法國、英國和西班牙，數(shù)字平臺上的一些勞動者被歸類為雇員。歐洲法院2017 年作出一項標志性決定，將優(yōu)步歸類為運輸公司而非技術(shù)服務(wù)提供商。這項決定盡管對勞動者分類沒有直接影響，但引出了優(yōu)步公司和司機之間合同性質(zhì)的問題。意大利和西班牙等國一直在尋求有效方法，解決就業(yè)分類錯誤問題，擴大自營職業(yè)者社會保障覆蓋面。例如，在西班牙，強制性工傷保險已擴大到自營職業(yè)者，即至少75%的收入依賴單一客戶的勞動者。

二是利用數(shù)字技術(shù)，通過適當機制，確保全面覆蓋，合法合規(guī)。一些國家將社會保障覆蓋面擴大到所有形式就業(yè)者，從而通過相應(yīng)機制實現(xiàn)對勞動者的充分保障。例如，斯洛伐克采取了“每份工作都計入”的辦法，將所有類型勞動者納入社會保障體系。在烏拉圭，打車司機需要定期通過公共電話向社會保險和稅務(wù)部門登記，以便完成平臺分派的運送服務(wù)。通過一個數(shù)字平臺和電話應(yīng)用程序，實現(xiàn)社會保險費的便捷登記和繳納，約2000 名勞動者在頭3 個月內(nèi)已完成社保登記。其他形式的機制調(diào)整還包括降低或取消就業(yè)期限、工作時間和最低收入限制，以便為在數(shù)字平臺上兼職或偶爾工作的勞動者提供保障。

三是簡化管理程序，調(diào)整籌資模式。要對數(shù)字平臺就業(yè)者實現(xiàn)廣泛覆蓋，要求精簡管理程序，簡化籌資要求，利用數(shù)字技術(shù)，創(chuàng)新籌資管理機制。包括引入更靈活的繳費時間，或使用更靈活廣泛的繳費類別（如巴西、佛得角、哥斯達黎加和泰國）；引入簡化的稅收和繳費機制（如阿根廷、巴西、法國和烏拉圭）；促進電子化、移動化參保繳費和咨詢機制，使用高效協(xié)作的信息系統(tǒng)、智能卡和人工智能、大數(shù)據(jù)等其他新興技術(shù)。烏拉圭和印度尼西亞應(yīng)用數(shù)字程序自動從每次載客金額中扣繳社會保險費用，以確保平臺勞動者得到保障。在馬來西亞，個體出租車司機和數(shù)字平臺司機可以在線注冊并繳納工傷保險費用。在愛沙尼亞、立陶宛和瑞典，優(yōu)步司機可以自愿授權(quán)優(yōu)步直接向稅務(wù)部門共享收入等信息，方便司機繳稅。愛沙尼亞通過電子化工具實現(xiàn)數(shù)據(jù)自動傳輸，向稅務(wù)部門共享收入信息，并自動將數(shù)據(jù)輸入納稅申報單。社會保險也可以借鑒這種簡化的申報支付機制，擴大平臺就業(yè)者的社會保障覆蓋面。比利時為平臺經(jīng)濟公司提供了有利的稅收制度，平臺將勞動者收入信息傳送給稅務(wù)部門，稅務(wù)部門再轉(zhuǎn)發(fā)到社保機構(gòu)。

四是建立有效機制，促進勞動力市場轉(zhuǎn)型，適應(yīng)有多個雇主的勞動者，確保權(quán)益的可攜帶。如墨西哥通過簡化經(jīng)辦程序，包括便捷的電子化登記繳費和咨詢，以及統(tǒng)一的社會保障號碼來實現(xiàn)這一目標。

五是建立對復(fù)雜或不明確就業(yè)關(guān)系的處理機制。這方面可以借鑒印度和德國經(jīng)驗。印度的工人福利基金要求主要承包方將建筑項目金額的1%至2%投入該基金，為參與項目的所有建筑工人提供社會保障待遇，從而提高建筑工人的社會保障覆蓋率。德國藝術(shù)家社會保險協(xié)會要求簽約雇主基于全球合同總金額繳費，使社會保障覆蓋表演藝術(shù)家和公關(guān)人員。

六是建立協(xié)調(diào)機制，確保社會保障充分覆蓋跨境工作。由于數(shù)字平臺工作往往涉及不同國家的參與者，特別是網(wǎng)上眾包的情況，因此有必要明確適用的法律和制度安排，以確保社會保障有效覆蓋跨境勞動者。全球未來工作委員會呼吁國際勞工組織參照2006 年的《海事勞工公約》，建立一套國際治理體系，確保數(shù)字平臺從業(yè)者享有最低程度的保障和權(quán)益。

七是加強工會作用。工會對平臺勞動者參保具有促進作用。如3F 工會與提供清潔服務(wù)的丹麥在線平臺Hilfr.dk就平臺經(jīng)濟達成了世界上第一個集體協(xié)議，勞動者一旦完成至少100 小時的工作，就會被重新歸類為雇員，這為他們提供了更高的收入和社會保障。在德國，所有自營職業(yè)者均納入法定養(yǎng)老金計劃，自營職業(yè)者對法定健康保險的最低繳費減少近50%，IG Metall 工會對于實現(xiàn)這一目標發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

加強稅收資助型社會保障。根據(jù)國際勞工組織第202 號建議，非繳費稅收資助型社會保障機制，是保證所有人（包括繳費計劃未覆蓋或未充分覆蓋的人）至少獲得基本保障的關(guān)鍵。事實上，許多國家正在強化社會保障體系中的稅收資助，如基于稅收的社會養(yǎng)老金或普遍兒童福利。在醫(yī)療保障領(lǐng)域，由稅收資助的國家保健服務(wù)（如加拿大和英國）是建立全民醫(yī)療保障的基礎(chǔ)。

政府應(yīng)探索創(chuàng)新籌資模式，根據(jù)風險分擔、公平和團結(jié)的原則，通過一般性稅收和其他籌資渠道，為社會保障提供充足的資金來源。擴大籌資空間的建議很多，從對機器人和其他高新技術(shù)征稅，對碳排放或資本征稅，到重新安排公共支出的優(yōu)先次序，以非遞減方式增加財富和消費稅收比例、減少非法金融流動，實施更有利的宏觀經(jīng)濟政策等。對這些探索，國際層面需要協(xié)調(diào)一致。雖然通過更有效的稅收制度，確保充足可持續(xù)的籌資基礎(chǔ)非常重要，但強大可持續(xù)的社會保障制度不僅依賴稅收，還需要雇主和勞動者繳納社會保險費。

為未來的工作建立普遍社會保障體系。加強未來工作的社會保障制度，需要繳費型和非繳費型社會保障機制相結(jié)合，通過稅收和繳費提供適當?shù)幕I資機制。國際勞工組織第202 號建議強調(diào)了結(jié)合不同資金來源，確保國家社會保障體系的規(guī)模和經(jīng)濟可持續(xù)性，實現(xiàn)普遍社會保障。事實上，包括巴西、佛得角、中國和泰國在內(nèi)的許多國家已經(jīng)結(jié)合繳費和非繳費方式，通過稅收和繳費實現(xiàn)公平、可持續(xù)籌資機制，將社會保障覆蓋面擴大到以前未納入的群體。（文獻來自《國際社會保障評論》Christina Behrendt,Quynh Anh Nguyen and Uma Rani，“Social protection systems and the future of work:Ensuring social security for digital platform workers”）■