成秋英

[摘 要]文章主要對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意義，中央關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的部署精神，當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中亟待解決的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度保障等四個(gè)方面進(jìn)行論述。文章認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容，是新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，是深化體制機(jī)制改革重要抓手。通過(guò)學(xué)習(xí)習(xí)總書記重要講話精神和中央出臺(tái)的系列文件規(guī)劃，文章認(rèn)為，中央關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作的總體部署主要包括，以戶籍制度改革為抓手，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，以城鄉(xiāng)一體化為導(dǎo)向，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，以增加財(cái)產(chǎn)性收入為目標(biāo)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“三權(quán)”。同時(shí)，文章認(rèn)為當(dāng)前在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中亟待解決子女入學(xué)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保障、住房保障等四大問(wèn)題，最后文章提出了推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中的制度保障。

[關(guān)鍵詞]小康社會(huì);農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口;公共服務(wù);城鄉(xiāng)融合

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.012

1 前 言

“農(nóng)民工”長(zhǎng)期被用于進(jìn)城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)農(nóng)民的身份稱呼，帶有一定的歧視性色彩，范圍比較狹窄，不被進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民欣然接受?！稗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”是比較中性的身份稱呼，范圍更加廣泛，它既包含進(jìn)城務(wù)工、往返城市與農(nóng)村的勞動(dòng)適齡農(nóng)民和非勞動(dòng)適齡農(nóng)民，又包含在城鎮(zhèn)有固定工作和住所的有意愿在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民?！稗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”正式提出是在2009年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，后出現(xiàn)在歷年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中，也被學(xué)界廣泛研究和應(yīng)用。因此，本文以“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”作為對(duì)進(jìn)城工作和生活的農(nóng)民的身份稱呼，以他們作為基本研究對(duì)象。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是改革開(kāi)放后，我國(guó)戶籍制度改革滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)尤其是人口流動(dòng)發(fā)展?fàn)顩r而出現(xiàn)的特有社會(huì)名詞和社會(huì)現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)約有2.4億農(nóng)民工，其中河南就有農(nóng)民工2000多萬(wàn)，85.1%的農(nóng)村家庭都有在外務(wù)工人員，戶均勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人數(shù)為1.74人?？陀^而言，現(xiàn)有農(nóng)民工制度在改革開(kāi)放初期為城市的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)差距規(guī)?？s小做出了一定貢獻(xiàn)，尤其是放開(kāi)人口流動(dòng)，一定程度上是改革開(kāi)放政策的重大突破。但隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加速，全面小康社會(huì)建成進(jìn)度的不斷加快，這一制度已經(jīng)極大地阻礙了社會(huì)生產(chǎn)力的釋放。新一屆中央政府著眼于發(fā)展新要求和公平正義的時(shí)代呼聲，明確提出要大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化正是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)。為了推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，中央相繼推出了一系列重大改革舉措，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人、現(xiàn)代城市市民、現(xiàn)代城市主人轉(zhuǎn)變，與城市居民同等享有基本公共服務(wù)，同等享有就業(yè)機(jī)會(huì)和薪資報(bào)酬，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展紅利。

2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要意義

2.1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容

“決勝全面建成小康社會(huì)”是黨的十九大主題，是以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)的新時(shí)代目標(biāo)，是黨中央在十八屆五中全會(huì)基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)全面建成小康社會(huì)進(jìn)行新的部署。擴(kuò)大公共服務(wù)供給，推進(jìn)全民參保，提高人民群眾的生活水平和生活質(zhì)量是小康社會(huì)的重要特征，也是具體目標(biāo)。但是囿于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的影響，近2.4億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在工作地享受到與城市居民同等的基本公共服務(wù)，突出表現(xiàn)在：子女入托入學(xué)難，基本社保覆蓋率低，看病報(bào)銷難，失業(yè)補(bǔ)助就業(yè)機(jī)會(huì)不均等、無(wú)法申請(qǐng)保障性住房等一系列事關(guān)基本生存、生活的公共服務(wù)。2014年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，全國(guó)農(nóng)民工“五險(xiǎn)一金”的參保率分別為：工傷保險(xiǎn)26.2%、醫(yī)療保險(xiǎn)17.6%、養(yǎng)老保險(xiǎn)16.7%、失業(yè)保險(xiǎn)10.5%、生育保險(xiǎn)7.8%、住房公積金5.5%，社會(huì)保障水平低。在子女入學(xué)方面，絕大部分農(nóng)民工的子女無(wú)法在打工地順利就讀。單就入學(xué)方面，基本教育服務(wù)的不均衡，引發(fā)了留守兒童、失學(xué)輟學(xué)、心理疾病等社會(huì)問(wèn)題。在保障房方面，鮮有農(nóng)民工能夠申請(qǐng)到公租房、廉租房等。諸多方面的公共服務(wù)的不均等與全面建成小康社會(huì)的總要求不相符合，與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略不相符合，與社會(huì)公平正義的建設(shè)目標(biāo)不相符合。未來(lái)2年，做好以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為主線，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)供給成為小康社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。

2.2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)

改革開(kāi)放四十年，農(nóng)民工作為各行各業(yè)的產(chǎn)業(yè)生力軍，以低廉的勞動(dòng)價(jià)格、充裕的供給數(shù)量、艱苦的拼搏精神為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)起飛做出巨大貢獻(xiàn)，且繁重的建設(shè)任務(wù)均由農(nóng)民工完成。資料顯示，農(nóng)民工在城市遍布幾乎所有的行業(yè)，主要行業(yè)是建筑業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，占比分別為建筑業(yè)80%，制造業(yè)68%，服務(wù)業(yè)52%。農(nóng)民工的工作得到了勞務(wù)輸入地地方政府的認(rèn)同。有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民工的社會(huì)作用可以提到歷史性貢獻(xiàn)的高度。當(dāng)前，中央認(rèn)為城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的增長(zhǎng)動(dòng)力所在，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要引擎，是我國(guó)擴(kuò)內(nèi)需的最大潛力。不同的是，新時(shí)代我國(guó)推動(dòng)的是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，有別于經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期的土地城鎮(zhèn)化。中央認(rèn)為，通過(guò)不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工作，持續(xù)提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，擴(kuò)大常住人口的公共服務(wù)供給，不僅能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供持續(xù)動(dòng)力，而且能夠使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有發(fā)展的空間、社會(huì)的尊嚴(yán)和均等的機(jī)會(huì)。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成為戶籍城鎮(zhèn)化率的關(guān)鍵，也成為常住人口公共服務(wù)供給的重點(diǎn)。通過(guò)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作的推進(jìn)，能夠不斷地釋放消費(fèi)潛力，給城市建設(shè)帶來(lái)巨大投資需求，持續(xù)不斷地促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是持續(xù)深化體制機(jī)制改革的重要推手

農(nóng)民工工作、生活、居住在城市，財(cái)產(chǎn)戶籍又在農(nóng)村，因城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)衍生來(lái)的這種二元特征，成為我國(guó)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在問(wèn)題的重要標(biāo)志。近年中央召開(kāi)的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議不斷地、持續(xù)地推出改革舉措刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，比如供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，房地產(chǎn)去庫(kù)存改革，以人為核心的城鎮(zhèn)化等。文章認(rèn)為，所有的改革聚焦點(diǎn)都在2.4億農(nóng)民工的去留問(wèn)題上。可以認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新時(shí)期持續(xù)不斷深化體制機(jī)制改革的重要一招。戶籍制度改革需要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化破題，能夠把2.4億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份問(wèn)題解決，不僅是社會(huì)文明程度提高的標(biāo)志，也是我國(guó)全面小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障。在戶籍制度改革的基礎(chǔ)上，部署基本公共服務(wù)均等化改革就順理成章，在身份轉(zhuǎn)變后，公共服務(wù)供給成為各級(jí)政府的職責(zé)所在，均等化供給的問(wèn)題就迎刃而解。進(jìn)而，深化央地財(cái)稅分成改革，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)民工市民化身份轉(zhuǎn)變相掛鉤機(jī)制，使得就業(yè)、工資、社保、醫(yī)療、子女教育等基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋，進(jìn)而城市投融資體制改革等也會(huì)相繼提出并解決。

3 中央關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革方面的基本思路

3.1 以戶籍制度改革為抓手，推進(jìn)公共服務(wù)均等化

習(xí)總書記指出，“無(wú)論從農(nóng)村市場(chǎng)化建設(shè)的角度看，還是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的要求看，取消在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的從人們出生之日起就分成非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口兩種不同身份的戶籍制度，是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，應(yīng)理智而又勇敢地面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，大膽進(jìn)行戶籍制度改革，堅(jiān)決剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)差別，徹底消除由戶籍制度造成的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割”。認(rèn)真領(lǐng)會(huì)習(xí)總書記的指示，文章認(rèn)為戶籍制度改革是推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化重要的環(huán)節(jié)，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但不可能一蹴而就。要把戶籍制度改革放在“十三五”甚至更長(zhǎng)的時(shí)間里來(lái)考量。當(dāng)下現(xiàn)實(shí)性較強(qiáng)的舉措是，先在大城市和特大城市推行居住證制度，設(shè)定一定的條件和要求，如收入來(lái)源、居住年限、房屋購(gòu)買、文化程度等，漸進(jìn)性地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;其次全面放開(kāi)中小城市的戶籍制度，合理規(guī)劃城市布局，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，完善公共產(chǎn)品和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，尊重城鄉(xiāng)居民的居住意愿，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市生活需求，保障城鄉(xiāng)居民擁有平等就業(yè)機(jī)會(huì)，維護(hù)好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有均等化醫(yī)療、義務(wù)教育等合法權(quán)益，真正讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)中進(jìn)得來(lái)、留得下、融得進(jìn)。

3.2 以城鄉(xiāng)一體化為導(dǎo)向，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

習(xí)總書記認(rèn)為，“城市化的關(guān)鍵是化農(nóng)民為市民，要讓更多的農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)，提高生活質(zhì)量，享受現(xiàn)代文明”。城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個(gè)新階段，十八大以來(lái)，中央政府堅(jiān)決把城鄉(xiāng)一體化作為推進(jìn)“三農(nóng)”工作的根本途徑，通過(guò)農(nóng)民公共服務(wù)市民化，農(nóng)村建設(shè)投資城市化，農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化等新時(shí)期推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要手段。進(jìn)而改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到與同住城鎮(zhèn)居民同樣的文明，有強(qiáng)烈的獲得感和幸福感。2015年召開(kāi)的城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，明確提出未來(lái)幾年要解決好“三個(gè)1億人”問(wèn)題，即到2020年要安排進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民中的1億人在城鎮(zhèn)落戶，變成真正的城里人;加快中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，引導(dǎo)1億農(nóng)民自愿就近就地進(jìn)城;集中力量進(jìn)行棚戶區(qū)和城市危房改造，解決好1億人的居住問(wèn)題。讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民中的1億人在城鎮(zhèn)落戶，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的應(yīng)有之義。

3.3 以增加財(cái)產(chǎn)性收入為目標(biāo)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“三權(quán)”

習(xí)總書記要求，“各地在搞好基本公共服務(wù)，還要維護(hù)好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”?！巴恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”（簡(jiǎn)稱“三權(quán)”）作為農(nóng)民重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利必須切實(shí)加以保護(hù)，不因外出務(wù)工、進(jìn)城落戶等而有改變和損害，也即不得以這“三權(quán)”的退出作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。這是中央為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化劃定的紅線。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)是物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法等多部法律明確賦予農(nóng)戶的集體義務(wù)權(quán)利，集體收益分配權(quán)也是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，且中央認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)收入差距逐步擴(kuò)大的一個(gè)重要原因是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入得不到保障。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“三權(quán)”是所有農(nóng)民的基本權(quán)益，也是市民化后的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益，除非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法自愿流轉(zhuǎn)“三權(quán)”，但在現(xiàn)實(shí)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一些地方存在以地?fù)Q戶口等，一些地方以租代征，長(zhǎng)期占用農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的權(quán)益侵害，一些地方由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口打工在外，常年不在村集體組織中，使其集體資產(chǎn)的收益分配權(quán)得不到保障等現(xiàn)象，需要引起高度重視。

4 當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中亟待解決的問(wèn)題

作為新型城鎮(zhèn)化的重要部分，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中要真正樹(shù)立“以人為本”理念，按照“進(jìn)得來(lái)、留得下、有保障、能發(fā)展、有尊嚴(yán)”的原則，重點(diǎn)解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化過(guò)程中關(guān)注的四個(gè)問(wèn)題。

4.1 需要率先解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女入學(xué)問(wèn)題

據(jù)調(diào)研，子女入學(xué)是農(nóng)民工最關(guān)心的問(wèn)題，也是以教育公平促進(jìn)社會(huì)公平的重要抓手。河南對(duì)農(nóng)村外出務(wù)工人員的調(diào)查顯示，農(nóng)民工希望“孩子能夠接受更好的教育”的比例由2013的12.2%上升到2014年35.7%，而一些大城市未把農(nóng)民工子女入學(xué)納入公共服務(wù)范圍，成為農(nóng)民工意見(jiàn)最集中的問(wèn)題，并不斷引發(fā)農(nóng)民工與當(dāng)?shù)亟逃块T的沖突。雖然地方政府針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女入學(xué)問(wèn)題出臺(tái)了很多政策，但效果仍不盡如人意。由于教育資源嚴(yán)重緊缺，公辦學(xué)校無(wú)法滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女入學(xué)需求，使得他們需要托人找關(guān)系繳納昂貴的費(fèi)用才能進(jìn)入民辦學(xué)校上學(xué)，一下子增加了很重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女即使在流入地接受完義務(wù)教育后，由于高昂的教育費(fèi)用讓其子女很難享受到優(yōu)質(zhì)的高中教育。此外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女升大學(xué)還得返回戶籍所在地參加高考。

4.2 需要重點(diǎn)解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)創(chuàng)業(yè)問(wèn)題

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)問(wèn)題突出。隨著經(jīng)濟(jì)下行，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，行業(yè)部門不斷裁員以節(jié)省成本，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可能面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，其就業(yè)壓力迅速增加。特別是新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，他們向往城市生活，希望融入城市社會(huì)，穩(wěn)定的就業(yè)是其繼續(xù)在城市生存的基礎(chǔ)。但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)往往是通過(guò)親戚、老鄉(xiāng)、熟人等介紹工作，是一種較為傳統(tǒng)的、原始的就業(yè)渠道，就業(yè)領(lǐng)域比較單一、范圍相對(duì)較窄、就業(yè)信息零散，從事的多半是建筑、運(yùn)輸、服務(wù)員等短期性、流動(dòng)性較大行業(yè)，工作穩(wěn)定性較弱，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大。公共服務(wù)部門并未將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)就業(yè)保障體系，難以享受到就業(yè)創(chuàng)業(yè)的公共服務(wù)。民辦勞動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)有償提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息，但中介費(fèi)用高，提供的就業(yè)或創(chuàng)業(yè)信息層次較低，沒(méi)有比較優(yōu)勢(shì)。這樣使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)受到了極大的局限性，政府也缺乏針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)中介服務(wù)。

4.3 需要加大力度解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障問(wèn)題

農(nóng)民工的社保問(wèn)題是農(nóng)民工市民化的重要問(wèn)題，有沒(méi)有良好的社會(huì)保障，事關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能否安心在居住地長(zhǎng)期工作。絕大部分農(nóng)民工受教育程度較低，從事簡(jiǎn)單、臟、累、苦的體力活，工種單一，缺少技術(shù)含量，受城市居民歧視，仍然生活在城市社會(huì)的邊緣，未能享受到與城市居民相等的權(quán)利。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前生活在城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口很難享受到社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置的社會(huì)保障項(xiàng)目，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的參與率仍低，其中失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)極低。當(dāng)前以戶籍制度為區(qū)分標(biāo)識(shí)的社會(huì)救助，讓遠(yuǎn)離農(nóng)村在城市打工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口很難享受到，同時(shí)，農(nóng)業(yè)人口的身份性質(zhì)讓他們無(wú)法享受到城市居民能享受到的社會(huì)救助。在社會(huì)福利上，特殊的身份也讓他們無(wú)法享受到住房保障、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等公共福利。

4.4 需要注重解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障問(wèn)題

住有所居是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在一座城市生存和發(fā)展的保障。超過(guò)1億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城市，為城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步做出了巨大貢獻(xiàn)，然而他們并未享受到在城市生存和發(fā)展的住房保障，絕大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍然生活在工棚、集體宿舍、極其簡(jiǎn)易的出租屋。由于戶籍制度限制，他們并不擁有當(dāng)?shù)鼐用裆矸?，無(wú)法分享到城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)富有所帶來(lái)的紅利，無(wú)法享受廉租房、公租房政策。

5 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度保障

5.1 深化戶籍制度改革

繼續(xù)深化戶籍制定改革，剝離與戶口性質(zhì)掛鉤的各項(xiàng)政策和各項(xiàng)福利，還原戶籍初始賦予的人口登記、身份證明和社會(huì)管理功能。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度和均等化的公共服務(wù)制度，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份、權(quán)利的平等。逐步將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市社會(huì)保障體系和公共服務(wù)范圍，使其享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。改革創(chuàng)新城鎮(zhèn)戶籍落戶制度，實(shí)行多元化、差異化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶政策，全面放寬小城市、建制小城鎮(zhèn)的落戶限制。逐步有序放開(kāi)中等城市落戶限制，對(duì)于有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、具備一定技術(shù)水平且工作年限較長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可優(yōu)先直接落戶。同時(shí)合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。在深化央地財(cái)稅改革基礎(chǔ)上，劃分央地兩級(jí)政府在義務(wù)教育方面的支出責(zé)任，各級(jí)政府應(yīng)全面推行以居住地為原點(diǎn)的就近入學(xué)制度，以實(shí)現(xiàn)所有常住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女能夠就近入園、入學(xué)、接受城市中小學(xué)教育等問(wèn)題。在深化戶籍制度改革基礎(chǔ)上，實(shí)行高等教育招生制度與戶籍脫鉤，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)各地考生都可在入學(xué)所在地參加高考，徹底使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女同城鎮(zhèn)居民子女享有平等的受教育升學(xué)機(jī)會(huì)，以確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得階段性進(jìn)展。

5.2 深化農(nóng)村土地制度改革

響應(yīng)中央精神，深化農(nóng)村土地制度改革，在不改變土地公有制性質(zhì)、不突破耕地紅線、不損害農(nóng)民利益的前提下，大膽創(chuàng)新，完善配套政策，從而不斷提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地資產(chǎn)的變現(xiàn)能力，繼而提高其市民化成本分擔(dān)能力。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，加快完成房地一體的宅基地確權(quán)登記頒證，依法確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的財(cái)產(chǎn)利益。建立農(nóng)民宅基地自愿有償退出和在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制，盡快放開(kāi)宅基地上的房屋交易并出臺(tái)相應(yīng)配套政策，規(guī)范農(nóng)村宅基地房屋交易市場(chǎng)行為。加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地確權(quán)登記，廓清權(quán)屬關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，加強(qiáng)市場(chǎng)服務(wù)和監(jiān)管，推動(dòng)農(nóng)民的承包地、宅基地和集體建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)、上市交易。盡快全面開(kāi)展集體林地、小型水利設(shè)施等集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資確權(quán)頒證，合理界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，以保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。

5.3 構(gòu)建城鄉(xiāng)公平的就業(yè)制度

通過(guò)“社會(huì)政策托底”來(lái)解決就業(yè)創(chuàng)業(yè)問(wèn)題，切實(shí)把就業(yè)保障工程向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口延伸。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)保障和失業(yè)保險(xiǎn)體系。相關(guān)部門要把扶持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)擺在突出位置，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力提升納入就業(yè)保障范圍，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，做好就業(yè)宣傳，拿出實(shí)招幫農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)，進(jìn)而系統(tǒng)化地重點(diǎn)解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)問(wèn)題。社會(huì)保障部門要做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口失業(yè)登記，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入失業(yè)保障范圍，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠享受失業(yè)補(bǔ)助。創(chuàng)建專業(yè)的職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，專門針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體就業(yè)展開(kāi)培訓(xùn)。逐步把企業(yè)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和企業(yè)稅費(fèi)掛鉤，對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的企業(yè)實(shí)行稅費(fèi)優(yōu)惠政策，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)。逐年完善就業(yè)保障體系和職業(yè)技能培訓(xùn)體系，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)能力大幅提升，能夠與城鎮(zhèn)職工享受同城同待遇。加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口失業(yè)方面的法律援助工作力度，簡(jiǎn)化法律援助申請(qǐng)受理審查程序，使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及時(shí)便捷地獲得法律援助。

5.4 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度

鼓勵(lì)企業(yè)增加對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障的投入比例，逐步把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市社會(huì)保障體系，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)。在央地財(cái)稅分擔(dān)基礎(chǔ)上，建立政府、企業(yè)、個(gè)人共同分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市購(gòu)買房產(chǎn)。建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制。地方政府以出資或入股形式，建設(shè)城市保障房，新增保障房?jī)?yōu)先供給市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。調(diào)整公積金購(gòu)房政策，適度降低市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公積金購(gòu)房的門檻，加大商業(yè)金融支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化力度。鼓勵(lì)房地產(chǎn)企業(yè)以租代售，向市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行房屋租賃投放，地方財(cái)政予以適度支持。構(gòu)建以社區(qū)為依托的平價(jià)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，切實(shí)做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和計(jì)劃生育等各項(xiàng)工作。

6 結(jié)束語(yǔ)

經(jīng)過(guò)四十年的改革開(kāi)放，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)位居世界第二位，但近年來(lái)一些問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在貧困差距擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，消費(fèi)能力不足等，造成這些問(wèn)題的重要原因之一就是大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒(méi)有能夠融入城市，沒(méi)有能夠成為市民，沒(méi)有充分享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，從而也沒(méi)有能夠成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中拉動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)的巨大動(dòng)力，并成為中國(guó)社會(huì)的不穩(wěn)定因素和隱患。因此，打破一些利益格局，消除體制和機(jī)制障礙，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正變?yōu)槭忻瘢侵袊?guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)在應(yīng)該解決的問(wèn)題，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)下一步持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉。

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