肖順武

(1.中國農(nóng)村經(jīng)濟法制創(chuàng)新研究中心，重慶 401120；2.西南政法大學(xué)，重慶 401120)

2018年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》指出，要“完善農(nóng)業(yè)保險政策體系，設(shè)計多層次、可選擇、不同保障水平的保險產(chǎn)品”。農(nóng)業(yè)保險是保險理論中“大數(shù)法則”在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)的支持具有不可或缺的作用和價值，是糧食安全傾斜性金融支持機制的重要組成部分?！白鳛橐环N風(fēng)險轉(zhuǎn)移和應(yīng)對機制，農(nóng)業(yè)保險具有恢復(fù)受災(zāi)農(nóng)戶生產(chǎn)能力、保障農(nóng)民經(jīng)濟利益、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險能力、改善農(nóng)村信用環(huán)境、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等作用?！盵1]29因此，農(nóng)業(yè)保險在一國保險體系中具有不可或缺的作用，其正外部性惠及整個社會：從直接目的來看有利于農(nóng)業(yè)，從間接目的來看有利于農(nóng)村金融的發(fā)展。因此，有學(xué)者就認為：“如果把農(nóng)業(yè)保險真正納入農(nóng)村金融體系內(nèi)，與銀行合作，承擔(dān)還款風(fēng)險，就可以放大貸款額度，降低貸款成本?！盵2]40但是，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險制度事實上處在“低覆蓋、弱保障”的境地，因此，在保障中國糧食安全這樣一種大視野下，構(gòu)建一種傾斜性的農(nóng)業(yè)保險法律支持機制，對于我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、基于規(guī)則的農(nóng)業(yè)國際競爭力的發(fā)揮、糧食安全的保障等都具有非?，F(xiàn)實的意義和價值。那么，什么是傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制呢？筆者認為，傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制是一種基于政府、農(nóng)業(yè)保險公司和農(nóng)戶這樣一種利益共同體建構(gòu)為基本手段，以農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的保險應(yīng)對為重點內(nèi)容，并注重運用農(nóng)村基層組織等主體來保障農(nóng)業(yè)應(yīng)對自然風(fēng)險、市場風(fēng)險的金融支持手段。從目的角度看，所謂傾斜性農(nóng)業(yè)保險就是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的“少、快、多”：保險費用盡可能地少、理賠速度盡可能地快、賠償金額盡可能地多。構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制，需要在明確相關(guān)約束性條件的基礎(chǔ)上加以系統(tǒng)考量。

一、我國構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制的依據(jù)

從某種意義上講，需要構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制，說明在現(xiàn)有的制度安排下，我國的農(nóng)業(yè)保險支持機制遇到了一些問題或者挑戰(zhàn)，需要尋找新的路徑。概言之，我國構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制的依據(jù)在于以下幾點。

(一)傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制之建構(gòu)具有一定的制度基礎(chǔ)

構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險機制具有一定的制度基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：首先，《農(nóng)業(yè)法》(2012年修訂)第46條明確規(guī)定：“國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度……鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。 ”其次，我國《農(nóng)業(yè)保險條例》對我國農(nóng)業(yè)保險作出了一些規(guī)定，其第2條還對農(nóng)業(yè)保險的內(nèi)涵作出了明確的界定。最后，國務(wù)院2014 年《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》進一步提出了“拓展‘三農(nóng)’保險廣度和深度”的建議，而國務(wù)院《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 2014-2020》也提出了“加快農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新和經(jīng)營組織形式創(chuàng)新”的觀點。從這些規(guī)定可以看出，盡管沒有明確提到如何具體構(gòu)建傾斜性的農(nóng)業(yè)保險支持機制，但是，這些法律、行政法規(guī)及規(guī)范性文件的中心意思是非常明確的：就是要“完善農(nóng)業(yè)保險制度”，而農(nóng)業(yè)保險制度如《農(nóng)業(yè)保險條例》第3條所規(guī)定的，本質(zhì)上是一種依靠國家支持的制度。因此，構(gòu)建傾斜性的農(nóng)業(yè)保險支持機制，應(yīng)當(dāng)說是現(xiàn)有制度的合理邏輯延伸，或者說具有一定的制度基礎(chǔ)。

(二)農(nóng)業(yè)保險是符合WTO規(guī)定的農(nóng)業(yè)支持手段

農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)成為國家對農(nóng)業(yè)進行金融支持的重要手段，并且在中國加入世界貿(mào)易組織的背景下更具有非常積極的意義和價值。在WTO規(guī)則下，對農(nóng)業(yè)進行直接的金融支持或者補貼，已經(jīng)為世界貿(mào)易組織的有關(guān)規(guī)定所禁止或者限制。但是，對農(nóng)業(yè)保險而言，從世界貿(mào)易組織目前的規(guī)定來看，與農(nóng)業(yè)補貼等財政性支持形式不同，農(nóng)業(yè)保險是符合世界貿(mào)易組織要求的一種對農(nóng)業(yè)的支持方式，特別是農(nóng)業(yè)保險針對的風(fēng)險范圍從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)市場風(fēng)險以后，其對一國的價值和意義更是得到進一步的提升。也正是在這個意義上，有學(xué)者認為,農(nóng)業(yè)保險作為市場化的農(nóng)業(yè)支持政策，不易引發(fā)貿(mào)易爭端[3]，可以說它是一項農(nóng)業(yè)支持的創(chuàng)新舉措。

(三)傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制之建構(gòu)具有緊迫性

現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險已暴露出一系列問題，建立一種新的傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制具有現(xiàn)實緊迫性。具體而言，這些問題主要包括：(1)農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)面臨艱難的處境，情況非常復(fù)雜。其一，由于農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)沒有建立全國性的保險體系，無法將農(nóng)業(yè)風(fēng)險在規(guī)模范圍之內(nèi)進行分散，發(fā)揮不了保險“大數(shù)法則”的效應(yīng)[4]，從而導(dǎo)致保障能力差。其二，我國出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險競爭過于激烈?guī)碡撁嬗绊懙膯栴}，全國已經(jīng)形成4家專業(yè)農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)及25家從事農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)。其三，農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)分布不平衡的問題比較突出。除上海、黑龍江、吉林、安徽等省市成立了專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司外，廣大中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險供給主體相對偏少[5]。其四，我國農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)在各地的經(jīng)營模式五花八門，這無形增加了監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管壓力[注]據(jù)學(xué)者研究，至少有商業(yè)保險公司經(jīng)營政策性農(nóng)險業(yè)務(wù)的模式、商業(yè)保險公司自主經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的模式、商業(yè)保險公司經(jīng)營行業(yè)性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的模式、農(nóng)村一攬子保險的模式等四種模式。(參見：王新軍，趙紅.基于機制設(shè)計理論的中國農(nóng)業(yè)保險改革與發(fā)展[J].理論學(xué)刊,2014(6):52.)，也不利于農(nóng)業(yè)保險模式的改革與進步。(2)當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險的保障范圍相對狹窄。事實上，我國農(nóng)業(yè)保險當(dāng)前主要是承保自然風(fēng)險，而如何承保農(nóng)業(yè)市場風(fēng)險，真正發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的支農(nóng)、惠農(nóng)、護農(nóng)作用[6]，尚存在較大的距離。(3)我國農(nóng)業(yè)保險資金投入較多，但是效果不佳，且可持續(xù)性受到了挑戰(zhàn)。自2007 年開始實施中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策以來，我國農(nóng)業(yè)保險市場規(guī)模已是亞洲第一，全世界第二(僅次于美國)[7]106。如此大規(guī)模的農(nóng)業(yè)保險市場，將攤薄任何保險資金總額。據(jù)學(xué)者研究，我國中央和地方對農(nóng)業(yè)保險保費的補貼已經(jīng)接近80%，已經(jīng)普遍高于發(fā)達國家水平[8]64。以2013年為例，有學(xué)者指出保費總額達到306.7億元，但是，保險密度僅10元/人，而承包的農(nóng)作物面積保險覆蓋率僅44%。因此，對于如此大的農(nóng)業(yè)保險規(guī)模以及如此大的保費規(guī)模而言，居然只有10元/人的保險密度，其投入產(chǎn)出效果，以及可以提升的空間，在目前的機制之下，是很難被期待的。(4)我國農(nóng)業(yè)保險也出現(xiàn)了一系列新問題。據(jù)學(xué)者的總結(jié)，其主要包括中央和省級大災(zāi)風(fēng)險分散制度的缺失或者不健全對農(nóng)業(yè)保險制度可持續(xù)發(fā)展的嚴重威脅問題、中介組織壟斷保險市場的問題、地方政府對農(nóng)業(yè)保險市場的微觀控制問題、保單設(shè)計違規(guī)問題(如私設(shè)封頂賠付線)、承保不規(guī)范和理賠不規(guī)范問題、理賠隨意性即實行所謂“協(xié)議賠付”問題、任意減低賠付問題、基層政府與保險公司或者中介機構(gòu)以非法途徑套取上級財政補貼問題[9]。

由此看來，將農(nóng)業(yè)保險作為一種金融支農(nóng)的手段，在我國相關(guān)制度安排的指引下，如何針對我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中的問題，針對農(nóng)業(yè)進行金融支持，是構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制的目的。

二、打造“政府+保險公司+農(nóng)戶”的保險利益共同體

構(gòu)建傾斜性的農(nóng)業(yè)保險支持機制，如果要讓這種“傾斜”建立在可持續(xù)的基礎(chǔ)上，就需要以整體主義的思維，打造政府(中央和地方政府)、農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)及農(nóng)業(yè)投保人之間的利益共同體，也就是要設(shè)計一種機制，讓這些主體之間形成真正共進退、休戚與共的關(guān)系。從理論上講，就是要按照成員的需要，設(shè)計各種激勵手段及其結(jié)構(gòu)和關(guān)系，讓整個機制規(guī)范化甚至相對固定化，使成員充分發(fā)揮自身的積極性，以盡可能低的成本達到激勵相容的目的，進而實現(xiàn)組織目標和成員目標的一致性[10]。唯其如此，通過農(nóng)業(yè)保險這一手段對糧食安全的傾斜性金融支持才能真正實現(xiàn)。筆者認為，這就需要處理好如下幾對關(guān)鍵的關(guān)系：

(一)梳理央地政府及地方政府之間的保費補貼關(guān)系

長期以來，我國對農(nóng)業(yè)保險的補貼主要立足于1994年以來中央與地方“分稅制”的現(xiàn)實國情，因此，確立了中央財政與地方財政對農(nóng)業(yè)保險共同補貼的體系：一方面，在各省財政提供配套補貼的基礎(chǔ)上，中央財政對各省進行一定比例的保費補貼；另一方面，省級政府擁有農(nóng)業(yè)保險事務(wù)的決策權(quán)，對省級以下財政部門的保費補貼進行管理和監(jiān)督[11]80。事實上，在2007 年政策性農(nóng)業(yè)保險啟動之初，中央政府就明確由中央財政和省級財政共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險的保費補貼責(zé)任，并且規(guī)定只有當(dāng)各省按照相應(yīng)的比例進行“配套補貼”之后，中央財政的補貼資金才會到位。以種植業(yè)為例，中央和省級補貼情況如表1[11]83：

表1：中央和省級財政補貼種植業(yè)比例情況

此外，以農(nóng)業(yè)大省河南省為例，根據(jù)河南省保監(jiān)局課題組的研究，河南省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基本情況如下[12]：

表2：2007年～2015年河南省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展基本情況

同時，我們要考慮農(nóng)業(yè)保險執(zhí)行過程中可能存在的顯性成本和隱性成本。有學(xué)者指出，所謂農(nóng)業(yè)保險顯性成本主要包括保險人的直接成本和制度成本，這些成本是可計算和量化的；隱性交易成本主要是指農(nóng)戶和政府作為投保人在交易過程中的成本支出，包括信息溝通成本、挑選成本、交通費用、采取自防措施的支出、訴訟支出，以及農(nóng)戶在承保理賠過程中的機會成本等，這些成本目前尚難以量化與計算[2]36。從目前的實踐情況看，所謂的隱性成本主要由地方政府承擔(dān)。

從以上表格及農(nóng)業(yè)保險的成本分析可發(fā)現(xiàn)：(1)從總體上看，我國對農(nóng)業(yè)保險的補貼水平對省級財政沒有上限(至少25%)，這對各省的財政能力提出了挑戰(zhàn)。(2)中央對農(nóng)業(yè)保險的補貼比例還較高，即使不考慮新疆農(nóng)墾區(qū)等地，對中西部地區(qū)也達到了40%。值得注意的是，糧食主產(chǎn)區(qū)主要集中在中西部及東北，但是以中西部而言，中央財政對農(nóng)業(yè)保險的補貼僅比東部地區(qū)高5個百分點。如果考慮到省級財政的規(guī)模，這種差距其實是非常小的。(3)作為全國的產(chǎn)糧大省河南省，其農(nóng)業(yè)保險發(fā)展情況有這么幾點值得注意：其一，自2007年到2015年，雖然從2007年起其保費收入不斷增加，并且2015年達到16.67億元，但是，我們應(yīng)當(dāng)看到，從縱向的角度看，其增長的速度其實還是比較慢的。其二，與河南省的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值相比，保費的規(guī)模可以說是微不足道，沒有一年的保費達到河南省農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的5%。其三，整個河南省保費收入占全國的比重和河南的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重相比，保費收入占比在全國格局中的比例顯然極低。也就是說，河南省做出的農(nóng)業(yè)貢獻很大，但是其農(nóng)業(yè)保費的規(guī)模完全跟不上農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的規(guī)模。(4)從農(nóng)業(yè)保險保費的構(gòu)成來看，其隱性成本的規(guī)模比較大，但往往不能通過保費的形式體現(xiàn)出來，因此，從某種程度上講，農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)及地方政府可能不得不承擔(dān)較大的保費成本壓力。

由此看來，盡管我國糧食安全屬于國家級公共目標，但從具體落實來看，地方政府負有很大的責(zé)任(米袋子省長負責(zé)制就是表現(xiàn)之一)。從一般的角度看，也無可非議。但是，這種制度安排恰恰忽略了農(nóng)業(yè)的特性——強位弱勢特征。具體來講，由于農(nóng)業(yè)保險補貼和省級財政能力掛鉤，而作為糧食主產(chǎn)區(qū)的大省，往往也是財政弱省，而那些非農(nóng)業(yè)大省，往往又是財政強省。在這種情況之下，中央對保費的補貼有那么一點差距(如5%)，是無法體現(xiàn)出這種省級差距的，這其實是一種表面的平衡：“第一產(chǎn)業(yè)占 GDP 比重高的地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險市場規(guī)模反而偏小，這說明一些農(nóng)業(yè)大省可能并未得到必要的支持?！盵13]因此，有學(xué)者指出，如果將農(nóng)業(yè)定位為事關(guān)國計民生的產(chǎn)業(yè)，中央政府就應(yīng)當(dāng)全額承擔(dān)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)保險保費補貼投入，糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府不能再分擔(dān)保費補貼責(zé)任[7]109。事實上，從法理的角度看也是如此：既然農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是整個社會少不了的產(chǎn)業(yè)，是國家追求的公共目標，當(dāng)然不能由某一個省級政府更不能由某一個具體的縣級政府來承擔(dān)這個責(zé)任，否則，就違背了“誰請客、誰買單”的“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的基本原則[11]84。如此一來，地方政府才能真正和中央政府站到發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同一條戰(zhàn)線上，農(nóng)業(yè)大省也才能真正發(fā)揮其比較優(yōu)勢，保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展。如廣東、北京、上海等省市，對其農(nóng)業(yè)保險補貼給得少些，基本也可以通過現(xiàn)在的“米袋子省長負責(zé)制”得到解決。

(二)規(guī)范政府和保險公司及農(nóng)戶的關(guān)系

這是構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險利益共同體必須處理好的重要關(guān)系。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部發(fā)布的《2018年財政重點強農(nóng)惠農(nóng)政策》指出，要對農(nóng)業(yè)保險保費進行補貼，并規(guī)定農(nóng)業(yè)保險中農(nóng)民繳納保費比例一般不超過20%，其余部分由各級財政按比例承擔(dān)。從政府的角度看，其進行的保險補貼，不能僅面向某一個主體，而要對保險機構(gòu)和農(nóng)戶兩個方面都“下注”，如此才能真正將農(nóng)業(yè)保險發(fā)展起來，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險應(yīng)有的作用。

筆者認為，政府可以對農(nóng)業(yè)保險進行分階段補貼：(1)在農(nóng)業(yè)保險購買階段，主要是對農(nóng)戶進行保費補貼，以解決農(nóng)民買不起保險的問題。但是，保費補貼不能將政府的補貼用完，應(yīng)當(dāng)維持“?；A(chǔ)、?；靖采w”的理念。也就是說，只對農(nóng)民購買基本農(nóng)業(yè)保險的保費進行補貼，如果農(nóng)戶要購買賠付水平更高的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，或者針對一些高價值農(nóng)作物購買保險，從宏觀的角度看，政府一般不宜進行此類保費補貼。以美國為例，“對農(nóng)場主而言，購買保障水平為80%產(chǎn)量和 100%價格水平的保險，政府的保費補貼比例為48%；購買保障水平為85%產(chǎn)量和100%價格水平的保險，政府的保費補貼比重就下降到了38%； 即便是完全由政府提供保費補貼的巨災(zāi)保險，農(nóng)場也需要繳納 300 美元的管理費?！盵7]105值得注意的是，我們目前的農(nóng)業(yè)保險主要花在保費補貼上，這從宏觀的角度看，其實是不妥當(dāng)?shù)?。因為農(nóng)業(yè)保險的成功運作，不僅在于農(nóng)戶這樣的保險對象，還在于農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)這樣的主體。(2)在農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險之后，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)業(yè)保險公司進行管理費用補貼。為什么要對農(nóng)業(yè)保險公司的管理費用進行補貼？正如有學(xué)者所指出的那樣，“經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險具有較高的成本，加上中國農(nóng)戶居住分散，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在空間上有較大的分散性和季節(jié)性，導(dǎo)致保險的展業(yè)宣傳、承保續(xù)約、查勘定損、理賠兌現(xiàn)等業(yè)務(wù)工作在時間上比較集中，地域上比較廣闊，工作強度很大?！盵14]事實上，這些支出其實也可以認為就是前文所分析的農(nóng)業(yè)保險隱性成本。農(nóng)業(yè)保險公司的保險成本其實包括顯性成本和隱性成本，顯性成本當(dāng)然可以通過保費補貼的方式予以彌補，但是，隱性成本難以通過保費補貼進行彌補。這樣一來，就需要對保險機構(gòu)進行一定的管理費用補貼，而且，這種管理費用補貼應(yīng)考慮農(nóng)業(yè)保險公司從事的基本農(nóng)業(yè)保險范圍、保險對象的規(guī)模等因素。唯有如此，農(nóng)業(yè)保險公司才有動力去擴大保險對象和保險范圍。(3)為了降低農(nóng)業(yè)保險公司的成本，激勵農(nóng)業(yè)保險公司從事農(nóng)業(yè)保險活動，還應(yīng)當(dāng)考慮對農(nóng)業(yè)保險公司進行稅收減免的支持。以美國為例，“對于聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的所有財產(chǎn)免征一切稅收，私營保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)除了1%-4%的營業(yè)稅之外免征其他稅收，稅收優(yōu)惠涵蓋了從聯(lián)邦到地方各級政府?！盵7]105對于農(nóng)業(yè)保險公司的稅收減免，筆者雖然持支持態(tài)度，但是，建議將這種減免和農(nóng)業(yè)保險公司的業(yè)務(wù)規(guī)模和業(yè)務(wù)對象聯(lián)系起來，構(gòu)建稅收減免的額度與業(yè)務(wù)規(guī)模和額度相適應(yīng)的減免制度，而不是簡單地進行身份識別之后就進行稅收減免[注]據(jù)2017年修訂的《企業(yè)所得稅法》第27條的規(guī)定，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)項目的所得可以“免征、減征”所得稅。也就是說，對農(nóng)業(yè)保險公司進行稅收優(yōu)惠有一定的法律依據(jù)，但是，如果真要執(zhí)行對農(nóng)業(yè)保險公司的稅收優(yōu)惠政策，該第27條的規(guī)定可能還存在如下問題：一是到底是實行免征，還是減征？二是如果實行減征，如何具體來減？。(4)要在農(nóng)業(yè)保險事故發(fā)生后，對那些溢出的保險風(fēng)險進行補貼，對那些風(fēng)險較少的年份進行農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金調(diào)劑。具體來講，如果農(nóng)業(yè)保險公司承保的風(fēng)險損失超過了保費收入，政府應(yīng)當(dāng)對其進行補貼，從而讓保險公司敢理賠。但是，如果最終風(fēng)險沒有發(fā)生，也不能將所有風(fēng)險應(yīng)對資金全部劃轉(zhuǎn)，而是應(yīng)當(dāng)擬定一個適當(dāng)?shù)谋壤?，比?0%(具體比例可能需要進一步調(diào)研)劃入農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金。而且，農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金應(yīng)當(dāng)專門用來應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險的溢出風(fēng)險，因此，對保險公司而言也是一種可持續(xù)發(fā)展需要。

(三)明確農(nóng)業(yè)保險公司和農(nóng)戶之間的關(guān)系

農(nóng)業(yè)保險公司之間要形成激勵機制，就必須將農(nóng)業(yè)保險公司提供的農(nóng)保業(yè)務(wù)與其所能獲取的相關(guān)利益結(jié)合起來。更簡單地講，就是農(nóng)業(yè)保險公司的效益應(yīng)和其保險規(guī)模、保險水平掛鉤。以美國為例，“保險公司為農(nóng)民提供的服務(wù)越多越好，獲得的政策支持力度就越大，政府、保險公司和農(nóng)場之間建立起了良性互動的利益聯(lián)結(jié)機制?！盵7]107但是，從目前的情況來看，“除了對農(nóng)民的保費補貼之外，我國沒有對保險公司經(jīng)營管理進行補償?shù)恼?，也沒有再保險政策扶持，政策扶持的環(huán)節(jié)和手段都比較單一?！盵7]107因此，從長遠看，我國在這方面可能還必須改進。

值得注意的是，基于農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的高成本、高風(fēng)險特點，有學(xué)者提出農(nóng)業(yè)保險公司可以開展非農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)以分散經(jīng)營風(fēng)險，從而實現(xiàn)“以險養(yǎng)險”“以商業(yè)險反哺農(nóng)業(yè)險”[1]37。筆者不敢茍同這種觀點，理由在于：(1)商業(yè)險也并不是那么“有利可圖”，從我國目前商業(yè)險的競爭格局來看，很難說從事商業(yè)險是一種必然通往利潤之路的適當(dāng)選擇，如果這樣，就很難解釋在國家加大農(nóng)業(yè)保險補貼之后，非專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司仍不愿加入農(nóng)業(yè)保險陣營的原因。(2)商業(yè)保險市場的競爭非常激烈，一旦失敗，其風(fēng)險傳導(dǎo)到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，將與國家的公共政策目標發(fā)生激烈的沖突。(3)讓享受國家農(nóng)業(yè)保險補貼的企業(yè)去從事商業(yè)保險，不僅給監(jiān)管提出了難題，也帶來市場公平競爭的問題，即國家補貼的保險公司和國家沒有補貼的保險公司相競爭。當(dāng)然，筆者反對的不是農(nóng)業(yè)保險公司去從事商業(yè)保險業(yè)務(wù)，而是認為，在現(xiàn)在的競爭格局下，從事商業(yè)保險不一定養(yǎng)得了農(nóng)業(yè)保險。換言之，“以險養(yǎng)險”其實只是一種美好的愿景，可能并不真實。也正因為如此，有學(xué)者就明確指出，我國農(nóng)業(yè)保險市場作為一個不完全的市場，只能進行適度競爭，因為“農(nóng)險市場經(jīng)營主體不是越多越好”[15]。

三、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險風(fēng)險分散的金融支持機制

根據(jù)《2015中國保險市場年報》，2014年我國農(nóng)業(yè)保險累計實現(xiàn)保費收入325.8億元，農(nóng)業(yè)保險賠款214.6億元，農(nóng)業(yè)保險承保主要農(nóng)作物11.7億畝，占全國主要農(nóng)作物播種面積的47.7%，其中，玉米、水稻、小麥三大口糧作物覆蓋率分別達68.7%、69.5%和49.3%[16]23。此外，根據(jù)中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)，2010年以來，我國農(nóng)業(yè)保險保費收入情況如表3所示[注]根據(jù)中國保監(jiān)會網(wǎng)站“統(tǒng)計數(shù)據(jù)”整理，網(wǎng)址：http://www.circ.gov.cn/web/site0/tab5179/，訪問日期：2018年10月1日。：

表3：2010年～2017年我國農(nóng)業(yè)保險保費收入情況 單位：億元

結(jié)合我國2010年～2017年的保費收入以及2014年我國農(nóng)業(yè)保險賠款的數(shù)額、覆蓋的主要農(nóng)作物面積以及三大口糧的保險覆蓋率，可以認為，我國的農(nóng)業(yè)保險依然處于一種非常緊的平衡之中。如果考慮到農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的危害，則充分反映出我國構(gòu)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散的金融支持機制非常必要和緊迫。

從制度的層面看，構(gòu)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險風(fēng)險分散金融支持機制應(yīng)當(dāng)說有一定的基礎(chǔ)，包括2013年3月開始實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》第8條、2014 年1 月1 日起施行的《農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準備金管理辦法》等[注]《農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準備金管理辦法》將農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)的大災(zāi)風(fēng)險準備金分為保費準備金和利潤準備金。前者按一定比例從種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)保費收入中提取，而后者則按超額利潤的75%提取。應(yīng)當(dāng)說，這一舉措對我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險準備金制度的建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。。但是，總體而言，我國在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險金融支持方面是非常薄弱的[17]53，雖然目前在直保環(huán)節(jié)建立了大災(zāi)風(fēng)險準備金制度，在再保險環(huán)節(jié)采取了商業(yè)再保險來對沖農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險，但是，從全國范圍看，只有部分省市建立了省級層面的風(fēng)險分散機制，而中央和地方層面的“全鏈條”巨災(zāi)風(fēng)險分散機制尚付闕如。那么，如何構(gòu)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險風(fēng)險分散的金融支持機制呢？筆者認為有如下幾個關(guān)鍵點：

(一)建立全國統(tǒng)籌的巨災(zāi)準備基金

筆者認為，不僅要建立全國統(tǒng)籌的巨災(zāi)準備基金，還要對這個基金進行部分的市場化運作，以盡可能攤薄可能發(fā)生的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的影響。首先，就成立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)準備基金而言，我們必須認識到成立這樣一種準備基金屬于客觀形勢所迫：農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險往往是大范圍的風(fēng)險，且損失非常巨大。在這種情況下，如果建立一個縣級或者省級的風(fēng)險準備基金，面對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險，基本上無濟于事。有學(xué)者指出：“農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有空間系統(tǒng)性，即不同區(qū)域、不同投保農(nóng)戶遭受的風(fēng)險具有相關(guān)性，農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營風(fēng)險難以在一縣、一市甚至一省的范圍內(nèi)得到有效分散?！盵18]因此，對風(fēng)險金進行全國性的統(tǒng)籌非常必要。其次，巨災(zāi)準備基金的資金應(yīng)當(dāng)主要來自政府財政，但是，保險公司甚至規(guī)模以上的農(nóng)戶，也要承擔(dān)一部分，具體的分攤比例，可以進一步研究和思考。最后，要建立“累進賠付制度”。所謂累進賠付制度，就是巨災(zāi)風(fēng)險基金對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的賠付按比例、層次而逐步增加遞進。概言之，就是要根據(jù)損失的額度，確定巨災(zāi)準備基金的賠付額度，并且損失的額度越高，賠付的比例也越高，有點類似于個人所得稅中的“累進所得稅率”，因此，筆者將之稱為“累進賠付制度”。事實上，有學(xué)者就提出過類似的觀點[19]，即認為我國應(yīng)構(gòu)建由政府與市場共同參與，保險公司自擔(dān)、再保險支持和巨災(zāi)風(fēng)險政府支持的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散制度：在賠付率低于150%時，農(nóng)業(yè)保險公司要自擔(dān)大部分風(fēng)險；賠付率在150%-300%之間時，由農(nóng)業(yè)再保險共同體和商業(yè)保險承擔(dān)；在賠付率達到300%以上時，由中央和省級政府通過巨災(zāi)風(fēng)險基金、發(fā)行巨災(zāi)風(fēng)險債券等方式來承擔(dān)。

(二)發(fā)行農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險債券

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險一旦發(fā)生，在正常的農(nóng)業(yè)保險范圍之內(nèi)難以解決問題，但是，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金也不能無限制地擴大，畢竟這里面涉及保險機構(gòu)的積極性和基金的管理成本等復(fù)雜問題。因此，一個基于原則但比較靈活且有利于應(yīng)對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的路徑就是發(fā)行農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險債券：(1)這種債券應(yīng)當(dāng)以一年以上為期限，但是期限最長不能超過3年，否則可能無法進行公開銷售，如果條件允許，一年半可能是比較好的期限。這是因為農(nóng)業(yè)本身就是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然環(huán)境影響較大，如果時間過長，很難進行市場化銷售，如果不能進行市場化銷售，發(fā)揮該種債券的金融支持功能的目的也就不可避免會落空，保險機構(gòu)和政府成為最終購買者，這顯然對于克服農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險來說非常不利。(2)這種債券應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個相對比較高的收益率，例如，可以考慮為銀行存款利息的4倍以上。而且，為了避免農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的金融風(fēng)險傳導(dǎo)效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)限制機構(gòu)購買者的購買數(shù)額。這樣做的目的很明確，就是盡可能地攤薄可能的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險給金融系統(tǒng)帶來的沖擊，切斷形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的金融傳導(dǎo)機制。(3)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險債券的利息應(yīng)當(dāng)來自農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金。但是，要限制農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險債券的收益率，比如，最高不能超過20%。一旦沒有發(fā)生農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險，債券持有人可以實現(xiàn)收益。在支付完農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險收益及本金之后，剩余部分需要納入農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金。(4)要充分認識巨災(zāi)保險的強制性。事實上，美國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險也是強制性的[17]51。在我國，這個強制性其實主要應(yīng)當(dāng)包括兩個方面：一方面，這種強制性是指那些規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必須購買巨災(zāi)保險，盡管費用可以比較低，政府也需要給予一定的保費補貼。另一方面，承保巨災(zāi)風(fēng)險的保險公司必須強制性地再保險，從而最大限度地降低農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的破壞力。

(三)建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險再保險機制

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險再保險其實就是通過延長保險鏈條的方式，以降低保險機構(gòu)保險收益為代價和以風(fēng)險分攤為目的而進行的制度設(shè)計。值得注意的是，根據(jù)《2015中國保險市場年報》，“2014年11月21日，中國農(nóng)業(yè)保險再保險共同體成立。中國農(nóng)業(yè)保險再保險共同體由境內(nèi)23家具有農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營資質(zhì)的保險公司和中國財產(chǎn)再保險公司共同發(fā)起組建，業(yè)務(wù)保障范圍包括現(xiàn)有的所有農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)?！盵16]23從根本上講，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險一旦發(fā)生，對其承保機構(gòu)的壓力可以說是空前的。但是，農(nóng)業(yè)保險公司能夠?qū)⑦@些保險標的進行轉(zhuǎn)讓，當(dāng)然需要讓渡相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，則這種風(fēng)險的沖擊能力將大大減輕。例如，一家農(nóng)業(yè)保險公司A承擔(dān)了一份巨災(zāi)保險，保險標的100億元，保費10億元。在巨災(zāi)風(fēng)險的條件下，如果這家保險公司需要賠付50%的損失，則該保險公司將凈虧40多億元，這很可能足以讓這家保險公司破產(chǎn)。但是，如果該保險公司將該保險再分保給4家保險公司，假設(shè)其保費和風(fēng)險平分，則每家保險公司僅收取2億元保費，而在標的損失50%時每家保險公司需要賠付10億元(假設(shè)100%賠付)，每家凈虧8億元，如果再加上巨災(zāi)風(fēng)險基金的救助、巨災(zāi)金融債券的沖抵及政府的有關(guān)救助，此種損失就能被控制在保險公司可以接受的水平之內(nèi)。因此，農(nóng)業(yè)再保險其實就是將大風(fēng)險化小風(fēng)險的一種機制，也正是在這個意義上，有學(xué)者將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險視為構(gòu)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散體系的重要一環(huán)[20]。

四、構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制的其他問題

構(gòu)建傾斜性的農(nóng)業(yè)保險支持機制其實是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面的問題，例如，很重要的一個方面就是農(nóng)業(yè)的“數(shù)目字化”以實現(xiàn)保險的精算，其實這和構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)信貸機制是一樣的要求，在此不贅。擇要言之，以下方面特別值得我們注意：

(一)重視基層組織在傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制中的獨特作用

一方面，我們要看到在農(nóng)業(yè)保險費用全國分配格局一時難以改變的情況下，基層組織特別是那些產(chǎn)糧大省或者大縣的基層組織可以說承擔(dān)了很多農(nóng)業(yè)保險成本。有學(xué)者指出，我國的“基層政府及相關(guān)部門是我國農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的重要提供主體，不僅要承擔(dān)部分農(nóng)業(yè)保險保費資金投入，而且還直接參與到提供農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的具體過程?！盵7]107可以說，沒有基層組織在政治性壓力下對農(nóng)業(yè)保險的協(xié)作和幫助，我國很多農(nóng)業(yè)大省、財政弱省的農(nóng)業(yè)保險工作將面臨更為艱難的局面。另一方面，我們也要看到，由于缺乏比較完善的監(jiān)管機制[8]66，事實上的監(jiān)管成本太高，因此，有些基層組織在推動農(nóng)業(yè)保險的過程中，出現(xiàn)了一些“失靈”問題，甚至有貪污腐敗問題。事實上，依靠基層組織推廣農(nóng)業(yè)保險又回到了農(nóng)業(yè)“數(shù)目字化”問題上，但在這個問題得到解決之前，依然離不開基層組織作用的發(fā)揮，我們可能需要做的是加強監(jiān)管。

(二)尋求農(nóng)業(yè)保險方式的創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)保險方式的創(chuàng)新主要包括兩個方面：一方面，關(guān)于引進指數(shù)保險的問題。從制度的層面看，指數(shù)保險已經(jīng)在國務(wù)院2014年8月13日出臺的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》中得到體現(xiàn)，即“探索天氣指數(shù)保險等新興產(chǎn)品和服務(wù)”[注]所謂天氣指數(shù)保險，簡言之，指根據(jù)客觀的天氣氣象數(shù)據(jù)來決定是否進行農(nóng)業(yè)保險理賠。其優(yōu)勢至少包括四個方面：一是具有透明性，因為氣象指數(shù)是大家?guī)缀蹩梢詿o成本獲取的客觀信息；二是避免了保險理賠中的損失評估過程，自然也就節(jié)約了理賠成本；三是最大限度地避免了理賠爭議的發(fā)生；四是避免了保險公司及農(nóng)戶的道德風(fēng)險。。值得注意的是，指數(shù)保險在實踐中已經(jīng)得到體現(xiàn)。例如，國元農(nóng)業(yè)保險股份有限公司和安信農(nóng)業(yè)保險股份有限公司在水稻和小麥天氣指數(shù)保險及蔬菜價格指數(shù)保險方面的實踐，中國人民保險集團股份有限公司和安華農(nóng)業(yè)保險股份有限公司推出的關(guān)于柑橘、生豬方面的指數(shù)保險等。應(yīng)當(dāng)說，在農(nóng)業(yè)“數(shù)目字化”的初期，這種保險方式比較契合中國國情，值得借鑒。另一方面，農(nóng)業(yè)保險的創(chuàng)新除了考慮以農(nóng)業(yè)產(chǎn)量為基礎(chǔ)的保險外，還應(yīng)考慮以農(nóng)民收入為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)保險，其實這種保險方式更加契合我國農(nóng)村的實踐需要。因為保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的保險其實還有一個價格風(fēng)險問題，其本質(zhì)上主要是一種自然風(fēng)險的承保。但是，隨著WTO對農(nóng)業(yè)補貼的收緊，將農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險范圍逐步擴展到市場風(fēng)險，可能既是一種趨勢，又是一種客觀需要。以美國為例，其以收入為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，是通過期貨市場的價格發(fā)現(xiàn)功能與農(nóng)業(yè)保險政策相結(jié)合，把價格變化對收入造成的不確定性納入了風(fēng)險責(zé)任之中，進而以收入低于一定水平作為農(nóng)業(yè)保險賠付的條件[7]105。顯然，這種賠付方式更加科學(xué)，可以減少農(nóng)業(yè)保險公司的小微保險賠償。

(三)探索農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域的“眾保模式”

雖然構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制主要是從加強國家的金融支持、構(gòu)架保險利益共同體、成立保險基金、通過保險債券進行籌資、成立巨災(zāi)風(fēng)險分散機制和再保險機制入手，但是，這些措施其實都有一個共同的特點，就是過于依賴政府的支持。我們知道，政府不僅會“失靈”，而且還會有財政能力限制的問題。因此，在相當(dāng)長一段時期之內(nèi)，我國農(nóng)業(yè)保險可能還有一個比較艱難的發(fā)展過程。那么，在這種進程當(dāng)中，所謂的農(nóng)業(yè)保險“眾保模式”，就應(yīng)當(dāng)是一個可以考慮的選項。簡單地講，“眾保模式”就是在一定范圍之內(nèi)，由所有農(nóng)戶出資，由政府進行行政性的公信力擔(dān)保，由商業(yè)保險公司實際操作，通過銀行業(yè)的協(xié)助，實現(xiàn)“我為人人、人人為我”的互助目的。筆者認為，我國組織農(nóng)業(yè)保險“眾保模式”，需要具備幾個前提條件：(1)應(yīng)當(dāng)主要在農(nóng)業(yè)大省進行，而且，考慮到管理成本及各地發(fā)展的情況，最好以縣為單位。(2)該縣必須為農(nóng)業(yè)大縣，而且，種植的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品具有比較強的同一性，因為沒有同一的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，就不會有相同的保險需求，“眾保”就會成為無源之水、無本之木。(3)縣政府必須出面，且一定要做到財務(wù)公開化。(4)要簽訂“眾?！眳f(xié)議。正如有學(xué)者所指出的，“在‘眾保模式’中，群風(fēng)險保障需求相當(dāng)?shù)娜丝梢酝ㄟ^網(wǎng)絡(luò)簽署協(xié)議，約定只要有人發(fā)生意外損失，其他人均有義務(wù)給予補償，以開展互助?！盵21]應(yīng)當(dāng)說，在互聯(lián)網(wǎng)下鄉(xiāng)的當(dāng)今時代，“眾保模式”具有一定的技術(shù)基礎(chǔ)，同時，從實踐經(jīng)驗看，正如各地的“抗癌公社”[注]我國的“抗癌公社”，其目標是通過網(wǎng)絡(luò)平臺，征集到3萬名公社成員，約定一旦有成員患癌，每一名成員提供10元捐助，從而籌集到30萬元專項醫(yī)療費，而平臺本身非盈利，也不經(jīng)手捐助款。(參見：謝平，鄒傳偉，劉海二.互聯(lián)網(wǎng)金融的基礎(chǔ)理論[J].金融研究,2015(8):6-7.)一樣，其效果應(yīng)當(dāng)說是非常顯著的。當(dāng)然，如何對其進行監(jiān)管，特別是如何預(yù)防其中由于信息不對稱引發(fā)的道德風(fēng)險問題[22]，需要引起特別的重視。JS