彭亞星

[摘 要]國(guó)家開發(fā)銀行（下簡(jiǎn)稱國(guó)開行）是彌補(bǔ)財(cái)政投資性支出不足的政策性金融機(jī)構(gòu)，對(duì)我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要作用，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)全面深化改革和供給側(cè)改革意義重大。國(guó)家開發(fā)銀行的最新定位是開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，不急于進(jìn)行商業(yè)化轉(zhuǎn)型，而是更加側(cè)重政策性功能，配合國(guó)家政策完成中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。文章通過(guò)開發(fā)銀行向地方政府融資的行為有財(cái)政政策貨幣化的趨勢(shì)，對(duì)這部分資金的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步研究。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家開發(fā)銀行;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);財(cái)政赤字

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.066

國(guó)家開發(fā)銀行（以下簡(jiǎn)稱國(guó)開行）既不是政府部門機(jī)構(gòu)，也不是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，而是兼具兩者特性的政策性金融機(jī)構(gòu)。國(guó)開行在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著特殊的作用，一方面由政府出資并以國(guó)家信用為擔(dān)保，不以盈利最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)而是配合國(guó)家政策進(jìn)行投資決策;另一方面它與商業(yè)銀行等同時(shí)參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，自負(fù)盈虧，具備商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的特征。這種兼具政策性和市場(chǎng)性的雙重性質(zhì)可以看作一種國(guó)家干預(yù)和自由市場(chǎng)的微觀結(jié)合方式。

1 國(guó)開行進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性

我國(guó)的政策性金融機(jī)構(gòu)比一般的發(fā)達(dá)國(guó)家起步晚，國(guó)開行于1994年3月成立。國(guó)開行的定位經(jīng)歷過(guò)兩次大變革，首先在2008年被定位為商業(yè)銀行;其次2015年重新定位為“開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)”。從建立初期的國(guó)有性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性質(zhì)到再次回歸政府主導(dǎo)，這種定位的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了我國(guó)在發(fā)展政策性金融機(jī)構(gòu)時(shí)的思路轉(zhuǎn)變，思路轉(zhuǎn)變的背后是環(huán)境和需求的變化。商業(yè)轉(zhuǎn)型是為了融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮政策性金融作用。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，面臨調(diào)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)方式的壓力，國(guó)開行重新強(qiáng)調(diào)政策性有利于服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段。

（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。首先，基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品范疇，不但具有公共產(chǎn)品自有的市場(chǎng)失靈缺陷，而且具有投資金額大、回收期限長(zhǎng)和投資風(fēng)險(xiǎn)高等特征。以盈利為目標(biāo)的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)很少有能力或有意愿單獨(dú)投資基礎(chǔ)設(shè)施。其次，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠明顯拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有很強(qiáng)的乘數(shù)效應(yīng)和連鎖效應(yīng)，特別是對(duì)于像中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施不健全，還有很大的發(fā)展空間。此外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期投資，短期內(nèi)投資大于收入，現(xiàn)金流量會(huì)經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的負(fù)數(shù)，但從長(zhǎng)期來(lái)看，這是一項(xiàng)惠及大眾、提升社會(huì)福利的有益投資。

（2）財(cái)政支出按功能主要分為民生性支出、投資性支出和轉(zhuǎn)移支付性支出。這三種支出當(dāng)中，投資性支出對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為重要。從2008年金融危機(jī)以來(lái)我國(guó)財(cái)政支出大力支持基礎(chǔ)設(shè)施投資，一直到今天對(duì)高鐵、高速公路、水利工程、棚戶區(qū)改造等公共基礎(chǔ)設(shè)施仍在持續(xù)增資。然而，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要龐大的資金支持，僅僅依靠財(cái)政撥款不足以滿足如此大規(guī)模的資金需求。此外，《中華人民共和國(guó)銀行法》規(guī)定不允許財(cái)政向銀行透支和借款，中央銀行也不得直接給財(cái)政撥款來(lái)彌補(bǔ)赤字，面對(duì)巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，利用政策性金融機(jī)構(gòu)多渠道融資來(lái)填補(bǔ)資金缺口是一種適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的舉措。國(guó)開行對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資貢獻(xiàn)最大，對(duì)于彌補(bǔ)財(cái)政在基建投資方面的資金缺口發(fā)揮了不可忽視的作用。

2 國(guó)開行進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本分析數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家開發(fā)銀行年報(bào)。

國(guó)開行的發(fā)展速度十分驚人，表現(xiàn)在快速擴(kuò)張的資產(chǎn)規(guī)模和發(fā)行債券額。2009年到2016年，國(guó)開行的總資產(chǎn)從4.54萬(wàn)億元擴(kuò)張到15.96萬(wàn)億元，七年時(shí)間增長(zhǎng)了兩倍多，每年增長(zhǎng)率維持在20%左右。發(fā)行債券余額與總資產(chǎn)規(guī)模幾乎同步擴(kuò)張，從2009年的3.27萬(wàn)億元到2016年的8.45萬(wàn)億元，實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)翻番，每年的增長(zhǎng)率維持在15%左右?？傎Y產(chǎn)和發(fā)債余額反映了進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模變化，擴(kuò)張速度快表明基建增長(zhǎng)快，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度強(qiáng)。

國(guó)開行投資重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2013年和2014年投資行業(yè)的分布和份額基本一致，2015年統(tǒng)計(jì)去掉了煤炭、郵電通信和農(nóng)林水利，增加了棚戶區(qū)改造和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。行業(yè)項(xiàng)目的變更表明了投資方向的轉(zhuǎn)變，新增項(xiàng)目成為重點(diǎn)投資領(lǐng)域，保留項(xiàng)目的投資比重基本沒(méi)有變化。

國(guó)開行發(fā)行債券的期限結(jié)構(gòu)偏重于中長(zhǎng)期和長(zhǎng)期，超過(guò)70%以上的債券是五年至十年的長(zhǎng)期債券和一至五年的中長(zhǎng)期債券。這種債券期限結(jié)構(gòu)能夠減少期限錯(cuò)配的金融風(fēng)險(xiǎn)，適合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。

盡管投放貸款規(guī)模大、涉及行業(yè)龐雜，國(guó)開行的盈利能力仍較為可觀，凈利潤(rùn)從2009年319億元擴(kuò)張到2017年1136億元，八年增長(zhǎng)了近三倍。國(guó)際信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾連續(xù)三年（2013年至2015年）評(píng)價(jià)國(guó)開行信用與國(guó)家主權(quán)信用相同，評(píng)級(jí)展望均為穩(wěn)定。從2014年起加大了對(duì)棚戶區(qū)改造的投資力度，2013年棚戶區(qū)改造專項(xiàng)貸款為1060億元，2014年激增為4086億元，2015年繼續(xù)增加棚戶區(qū)改造貸款，超過(guò)了7500億元，是上一年的1.84倍。大規(guī)模投資棚戶區(qū)改造有利于促進(jìn)房地產(chǎn)去庫(kù)存，符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，有助于推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)等融資模式的創(chuàng)新，有助于引導(dǎo)社會(huì)資本投資于公共服務(wù)領(lǐng)域。從橫向比較來(lái)看，美國(guó)作為當(dāng)今世界絕對(duì)的金融霸主擁有最發(fā)達(dá)的金融體系和金融市場(chǎng)，中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)國(guó)情決定了金融領(lǐng)域的發(fā)展還處于初級(jí)階段。金融市場(chǎng)的運(yùn)行本質(zhì)上是資本市場(chǎng)的博弈，只有資本市場(chǎng)足夠發(fā)達(dá)才能演化出與之相配套的發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)。立足于差別不小的基本國(guó)情，美國(guó)和中國(guó)在政策性金融上的選擇必然有著不小的差異。發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，但關(guān)鍵還是要依托我國(guó)的基本國(guó)情，繼續(xù)推動(dòng)全面深化改革，全面實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

3 國(guó)開行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)財(cái)政赤字的影響分析

面對(duì)巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，利用政策性金融機(jī)構(gòu)多渠道融資來(lái)填補(bǔ)資金缺口是一種適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的舉措。財(cái)政部作為最大的股東對(duì)國(guó)開行的投資影響最為重要。然而，國(guó)開行的投融資狀況對(duì)財(cái)政收支也有反作用。國(guó)開行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目大多是與地方政府進(jìn)行合作，地方政府通過(guò)向開發(fā)銀行貸款融資進(jìn)行投資建設(shè)，通過(guò)國(guó)開行這個(gè)特殊的融資渠道地方政府避開了地方財(cái)政赤字的法律限制，這種方式類似于將財(cái)政政策通過(guò)貨幣渠道來(lái)解決。這些資金目前并沒(méi)有納入現(xiàn)有的財(cái)政赤字統(tǒng)計(jì)口徑。從一定程度上，可以說(shuō)國(guó)開行承擔(dān)了一部分財(cái)政政策的職能，甚至可以說(shuō)是一種變相的財(cái)政向銀行透支的行為。如果將這筆資金納入計(jì)量口徑，我國(guó)的財(cái)政赤字可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出現(xiàn)有的水平。統(tǒng)計(jì)口徑的改變對(duì)財(cái)政赤字的規(guī)模有很大的影響，惟有科學(xué)合理的統(tǒng)計(jì)口徑才能準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的情況，才能精確預(yù)測(cè)未來(lái)財(cái)政擴(kuò)張規(guī)模的大小。因此，也就需要重點(diǎn)關(guān)注國(guó)開行的基建投資與財(cái)政收支之間的關(guān)系，以及是否將國(guó)開行的投資資金納入財(cái)政赤字計(jì)量的口徑中，如果納入應(yīng)當(dāng)使用什么指標(biāo)來(lái)衡量它對(duì)財(cái)政收支的影響效應(yīng)。

準(zhǔn)確計(jì)量財(cái)政赤字是為了最終落腳于有效實(shí)施積極財(cái)政政策上，赤字率從一定程度上表明了財(cái)政收支的規(guī)模并反映了財(cái)政政策的擴(kuò)張程度，赤字率的變化趨勢(shì)反映了財(cái)政政策的實(shí)施效果。2016年10月28日中共中央政治局會(huì)議中提出“有效實(shí)施積極的財(cái)政政策”。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政政策的基調(diào)都是積極性和擴(kuò)張性的，但在敘述上有細(xì)微的差別，從“繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策”和“加大積極財(cái)政政策實(shí)施力度”過(guò)渡到現(xiàn)在的“有效實(shí)施積極的財(cái)政政策”。這種細(xì)微的變化體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)思路的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變是順應(yīng)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的合理調(diào)整，符合馬克思主義理論研究方法中的歷史唯物主義，用發(fā)展的眼光看問(wèn)題，與時(shí)俱進(jìn)才能不斷解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力。

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