朱潘穎

摘 要 PPP（Public-Private Partnership ），直譯為“公私合作”，產(chǎn)生與西方，在我國語境下則使用“政府與社會資本合作”。經(jīng)過多年大量的實(shí)踐探索，目前我國政府與市場、社會合作的領(lǐng)域不斷深化，合作模式日益多樣化。我國借鑒西方PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時，也結(jié)合國情形成了一套有中國特色的PPP體系。目前我國PPP實(shí)踐處于探索階段，存在需要完善的地方，本文從影響PPP項(xiàng)目因素入手，分析面臨的問題和不足。

關(guān)鍵詞 PPP模式 公私合作 政府運(yùn)營 市場機(jī)制

中圖分類號：F224 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

0引言

經(jīng)過多年大量的實(shí)踐探索，目前我國政府與市場、社會合作的領(lǐng)域不斷深化，合作模式日益多樣化。我國借鑒西方PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時，也結(jié)合國情形成了一套有中國特色的PPP體系。目前我國PPP實(shí)踐處于探索階段，存在需要完善的地方，本文從影響PPP項(xiàng)目因素入手，分析面臨的問題和不足。

1文獻(xiàn)綜述

PPP是指公共部門、營利性企業(yè)和非營利性組織等在某些公用事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)或運(yùn)營中進(jìn)行相互合作的一種制度安排。中國學(xué)者關(guān)于PPP的研究，主要集中在四個方面。第一，闡述PPP在中國的產(chǎn)生與發(fā)展歷程；第二，分析中國PPP發(fā)展的瓶頸與障礙；第四，結(jié)合當(dāng)前存在的問題，提出若干政策建議；第四，PPP各主體間的博弈關(guān)系。本文的重點(diǎn)是PPP模式在中國化進(jìn)程中畸形化的原因。

李秀輝、張世英在（2002）在其研究中，對PPP模式產(chǎn)生的背景進(jìn)行了充分的論證，但是主要從以前的融資模式如“BOT”的缺點(diǎn)來分析PPP模式產(chǎn)生的背景，“在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，采取了多種多樣的私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式，比如BOT方式，但是這些方式存在著諸多問題。”陳志敏，張明，司丹（2016）通過對中國PPP實(shí)踐的發(fā)展、模式做了總結(jié)和歸納，從中挖掘出中國PPP發(fā)展面臨的瓶頸和障礙，并為此得出PPP在中國的發(fā)展主要是由地方政府的融資需求所推動的，要努力營造適合PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，大力推進(jìn)PPP可持續(xù)發(fā)展。周蘭萍（2015）表明，部分PPP模式與現(xiàn)行的法律法規(guī)存在脫節(jié)，如“使用者付費(fèi)”模式的PPP項(xiàng)目，其資金來源并非財政性資金，適用《政府采購法》規(guī)定的競爭性談判等非招標(biāo)方式依據(jù)不足。陳雙，夏志堅（2010）在其研究中介紹了PPP模式的定義以及目前普遍存在的一些誤解，對PPP模式管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了闡述，并針對存在的問題提出了PPP模式在中國發(fā)展的相關(guān)建議。夏榮靜（2016）表明由于PPP模式的多樣性，復(fù)雜性以及長期性，使得PPP項(xiàng)目的實(shí)施本身具有一定的難度，再加上中國特定的環(huán)境，使得PPP中國化進(jìn)程存在較多的問題和障礙，如制度環(huán)境與體制不健全，社會信用基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)行金融體系尚不適應(yīng)項(xiàng)目融資的要求等等。紀(jì)彥軍（2007）分析我國應(yīng)用PPP應(yīng)用現(xiàn)狀，運(yùn)作思路及必要性；并系統(tǒng)地分析了PPP模式的風(fēng)險，并提出PPP模式風(fēng)險分擔(dān)的原則；最后，通過分析有關(guān)案例及在實(shí)踐過程中獲得的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出了法律、風(fēng)險、定價、融資、人才等八個制約我國PPP模式發(fā)展的因素，并根據(jù)這些因素提出相關(guān)對策建議。

2中國PPP的實(shí)踐發(fā)展

20世紀(jì)80年代以來，中國就開始了對公共品和服務(wù)傳統(tǒng)供給模式改革的探索和實(shí)踐，并以各種形式引入社會資本開展政府與企業(yè)合作。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，1984—2014年，中國的PPP項(xiàng)目約有1200多個，涉及交通、通信、能源和水資源等領(lǐng)域。然而，如果把國有企業(yè)作為社會資本主體的項(xiàng)目包含進(jìn)來， 則中國的PPP項(xiàng)目數(shù)可能達(dá)到7000—8000個。

趙福軍和汪海（2015）根據(jù)資本進(jìn)入的背景、社會資本的性子、開放領(lǐng)域、經(jīng)營模式以及國家的政策措施等標(biāo)準(zhǔn)，將我國PPP模式發(fā)展劃分為探索、試點(diǎn)、推廣、緩慢發(fā)展和全面推進(jìn)等五個階段，三十多年來，我國對PPP模式從最初的探索到試點(diǎn)再到全面推進(jìn)，存在以下基本特征：首先，社會資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共品和公共服務(wù)的供給基本與我國經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐一致；其次，我國公共部門與企業(yè)等的合作不斷深入發(fā)展，表現(xiàn)為地方政府實(shí)踐到中央政府推進(jìn)、從單一外企到吸納國內(nèi)優(yōu)秀民間資本、從有限領(lǐng)域擴(kuò)展到更廣泛的領(lǐng)域，合作模式也多樣化。

金融危機(jī)后，中國在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢下，經(jīng)濟(jì)中低速增長將成為我國今后一段時間的常態(tài)。經(jīng)濟(jì)、政治和社會環(huán)境為PPP模式的繼續(xù)發(fā)展提供了機(jī)遇。

3 PPP中國化存在的問題及原因

3.1中國推進(jìn)PPP模式存在的主要問題與不足

我國在借鑒西方PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時，也結(jié)合國情進(jìn)行了大量的的探索，形成了具有中國特色的PPP體系。由于我國PPP實(shí)踐處于探索階段，存在需要完善之處。根據(jù)前文分析得出，政府、市場和項(xiàng)目是影響PPP項(xiàng)目成功的三大關(guān)鍵因素。本章從影響PPP項(xiàng)目運(yùn)營的政府和市場的角度，分析我國PPP模式存在的問題與不足。

3.1.1 PPP實(shí)踐中政府方面存在的不足

政府在PPP實(shí)踐中既是PPP政策規(guī)則的制定者又是項(xiàng)目重要的參與方，對PPP項(xiàng)目成功與否發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但是，我國政府推進(jìn)PPP模式與實(shí)踐也存在需要完善之處，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，政府的合作意識與契約精神不足。不同于傳統(tǒng)的政府項(xiàng)目組織模式，PPP模式是在市場機(jī)制下，通過締結(jié)契約的方式，政府與社會資本雙方平等參與、風(fēng)險共擔(dān)、收益共享、合作共贏的新模式。然而，目前部分地方政府還存在著觀念轉(zhuǎn)變困難、不愿合作、缺乏契約精神的問題。

第二，PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式單一和運(yùn)作不規(guī)范。PPP實(shí)踐是否成功不僅與PPP項(xiàng)目本身有關(guān)，還與PPP模式運(yùn)作相關(guān)。PPP項(xiàng)目有其獨(dú)特性，對項(xiàng)目的識別、論證、模式選取、團(tuán)隊(duì)組織、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)行盈收，再到項(xiàng)目的外部性問題都應(yīng)該認(rèn)真的分析，以確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。我國PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中存在缺乏前期論證，模式單一和運(yùn)作不規(guī)范等問題。

3.1.2公私合作中市場方面的問題

市場方面對PPP項(xiàng)目也有重要的影響，根據(jù)對PPP項(xiàng)目影響的大小可以將市場劃分為基礎(chǔ)市場、專業(yè)市場和服務(wù)市場?；A(chǔ)市場是PPP項(xiàng)目實(shí)施的大市場環(huán)境，專業(yè)市場是PPP項(xiàng)目的運(yùn)營市場，服務(wù)市場是支持和服務(wù)PPP項(xiàng)目的要素市場。

（1）基礎(chǔ)市場不完善。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響PPP項(xiàng)目成敗。我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對于中西部地區(qū)較高。根據(jù)前文分析的結(jié)論，目前PPP項(xiàng)目集合大多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東、中部地區(qū)，西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目較少。

（2）PPP項(xiàng)目市場面臨價格機(jī)制不完善、融資方式單一和新生壟斷問題。PPP旨在充分利用市場的競爭機(jī)制、效率優(yōu)勢，以較小的成本提供質(zhì)量可靠、價格合理的公共品。社會資本參與PPP項(xiàng)目競爭不充分將會影響PPP項(xiàng)目應(yīng)有的效果。

（3）PPP相關(guān)的服務(wù)市場發(fā)展滯后。我國與PPP相關(guān)的服務(wù)市場發(fā)展滯后。國內(nèi)的PPP專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)少，業(yè)務(wù)水平與國際相比還有一定的差距，在項(xiàng)目識別、發(fā)現(xiàn)、策劃、論證、融資、管理咨詢等方面還有待進(jìn)一步的提高。

3.2促進(jìn)中國PPP模式發(fā)展的政策建議

政府、市場和項(xiàng)目是影響PPP項(xiàng)目成功的三大關(guān)鍵因素。其中，起主導(dǎo)作用的首先是政府因素。政府、項(xiàng)目和市場三個因素之間存在著潛在的多重線性關(guān)系，它們之間存在正向強(qiáng)化。因此，推進(jìn)中國PPP發(fā)展關(guān)鍵在于政府，在于政策。

3.2.1加快提升政府在PPP領(lǐng)域的專業(yè)能力

針對部分政府部門在PPP領(lǐng)域相關(guān)專業(yè)化管理和服務(wù)能力不足的現(xiàn)狀，需要加快提升專業(yè)能力。我們需要提升對PPP項(xiàng)目的管理能力。各地可結(jié)合推進(jìn)PPP項(xiàng)目的需要，聘請相關(guān)PPP咨詢研究機(jī)構(gòu)，對相關(guān)政府部門的工作人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，提升政府對PPP項(xiàng)目的管理能力。

3.2.2加快完善推進(jìn)PPP模式與項(xiàng)目的協(xié)調(diào)機(jī)制、實(shí)施機(jī)制

一是建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。在英國、荷蘭等PPP模式較為成熟的國家都設(shè)置了專門的統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，以更好地進(jìn)行PPP的政策研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、項(xiàng)目篩選、專家支持、項(xiàng)目評估、融資支持和統(tǒng)計分析等工作。協(xié)調(diào)好PPP項(xiàng)目涉及的政府部門的行為，建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。

二是完善PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)制，重點(diǎn)完善PPP項(xiàng)目的審批機(jī)制、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制等。從法律等制度層面，明確PPP項(xiàng)目的審批機(jī)制是按企業(yè)的投資途徑來操作還是按照政府的投資來進(jìn)行。建立和完善PPP項(xiàng)目監(jiān)管評估機(jī)制，可委托由獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)就PPP項(xiàng)目的績效、公眾對PPP項(xiàng)目的滿意度進(jìn)行評估。

3.2.3加快PPP法律研究與立法工作，以PPP法律規(guī)范和促進(jìn)發(fā)展

一是清理相關(guān)法律法規(guī)。系統(tǒng)梳理《政府采購法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律與PPP有關(guān)的內(nèi)容，如這些法律之間有沖突，根據(jù)需要進(jìn)行清理和修改，避免政策出現(xiàn)沖突。

二是加快PPP立法研究與立法工作。目前，我國PPP相關(guān)法律制度不僅有政府采購法、招投標(biāo)法、合同法等，還有相關(guān)部門規(guī)章制度，這種“九龍治水”的狀況不利于PPP模式發(fā)展。建議加快總結(jié)我國PPP實(shí)踐，研究看看是否需要借鑒部分國家經(jīng)驗(yàn)，制訂統(tǒng)一的法律制度來規(guī)范PPP的運(yùn)行，促進(jìn)PPP模式發(fā)展。如需要專門的PPP立法，應(yīng)加快PPP立法工作

三是建議PPP立法定位于民商法，以實(shí)體法與程序法并重。如需要專門的PPP立法，應(yīng)明確PPP立法的定位。PPP立法不僅需要規(guī)范PPP涉及相關(guān)利益主體的行為，明確相關(guān)主體的責(zé)權(quán)利以及風(fēng)險分配，還需要規(guī)范PPP項(xiàng)目全過程運(yùn)作，更需要保障社會資本權(quán)益，解決社會資本進(jìn)人公共服務(wù)領(lǐng)域的擔(dān)憂與進(jìn)人不足問題。

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