劉天琦 李紅霞

[摘 要] 地方政府作為全面推進預算績效管理改革的重要組成，如何將改革落到實處，成為社會各界共同關注的重點。文章選取當前全過程預算績效管理改革開展較好的廣東、北京和上海三個地區(qū)，對現階段改革的邏輯與實踐經驗進行了濃縮梳理，發(fā)現績效管理機構設置、指標體系建設、運行跟蹤監(jiān)控、結果應用等層面還存在難點與問題，未來還要圍繞績效目標管理、事前和事中績效評價、指標信息化、激勵與問責相容的應用機制等多環(huán)節(jié)優(yōu)化地方全過程預算績效管理。

[關鍵詞] 全過程;預算績效管理;地方經驗;預算改革

[中圖分類號] F812.3 [文獻標識碼]A ?[文章編號]1673-0461（2019）12-0076-07

一、地方全過程預算績效管理改革的內涵與邏輯框架

20世紀70年代，隨著新公共管理運動興起，績效預算開始受到重視，美、英兩國作為績效預算改革的先行者，主張政府公共部門要采用私人部門競爭的形式來提升政府行政管理效率及公共服務質量，全力建立基于“結果”為導向的政府預算績效管理模式。而全過程預算績效管理概念最早由工程類型引入企業(yè)管理類學科，重在研究輔助企業(yè)實現預期內的戰(zhàn)略規(guī)劃、經營目標和發(fā)展目標，促使各目標層層分解下達企業(yè)內部各個單位或組織，以一系列的預算、控制、協調和考核為內容，建立科學、高效的指標管理控制系統(tǒng)和績效考核管理系統(tǒng)，以達到對分工的經營活動進行管理控制。具體來說，企業(yè)的全過程預算績效管理，實際上是對企業(yè)目標控制、實現和考核的一個量化過程，通過業(yè)務、資金、信息的整合，適度對部門或單位的分權、授權，基于企業(yè)目標管理和績效考核目標管理的雙重約束考核各部門或單位經營質量、經營行為，以實現企業(yè)資源合理配置、作業(yè)高度協同、戰(zhàn)略有效貫徹、經營持續(xù)改善、利潤穩(wěn)定增長為目標，是系統(tǒng)化、人本化的現代企業(yè)管理環(huán)節(jié)中必不可少的一部分。

鑒于企業(yè)全過程預算績效管理邏輯分析，以政府為主體的全過程預算績效管理，相比于企業(yè)或者其他經營個體行為，其對預算績效管理的過程要求則更為復雜和透明化。原因在于，政府作為經濟學中個人、企業(yè)、政府三大主體之一，雖然其不涉及經營性行為且實現的目標機制不同，但其涵蓋的稅收收入和非稅收收入來源卻涵蓋了個人與企業(yè)等多類社會群體。因此，較于其他社會群體，要求政府科學、合理支配收入的需求則更為迫切，而這種要求也會伴隨著社會整體需求的提升而更為嚴格。這些都可以從社會要求政府支出分配的合理化需要，逐步要求加強政府支出公開、透明甚至追責、問責機制建立的發(fā)展趨勢看出。政府全過程預算績效管理改革的邏輯路徑，一方面是將政府預算管理的程序更為透明化、規(guī)范化和合規(guī)化;另一方面更注重結果為導向，強調所有預算投入和產出結果的評價與反饋，要求各級部門或單位預算編制到執(zhí)行、結果到評價、反饋到改進形成全鏈條閉環(huán)，最終運用預算績效管理工具實現所有履職業(yè)務的改進與提升，實現向公眾提供高效率、高質量的公共產品與服務，實現從“政府管好錢袋子”到“管好政府的錢袋子”的職能轉變。因此，從這個角度分析地方全過程預算績效管理改革，狹義上，是要求地方政府、部門或單位所開展活動與行為要通過預算編制、執(zhí)行和控制、考評與激勵等一系列管理內容;廣義上，地方政府部門所開展的行為都需要經過事前、事中和事后一系列績效管理，最終目的是形成以預算績效目標管理為目標，涵蓋績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理為手段的整體預算績效管理體系，并通過強化績效理念逐步融入預算管理的全過程，使之逐步與預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督共同成為預算管理的有機組成部分，最終實現“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、預算結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。沿此思路，地方現階段實施的全過程預算績效管理從廣義層面著手，不斷豐富和拓展事前、事中、事后績效管理各環(huán)節(jié)內容，形成了不同環(huán)節(jié)側重點不一的地方全過程預算績效管理體系（見圖1）。

二、地方全過程預算績效管理改革實踐與經驗分析

早在20世紀90年代，中央與地方就逐步推動了一系列的預算績效管理改革的實踐探索，粵京滬作為改革發(fā)展的風向標，三地在全過程預算績效管理的改革實踐中形成了具有自身特色的做法與經驗。

（一）粵京滬全過程預算績效管理改革實踐特點

1. 事前：績效目標管理發(fā)揮源頭把控作用

績效目標管理是財政部門、各部門及其所屬單位以績效目標為對象，以績效目標的設定、審核、批復等為主要內容所展開的預算管理活動。作為預算績效管理的基礎和起點，績效目標管理體現了政府資金管理方式由“重投入、重過程”的管理到“重結果、重效果”的轉變。設定預算績效目標，不僅有效的指導預算部門的預算編制和執(zhí)行，也對部門戰(zhàn)略目標制定起到重要的導向作用?；浘卦陬A算績效目標管理過程中，基本形成了管理流程與辦法落地、構建符合自身財政特點的績效目標體系、全覆蓋績效目標管理范圍和績效目標評價結果應用四個方面的總體探索，具體表現在：一是規(guī)范績效目標管理流程，如廣東制定了《財政支出項目績效目標申報表》《廣東省省級部門預算財政支出績效目標管理工作規(guī)程》等，北京制定了《項目支出績效目標申報表》《部門整體支出績效目標申報表》等一系列規(guī)范性文件和流程。二是構建自身財政特點的績效目標體系。廣東將績效目標指標分為三類：整體支出績效目標、一級項目（中期財政規(guī)劃項目）績效目標和二級項目（年度明細計劃），實現了績效目標與中期財政規(guī)劃編制、項目入庫同步申報;北京則構建了包括預期產出、預期效果、服務對象或受益人滿意程度、成本資源和衡量產出與預算效果和服務對象滿意程度的四級績效目標指標體系。三是逐步實現績效目標評價結果的公開與結果應用?；浘鼐鶎⒃u審結果作為預算編制的前提條件，要求未通過審核的預算部門不被列入部門預算;此外，北京、上海基本實現了預算績效目標隨預算的全公開。四是不斷擴大績效目標管理的項目支出范圍。如廣東將所有申請進入省級財政資金項目庫的事業(yè)發(fā)展性支出項目、部門運轉類支出中500萬元及以上的項目支出、省級財政專項資金使用總體計劃、轉移支付資金、部門整體支出全部納入省級預算績效目標申報審核范圍;上海重點推進項目支出編報績效目標的全覆蓋，將專項轉移支付、國有資本經營預算、社?；鸷驼徺I服務納入預算績效目標管理。

2.事中：績效運行跟蹤監(jiān)控防范績效目標偏離

績效運行跟蹤監(jiān)控管理，是事中績效評價管理的重要體現，對績效目標的偏離、資金使用過程中存在資金到賬不及時、資金使用不規(guī)范等問題能起到及時發(fā)現、糾偏的重要作用。地方實踐中，除發(fā)揮上述作用外，在逐步完善預算績效運行跟蹤管理制度建設，探索建立財政信息管理系統(tǒng)，實現實時、動態(tài)績效跟蹤的信息化管理，形成了一系列創(chuàng)新做法。

首先，逐步實現績效跟蹤管理的制度化，北京和廣東的部分地級市分別制定了相關績效跟蹤管理辦法和方案，如《北京市市級財政支出績效跟蹤管理辦法》《佛山市市級預算績效監(jiān)控管理辦法（試行）》和《廣州市本級2017年度部門全過程預算績效跟蹤監(jiān)控管理實施方案》，明確了預算執(zhí)行、管理情況、績效目標實現程度等績效運行跟蹤方式與內容，運行結果作為實施財政績效評價的重要參考依據，發(fā)揮完善相應預算管理機制、調整支出結構和合理配置資源的作用。其次，不斷優(yōu)化績效跟蹤監(jiān)控方式。廣東佛山創(chuàng)新設立多層次、全方位的自動預警、財政跟蹤和專家監(jiān)控相結合的實時動態(tài)績效監(jiān)控跟蹤機制：構建項目自動預警到單位整體支出自動預警監(jiān)控體系，充分發(fā)揮預算部門財政支出科和預算科協作績效監(jiān)控的直接作用，提高監(jiān)控效率和結果應用效果;運行動態(tài)實時監(jiān)控系統(tǒng)，通過財政一體化信息系統(tǒng)績效考核功能，對預算項目實行實時績效跟蹤監(jiān)控和年中績效考核;完善追蹤問效、約談、績效扣分等動態(tài)監(jiān)控機制，督促單位加強財政支出執(zhí)行管理，考核結果應用到下一年預算調整，強化部門預算執(zhí)行的績效管理效力。據統(tǒng)計，佛山各級預算部門所有項目均已納入績效監(jiān)控范圍。上海則在傳統(tǒng)績效跟蹤管理基礎之上，將績效跟蹤與加強當年預算執(zhí)行、實施預算調整、優(yōu)化項目管理結合起來，實行預算部門與財政部門的績效“雙監(jiān)控”，部分地區(qū)還創(chuàng)新形成績效運行跟蹤管理獨特模式，如上海奉賢區(qū)開創(chuàng)“定向+自行”“完整+簡易”和“監(jiān)控+整改”3種跟蹤模式?！岸ㄏ?自行”是對民生關系密切、社會關注度高、資金規(guī)模大的項目，采取第三方機構集中輔導與培訓預算部門，現場完成績效跟蹤;資金總量占預算部門項目支出比例80%及以上的項目，由財政部門跟蹤?！巴暾?簡易”是對項目實施差異化跟蹤，其中，自行跟蹤項目進行完整跟蹤，而預算金額在200萬元以下、政府購買服務目錄內部門履職服務類、人員定額補貼類等項目實施簡易跟蹤。“監(jiān)控+整改”是將績效跟蹤結果納入年中預算調整外，還應用到糾偏整改、預算調整、資金分配、資金撥付、項目完成后績效評價、項目資金結余結轉和部門預算績效管理等考核依據。

3.事后：績效評價體系深度考驗預算執(zhí)行

財政支出績效評價是政府部門根據設定的績效目標，運用科學、規(guī)范的績效評價指標，對照統(tǒng)一的評價標準和績效原則，對財政支出行為過程、產生的效果所進行的科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判，作為各級預算部門最早實施的預算績效管理行為，可見其重要性。

在支出績效評價流程方面，粵京滬三地普遍采取預算部門自評方式，而自我績效評價的難點在于衡量評價的真實性與可信性。因此，在處理這一問題上，京滬兩地則在自評基礎上，通過專家、三方機構會審或財政部門抽查評審的方式構建了再評價體系。而廣東不僅搭建第三方初審、地市績效經辦人員復審、財政部門再審流程，提高績效自評審核治理，還通過已有財政績效管理信息系統(tǒng)，將財政信息實現共享，以共享信息傳遞防止可能產生的弄虛作假行為。在評價指標構建方面，作為績效評價的關鍵技術與難點，粵滬分別構建了三級績效評價指標體系。按照預算部門自評范圍和財政資金分類，廣東構建了財政資金項目支出、專項資金和整體支出績效3個一級指標、7個二級指標和15個三級指標體系，各項目和單位分別設置了細化個性指標并納入信息化管理系統(tǒng)。北京作為全國率先開展財政支出績效評價較早的地區(qū)之一，建立了較為完整、分行業(yè)、分類型的四級評價指標體系，其中，一、二級指標是財政部門設定、不可調整的共性指標，三級指標是根據預算部門項目實際情況調整的參考樣本指標，四級指標為項目實際情況所設置和調整的指標。以一般公共服務領域部門整體支出績效評價為例，首先單位層級形成了共性的績效評價指標體系，指標涵蓋單位日常管理情況、開展項目情況、單位年度業(yè)績情況3個一級指標，在單位年度業(yè)績指標下，設置經濟效益、社會效益、生態(tài)效益等二級指標，再針對各部門具體情況設計三、四級個性指標。據統(tǒng)計，目前北京已形成涵蓋教育、衛(wèi)生、文化、科技等部門20多項分行業(yè)細化的個性指標體系，基本形成了縱橫結合的評價指標體系架構。

4. 反饋：績效評價結果應用強化績效預算約束力

績效評價結果應用是全過程預算績效管理改革落到實處、發(fā)揮實效的關鍵。國務院印發(fā)的《關于全面實施預算績效管理意見》強調了績效評價結果要與預算安排和政策相掛鉤，與預決算草案同步報送人大、同步向社會公開，納入政府績效和干部政績考核系統(tǒng)，實行相應獎懲機制四大方面，可見，作為預算績效管理的反饋環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻。

此環(huán)節(jié)，廣東通過將重點項目、部門項目績效評價結果在政府網站、部門網站及相關報紙媒體的公開，邀請人大代表、政協委員、社情民意聯絡員等人員座談等方式，動員民眾積極參與評論，主管部門及時回應網絡意見或建議，形成了民眾參與的良性循環(huán)，實現了績效評價結果的公開和透明。上海則明確將績效評價結果納入政府考核體系，將其作為對區(qū)縣部門領導班子的重要考核內容，部分地區(qū)還公開了部門預算項目負責人與單位法人信息，逐步實現責任到人，倒逼相關人員改良項目運行機制，提高資金效益。北京以制度化的方式，出臺《北京市市級財政支出績效評價結果應用暫行辦法》，明確結果應用涵蓋績效結果反饋和整改、報告與公開、與預算安排相結合、綜合考核、問責機制等多方面，將績效評價結果納入到財政改進預算管理、年度編制預算、安排資金、完善相關預算管理制度，采取市政府、市人大報告全公開，全社會逐步公開的方式，并將評價結果納入預算管理考評結果、政府績效考核、部門考評與個人績效考評。比如制定績效評價結果為一般、差的預算部門下一年度項目預算安排將核減5%和10%，負責人進行集中工作約談;優(yōu)秀的部門下一年度預算編報優(yōu)先安排，并給予獎勵、表彰等一系列激勵問責相容的政策安排。

（五）預算績效管理與中長期財政規(guī)劃的“兩張皮”

長期以來，地方預算編制的主要目的固化為控制財政資源，而較少以追求分配效率和優(yōu)化財政支出結構為出發(fā)點，因此，也就造成了預算部門制定的短期預算，難以統(tǒng)籌考慮政策和計劃的長期成本，重點體現在預算績效管理與中長期財政規(guī)劃未能實現很好的銜接。此外，預算績效管理更側重關注項目支出的績效管理與評價，重點放在改善資金使用效果和提高資金使用效率，忽視了項目資金的結構優(yōu)化。同時，由于各公共服務行業(yè)評價指標建設更關注相應行業(yè)的資金使用情況，未建立橫向對比體系，因此，現行的預算績效管理對于優(yōu)化各預算部門財政支出結構的效果基本不明顯?，F實表明，預算績效管理發(fā)揮財政支出結構的調整與優(yōu)化效用仍處于探索階段。

四、進一步完善地方全過程預算績效管理改革的對策建議

“他山之石，可以攻玉”，粵京滬經驗表明，構建事前、事中、事后預算績效管理閉環(huán)，將績效理念與方法深度融入全過程預算績效管理鏈條是未來財政績效管理的大勢所趨，地方政府如何解決以上問題與難點？如何在一定時期內實現國家預算績效管理改革的戰(zhàn)略目標？結合粵京滬三地經驗，本文提出以下5個方面對策建議。

（一）充分發(fā)揮績效目標管理對預算績效管理機制的導向作用

改革實踐看出，粵京滬在績效目標管理環(huán)節(jié)都給予了高度的重視，其在全過程預算績效管理中的重要性不言而喻，下一步還應從3個方面著手充分發(fā)揮績效目標的重要導向作用：首先，促進預算部門中長期戰(zhàn)略規(guī)劃目標與預算目標協同發(fā)展。地方實踐表明，預算績效目標的設立可以促進和提升部門的戰(zhàn)略目標。預算目標對戰(zhàn)略目標，不僅是被動的適應，而是通過績效預算方式，使部門戰(zhàn)略目標更加明確、具體和可操作，雖然一年至兩年的短期績效目標實施可能對部門戰(zhàn)略目標影響不明顯，但通過績效目標的長期實施，部門將會持續(xù)性提升和完善自身的戰(zhàn)略目標，進而提高公共部門的服務與管理水平。其次，建設統(tǒng)一框架下、績效目標可比和獨特的績效目標管理體系?？冃繕斯芾硎腔陬A算部門整體計劃、對未來所開展的財政支出行為的產生預期效果和預期效應提前設定，因此既要依托于預算部門統(tǒng)一中長期規(guī)劃框架，又要涵蓋自身部門屬性可比、獨特的特點，這樣可促使預算部門對部門整體和項目支出產生的預期效果有較為清晰認識，有助于財政資金合理配置與支出結構的優(yōu)化。最后，預算績效目標的申報和審核促進實現財政政策和部門政策的有機結合。通過預算部門的績效目標申報和財政部門的審核反饋，可有助于預算部門政策意圖和內部信息的充分展示，避免信息不對稱而導致的道德風險和逆向選擇，從而實現通過程序設置預算過程，將財政政策和部門政策達到有機結合。下一步，地方政府還要繼續(xù)督促各部門開展績效目標管理工作，財政部門主動引導各部門設置符合部門特點、結合部門中長期規(guī)劃、考慮部門實際的績效目標的績效目標管理體系。

（二）重視事前績效評估機制，逐步推廣形成政策機制

總體而言，事前和事后績效評價都對制定項目申報、編制預算和部門申報預算起到引導和支撐作用。但從引導績效理念形成的角度來說，二者對于績效理念的形成所產生的力度和承受的機會成本存在顯著差異。事后績效評價側重于財政支出結果形成后的下一期績效理念的確定，事前績效評價影響項目申報將起到加重預算部門績效理念的作用。對部門而言，一旦事前績效評價處于較差或不合格的狀態(tài)，其調整的機會成本要低于事后績效評價完成后對項目或部門整體所產生的影響成本，因為事前績效評價完成后，如若績效評價達到較差標準，則部門可選擇不再推進下一期項目設立或申報，甚至無須再消耗成本去設立或申請項目，而事后績效評價則一旦未達到評價標準是無法逃避已占用和消耗人力、物力成本所帶來的損失，因此事前績效評估機制無疑是進一步對預算績效理念的認同和融入。因此，在《全面實施預算績效管理》中明確要求開展項目事前績效評估前提下，基于以上優(yōu)勢和北京事前績效評價經驗基礎上，建議從中央層面開始進一步完善事前績效評估政策機制，將事前績效評價環(huán)節(jié)加快推廣到各省級地區(qū)及以下部門與單位。

（三）對重點項目和部門整體支出實行事中績效運行監(jiān)控管理

目前，除北京實現了省一級層面績效運行監(jiān)控管理的相關制度辦法外，其他地區(qū)均體現在省級以下層面開展績效運行監(jiān)控。事中績效運行監(jiān)控管理作為全過程預算績效管理的中間必要環(huán)節(jié)，對于績效目標的完善、預算執(zhí)行實施情況的監(jiān)督、調整，尤其是對事前績效評價和績效目標管理尚不健全的地區(qū)而言，“亡羊補牢、為時不晚”的事中績效運行監(jiān)控意味著及時調整不合規(guī)、不規(guī)范的資金支出行為。下一步，地方還應從兩方面進一步著手：一是完善預算績效目標績效監(jiān)控模式。如廣東可利用現有預算績效管理信息系統(tǒng)和省級財政專項資金管理平臺、全省財政資金在線監(jiān)督系統(tǒng)，構建相應的預算績效運行監(jiān)控機制，其他地區(qū)可借鑒北京經驗，在實現開展預算績效目標管理的基礎上，對省級層面的項目開始試點。二是將績效運行監(jiān)控的工作范圍集中于重點項目和關注高的民生項目等，規(guī)模較小的預算部門可采取簡易自評、財政部門抽查的方式，以防止績效評價環(huán)節(jié)過多造成預算部門人力和物力的浪費。

（四）完善績效指標體系建設和預算績效管理信息化建設

地方經驗表明，績效評價指標體系的建設并非一蹴而就，還需經地方省一級部門對于共性指標的整體把握與各級預算部門對個性指標的重點識別。北京建立的分行業(yè)、分類型績效評價指標體系建設較好體現了從評價對象角度分類的共性和個性指標設計，雖然指標對于日益更替、跨部門、跨行業(yè)還需深入擴展，但對于其他地區(qū)在共性和個性指標構建方面提供了很好的借鑒。進一步來說，地方可以從評價對象的角度出發(fā)，結合地方實際情況，分類設定個性化績效評價指標體系，如依照行業(yè)劃分，設置教育、科技、衛(wèi)生醫(yī)療、支農、文化體育類等領域個性指標，或依照預算功能分類，設置基礎設施建設、政策研究類、會議培訓類、大型修繕類、辦公設備專用設備購置類等領域個性指標。廣東基于財政績效管理信息化系統(tǒng)，將績效評價指標通過省級平臺上傳，實現實時、動態(tài)共享，預算績效信息化管理的建設，提升了績效管理質量和效率。通過預算績效信息化系統(tǒng)的建設，利于交叉指標的共享和新增指標的補充，充分解決省級政府由于對地方情況不了解、把握不準、兼顧不全共性指標的情況以及各級預算部門不會制定、難以識別績效指標的現實困境。另外將預算績效管理系統(tǒng)嵌入預算編審系統(tǒng)，使績效目標、事前評估、績效評價等內容的填報成為常態(tài)化，從而無形中融入預算績效管理理念，也促使部門負責人或項目負責人對此更為重視。此外，可進一步完善預算績效管理信息系統(tǒng)的學習功能，通過實時共享更新指標、網上學習與線下培訓相結合，解決地方預算績效管理人員水平參差不齊的問題。

（五）構建激勵與問責相容的績效評價結果應用體系

績效評價結果作為預算編制和績效目標管理的參考依據，既是全過程預算績效管理和最終落腳點，也意味著新一輪預算的起點，結果的好壞或者能否得到相關預算部門或單位的重視，直接影響其他一系列預算管理環(huán)節(jié)工作的開展。2018年12月，國家財政部修訂了《財政管理工作績效考核與激勵辦法》，2019年6月，對提高財政資金使用效益較為突出的地區(qū)下達了財政管理工作績效考核獎勵資金，從中央到省級層面實現了績效評價結果應用的獎勵機制。因此，部門可結合該辦法，建立實施具有地方特征的財政管理獎勵辦法。同時，建議以項目負責人、部門負責人為績效評價結果應用問責主體，加快績效評價的結果應用到政府績效考核、部門綜合考核和個人晉升考核中，倒逼各預算部門認識預算績效管理工作的重要性，進而將績效理念融入日常工作，真正發(fā)揮全過程預算績效管理體系的功效。此外，下一步還要逐步實現基本公共服務領域績效評價報告的全公開，讓公眾充分參與融入預算績效管理工作，更好地讓政府接受社會監(jiān)督，實現更為透明化的現代政府建設。

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Abstract： Local administrations are critical to comprehensively implement the reform of performancebased budget management. The public tends to pay great attention to the execution of the reform processes. This article selects Guangdong， Beijing and Shanghai， where the complete reform process of performancebased budget management is satisfying， as samples for the analysis of the rationale and the status quo for the current reform. This study found that difficulties and issues remain in the setup and construction of the performance management organizational index system， the operation tracking and monitoring system， and the resultbased application. The future research should focus on the performance management objectives， the performance evaluation both in advance and midway， indicator digitalization， and the mechanism that incorporates both motivation and accountability. These are expected to optimize the local performancebased budget management.

Key words： completeprocess;performancebased budget management;local experience;budget reform

（責任編輯：蔡曉芹）