■ 杜 澍/連 欣

（中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，北京 100045）

0 引言

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開(kāi)發(fā)管制邊界，落實(shí)用途管制”。此后，多個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)和單位針對(duì)空間規(guī)劃體系的建立開(kāi)展了大量的研究與探索。2018年，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中明確組建自然資源部，并將原國(guó)土資源部的規(guī)劃職責(zé)、發(fā)改委的主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)和住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)整合，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用”，推進(jìn)“多規(guī)合一”，自此中央明確提出“建立國(guó)家空間規(guī)劃體系”并予以監(jiān)督實(shí)施。最終的改革舉措表明以國(guó)土空間用途管制為主要內(nèi)容的國(guó)土空間規(guī)劃將成為空間規(guī)劃體系的核心。

國(guó)土空間用途管制并非簡(jiǎn)單的用地分類技術(shù)問(wèn)題，現(xiàn)行的各空間規(guī)劃已然紛紛強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略研究在引導(dǎo)空間有序發(fā)展、協(xié)調(diào)人口資源環(huán)境發(fā)展和區(qū)域整體協(xié)調(diào)等方面的價(jià)值[1-3]。在國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生深刻復(fù)雜變化的背景下，加強(qiáng)戰(zhàn)略性工作更是國(guó)土空間規(guī)劃編制的必要手段。作為引領(lǐng)空間規(guī)劃體系并指導(dǎo)約束各專項(xiàng)規(guī)劃的國(guó)土空間規(guī)劃，其戰(zhàn)略工作應(yīng)以何種方式開(kāi)展、戰(zhàn)略重點(diǎn)包括哪些方面、戰(zhàn)略目標(biāo)又如何得以實(shí)施，將成為本文所研究的主要內(nèi)容。

1 空間規(guī)劃與戰(zhàn)略的關(guān)系

1.1 我國(guó)空間規(guī)劃的戰(zhàn)略發(fā)展歷程

規(guī)劃可被理解為一種理念，即對(duì)事物發(fā)展施加控制的一種思想意識(shí)[4]，而戰(zhàn)略則是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技及其他諸要素協(xié)調(diào)的一種著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)未來(lái)的高層次的綜合研究，具有宏觀性與策略性[5]?？臻g開(kāi)發(fā)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有關(guān)鍵的促進(jìn)和支撐作用，建國(guó)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段、規(guī)劃體制機(jī)制變革的不同時(shí)期，我國(guó)各類空間規(guī)劃與戰(zhàn)略之間的關(guān)系也在不斷演變。本文所指的“空間規(guī)劃”包括了國(guó)土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等具有空間指向性的各類規(guī)劃。

作為一個(gè)長(zhǎng)期執(zhí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，在改革開(kāi)放之前，建設(shè)和發(fā)展的基本綱領(lǐng)一直由計(jì)劃所包辦。直至20世紀(jì)80年代，為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，政府行政干預(yù)下的建設(shè)項(xiàng)目逐漸減少，規(guī)劃類型日趨豐富，出現(xiàn)了諸如城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等許多新的規(guī)劃形式[6]，各類規(guī)劃中越來(lái)越強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略研究?jī)?nèi)容[7]。90年代初，原國(guó)家計(jì)委國(guó)土規(guī)劃司與地區(qū)經(jīng)濟(jì)司合并為國(guó)土地區(qū)司，開(kāi)始逐步加強(qiáng)空間戰(zhàn)略與規(guī)劃探索，國(guó)土規(guī)劃也在全國(guó)掀起高潮。

此后，面對(duì)日趨激烈的全球化競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)城市發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略問(wèn)題研究成為各城市應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵手段之一，概念與編制方法成為眾多關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃研究中的重要內(nèi)容[8]。2000年前后，城市規(guī)劃發(fā)展出了專門(mén)的“戰(zhàn)略規(guī)劃”[9-11]，這種創(chuàng)新的舉措被地方政府廣泛認(rèn)可，甚至引發(fā)城市總體規(guī)劃是否被取代的爭(zhēng)論[12]。同一時(shí)期，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題日益嚴(yán)峻，各部門(mén)紛紛“出擊”，形成國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等對(duì)“區(qū)域”戰(zhàn)略的“圍攻態(tài)勢(shì)”[13]。西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略提出的同時(shí)期，戰(zhàn)略詞匯被學(xué)術(shù)界大規(guī)模使用，“十一五”規(guī)劃綱要中開(kāi)始出現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略。

2008年為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，中央政府實(shí)施“4萬(wàn)億計(jì)劃”，部分地方政府為滿足項(xiàng)目用地需求并以空間開(kāi)發(fā)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)一步加強(qiáng)了城市發(fā)展的戰(zhàn)略研究，“規(guī)土整合”“多規(guī)合一”開(kāi)始受到普遍關(guān)注。特別是2012年，廣州市委、市政府提出“加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的銜接，更好地形成人口、產(chǎn)業(yè)資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)的城市空間格局”的目標(biāo)，率先在全國(guó)啟動(dòng)“三規(guī)合一”工作，再度引領(lǐng)規(guī)劃熱潮，隨后形成以規(guī)劃融合找地的“廣州經(jīng)驗(yàn)”。

伴隨我國(guó)改革開(kāi)放深入推進(jìn)40年、發(fā)展進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代，國(guó)土空間規(guī)劃和空間規(guī)劃體系與生態(tài)文明改革的聯(lián)系日趨緊密，其規(guī)劃的戰(zhàn)略內(nèi)容和深度正面臨著又一次深刻的變革。

1.2 國(guó)外國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略研究特點(diǎn)

著眼于我國(guó)新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略內(nèi)容、戰(zhàn)略實(shí)施方式，既要積極借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，又要充分地考慮國(guó)情、規(guī)劃傳統(tǒng)和我國(guó)制度特點(diǎn)，明確國(guó)土空間規(guī)劃與各空間類規(guī)劃戰(zhàn)略的關(guān)系，科學(xué)合理確定國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略內(nèi)容及實(shí)施路徑。國(guó)外規(guī)劃體系在物質(zhì)空間基礎(chǔ)上注重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)，形成了具有綜合性、協(xié)調(diào)性和戰(zhàn)略性的空間規(guī)劃(Spatial Planning)[10]。

英國(guó)、新加坡屬于兩級(jí)空間規(guī)劃體系，分別為上位戰(zhàn)略規(guī)劃指引和下位的實(shí)施性規(guī)劃。在上位規(guī)劃中側(cè)重體現(xiàn)戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性，達(dá)成發(fā)展共識(shí)，約束力相對(duì)弱；在下位規(guī)劃更多體現(xiàn)控制性、實(shí)施性和地方自主性。2004年之后，英國(guó)的中央以下規(guī)劃體系分區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃和地方發(fā)展框架兩個(gè)層級(jí)。區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃“為區(qū)域制定一個(gè)長(zhǎng)期的、戰(zhàn)略性的、空間的和整合的框架”，其核心內(nèi)容包含一個(gè)意向戰(zhàn)略空間愿景。地方層面以地方發(fā)展框架為實(shí)施性規(guī)劃的主體，它由若干個(gè)文件組成，其中場(chǎng)地詳細(xì)規(guī)劃圖、行動(dòng)區(qū)規(guī)劃等用來(lái)指導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)的具體落地實(shí)施。新加坡的兩級(jí)規(guī)劃體系為戰(zhàn)略性的概念規(guī)劃和實(shí)施性的開(kāi)發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃或總體規(guī)劃。概念規(guī)劃是長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略性的，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)和原則，體現(xiàn)在形態(tài)結(jié)構(gòu)、空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施體系，用于協(xié)調(diào)和指導(dǎo)公共建設(shè)的長(zhǎng)期計(jì)劃，并為實(shí)施性規(guī)劃提供依據(jù)。而下位規(guī)劃是開(kāi)發(fā)控制的法定依據(jù)[14]。

另一些國(guó)家的規(guī)劃層級(jí)關(guān)系更加復(fù)雜，戰(zhàn)略的傳導(dǎo)方式強(qiáng)調(diào)自上而下的強(qiáng)制性和控制性，下位規(guī)劃必須服從上位規(guī)劃的戰(zhàn)略性內(nèi)容。日本、韓國(guó)、德國(guó)、荷蘭等國(guó)空間規(guī)劃均屬于此類。如日本空間規(guī)劃體系由國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃、國(guó)土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃和城市規(guī)劃等構(gòu)成，國(guó)家或區(qū)域?qū)哟蔚目臻g規(guī)劃突出戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性[15]，國(guó)土利用規(guī)劃的編制需以國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃為基礎(chǔ)[16]，城市規(guī)劃則通過(guò)土地區(qū)劃制度來(lái)落實(shí)上位規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向。

韓國(guó)空間規(guī)劃體系包括國(guó)土綜合規(guī)劃、廣域城市規(guī)劃、城市基本規(guī)劃和城市管理規(guī)劃。最新的第四次國(guó)土規(guī)劃(2002—2020年)[1]以建立平衡國(guó)土、綠色國(guó)土、開(kāi)放國(guó)土、完整國(guó)土為基本目標(biāo)，提出圈域開(kāi)發(fā)模式，將全國(guó)劃分為十大廣域圈，并規(guī)劃實(shí)施“產(chǎn)業(yè)首都化戰(zhàn)略”和地方中小城市的“專門(mén)機(jī)能城市化戰(zhàn)略”[17]，各個(gè)廣域圈分別按照全國(guó)國(guó)土規(guī)劃的要求編制相應(yīng)規(guī)劃落實(shí)發(fā)展戰(zhàn)略。城市基本規(guī)劃則在廣域規(guī)劃的指引下，研究提出城市的長(zhǎng)期發(fā)展方向及主要政策目標(biāo)。城市管理規(guī)劃是控制性、實(shí)施性的規(guī)劃，負(fù)責(zé)落實(shí)上位廣域規(guī)劃和城市基本規(guī)劃提出的城市發(fā)展戰(zhàn)略方向，通過(guò)用途劃分、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、整備規(guī)劃等在空間上予以實(shí)施。

德國(guó)和荷蘭空間規(guī)劃體系類似，可分為國(guó)家—省州—地區(qū)和市縣四級(jí)。德國(guó)各州、區(qū)域空間規(guī)劃中劃定的綜合功能分區(qū)，能夠直接、有效引導(dǎo)市縣層級(jí)的用地布局，通過(guò)后者實(shí)現(xiàn)州政府空間頂層設(shè)計(jì)框架的落實(shí)。通過(guò)這種上位引導(dǎo)、層層細(xì)化，實(shí)現(xiàn)空間管控的完整性、有效性。荷蘭國(guó)家空間規(guī)劃提供一種戰(zhàn)略性政策和決策的政策框架，而省、城市地區(qū)和自治市負(fù)責(zé)具體的空間布局決策[18]，從而實(shí)現(xiàn)較大范圍地域的發(fā)展戰(zhàn)略與地方具體行動(dòng)方案的結(jié)合。

可見(jiàn)在不同國(guó)家的空間規(guī)劃體系中，均有戰(zhàn)略內(nèi)容的確定，以及通過(guò)規(guī)劃體系或其他政策框架對(duì)戰(zhàn)略內(nèi)容予以實(shí)施的途徑，從而保障了國(guó)土空間規(guī)劃中戰(zhàn)略內(nèi)容的宏觀性、指導(dǎo)性以及落地可實(shí)施性，這些均為新時(shí)期我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃研究提供了有益借鑒。

1.3 戰(zhàn)略內(nèi)容是空間規(guī)劃不可或缺的部分

我國(guó)空間規(guī)劃在各個(gè)時(shí)期的發(fā)展演變歷程顯示，各空間規(guī)劃均在不斷提高戰(zhàn)略性分析定位和策略應(yīng)對(duì)，戰(zhàn)略日益成為各空間規(guī)劃的重要甚至是核心內(nèi)容。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，在體系中越是高層級(jí)的空間規(guī)劃，越注重對(duì)于戰(zhàn)略格局的研判與綜合謀劃以及實(shí)施對(duì)策，其戰(zhàn)略性也越凸顯；而下位空間規(guī)劃戰(zhàn)略內(nèi)容的側(cè)重與強(qiáng)弱，則由各國(guó)空間規(guī)劃體系的內(nèi)部邏輯關(guān)系所決定?？臻g規(guī)劃中的戰(zhàn)略并不是簡(jiǎn)單的概念和工具，而是為實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)而制定的一系列行動(dòng)框架、過(guò)程和保障的集合。

2 我國(guó)主要空間規(guī)劃中的戰(zhàn)略內(nèi)容

2.1 國(guó)土規(guī)劃

國(guó)土規(guī)劃的戰(zhàn)略性表現(xiàn)為時(shí)間的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、空間的廣域性和內(nèi)容的綜合性[12]。國(guó)土規(guī)劃是統(tǒng)籌國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、整治的總體部署[19]，是高層次的國(guó)土空間布局與資源優(yōu)化配置方案[20]，是政府國(guó)土空間治理的重要手段。對(duì)涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、整治的各類活動(dòng)具有指導(dǎo)和管控作用，是戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃[21]。

國(guó)土規(guī)劃的戰(zhàn)略任務(wù)，包括明確方向和優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，確定區(qū)域自然資源的開(kāi)發(fā)規(guī)模、布局和步驟，確定人口、生產(chǎn)、城鎮(zhèn)的合理布局，合理安排交通、通信、動(dòng)力和水源等區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施，提出環(huán)境治理與保護(hù)的目標(biāo)和對(duì)策[22]。一般視國(guó)土規(guī)劃為一個(gè)綜合系統(tǒng)，國(guó)土規(guī)劃體系由國(guó)家和地方的多層次規(guī)劃及配套的法規(guī)、財(cái)政、稅收、金融、組織等實(shí)施保障措施和政策構(gòu)成[23-25]。落實(shí)戰(zhàn)略內(nèi)容的具體手段有目標(biāo)與指標(biāo)體系、空間布局方案等[20]。全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要提出土地、水、礦產(chǎn)資源、海域使用等資源環(huán)境政策，產(chǎn)業(yè)和投資政策等促進(jìn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化的配套政策體系，以及健全促進(jìn)耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策等。

2.2 主體功能區(qū)規(guī)劃

主體功能區(qū)規(guī)劃是我國(guó)特有的規(guī)劃類型，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開(kāi)發(fā)和布局的基本依據(jù)，是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃[26]。

主體功能區(qū)的空間戰(zhàn)略更關(guān)注不同功能在空間上的整體布局，提出構(gòu)建國(guó)土空間的城市化、農(nóng)業(yè)和生態(tài)安全三大戰(zhàn)略格局，以及優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)域，并強(qiáng)調(diào)對(duì)縣級(jí)單元開(kāi)發(fā)力度和方式的規(guī)范。為實(shí)現(xiàn)城市化戰(zhàn)略格局，還專門(mén)針對(duì)主要的城市群編制了區(qū)域性的城市群規(guī)劃。主體功能區(qū)規(guī)劃以財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口等方面的政策和績(jī)效考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為實(shí)施策略。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、金融政策、生態(tài)補(bǔ)償和干部考核指標(biāo)等配套措施是保障主體功能區(qū)順利實(shí)施的關(guān)鍵[27]。

2.3 土地利用規(guī)劃

土地利用規(guī)劃分為總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。土地問(wèn)題是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)全局性、戰(zhàn)略性重大問(wèn)題，土地利用總體規(guī)劃即是國(guó)家土地利用戰(zhàn)略的闡述。全國(guó)土地利用總體規(guī)劃還對(duì)省級(jí)土地利用總體規(guī)劃提出強(qiáng)化戰(zhàn)略性和政策性的要求。土地利用專項(xiàng)規(guī)劃是單項(xiàng)用地的利用規(guī)劃或?yàn)榻鉀Q土地的開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護(hù)中某一單項(xiàng)問(wèn)題而進(jìn)行的規(guī)劃，國(guó)家層面的土地利用專項(xiàng)規(guī)劃，例如土地整治規(guī)劃也具有一定的戰(zhàn)略性。

任何現(xiàn)代的、合理的土地利用政策必須是一個(gè)基于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的政策選擇[28]。土地利用總體規(guī)劃的戰(zhàn)略出發(fā)點(diǎn)，不是簡(jiǎn)單的土地利用配置，其意義在于確保我國(guó)土地資源戰(zhàn)略安全，以及確保我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的安全問(wèn)題[29]。第三輪土地利用總體規(guī)劃將城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間發(fā)展戰(zhàn)略的地位提高到了一個(gè)前所未有的高度[30]。指標(biāo)是落實(shí)戰(zhàn)略的重要手段，指標(biāo)必須服從于功能[31]。土地指標(biāo)、耕地保護(hù)指標(biāo)通過(guò)層層下達(dá)分解，落實(shí)從專業(yè)化、土地資源配置與保障耕地?cái)?shù)量、控制土地用途的角度去實(shí)現(xiàn)國(guó)土安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展安全的戰(zhàn)略安排。

2.4 城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃體系主要包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。此外由城市總體規(guī)劃延伸而來(lái)的戰(zhàn)略規(guī)劃、概念規(guī)劃、遠(yuǎn)景規(guī)劃等也是重要的城鄉(xiāng)規(guī)劃類型[32]。

城鎮(zhèn)體系規(guī)劃屬于區(qū)域規(guī)劃的范疇[33]，具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略性。自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，幾乎各省都開(kāi)展了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，隨后延伸出都市圈規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃等類型。全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是針對(duì)我國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出的新規(guī)劃，在空間上落實(shí)和協(xié)調(diào)國(guó)家發(fā)展的各項(xiàng)要求。省、市、縣城鎮(zhèn)體系規(guī)劃戰(zhàn)略性主要體現(xiàn)在以“需求”為導(dǎo)向，通過(guò)“三結(jié)構(gòu)一網(wǎng)絡(luò)”（城鎮(zhèn)體系的地域空間結(jié)構(gòu)、等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)、職能類型結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)組織）的主要內(nèi)容強(qiáng)調(diào)對(duì)發(fā)展的指引。其戰(zhàn)略主要通過(guò)各城市的總體規(guī)劃加以落實(shí)。城市總體規(guī)劃往往被冠以“龍頭”地位，其戰(zhàn)略性主要體現(xiàn)在“研究城市前瞻性、綜合性的發(fā)展目標(biāo)”，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展提供可選擇的空間布局。城市規(guī)劃實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的手段是用地屬性和建設(shè)管理，戰(zhàn)略落實(shí)體現(xiàn)在各項(xiàng)設(shè)施的布局和城市用地布局，以及下位的詳細(xì)規(guī)劃用地安排當(dāng)中。控制性詳細(xì)規(guī)劃以落實(shí)用地安排為主，基本上沒(méi)有獨(dú)立的戰(zhàn)略內(nèi)容，戰(zhàn)略判斷由城市總體規(guī)劃完成。戰(zhàn)略規(guī)劃則是為了從戰(zhàn)略高度謀劃城市發(fā)展，捕捉發(fā)展機(jī)遇、增強(qiáng)發(fā)展實(shí)力所編制的專門(mén)規(guī)劃。其實(shí)施的手段更加多元，有些手段并不屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能，需要由其他部門(mén)負(fù)責(zé)完成。

2.5 空間類規(guī)劃的戰(zhàn)略特點(diǎn)

目前我國(guó)主要空間類規(guī)劃都存在著與戰(zhàn)略相關(guān)的內(nèi)容，在戰(zhàn)略目標(biāo)選擇、戰(zhàn)略安排側(cè)重、戰(zhàn)略實(shí)施手段等方面卻各具特色（參見(jiàn)表1）。而且由于有些空間類規(guī)劃是多級(jí)的垂直體系，在內(nèi)部不同層級(jí)間也存在戰(zhàn)略選擇的差異?？傮w而言，國(guó)土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃屬于戰(zhàn)略性規(guī)劃；土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃是具有戰(zhàn)略內(nèi)容的規(guī)劃；詳細(xì)規(guī)劃的戰(zhàn)略判斷主要依據(jù)城市總體規(guī)劃，一般不需要專門(mén)的戰(zhàn)略部分支持；城市規(guī)劃還發(fā)展出了專門(mén)的戰(zhàn)略規(guī)劃。

表1 主要空間類規(guī)劃的戰(zhàn)略特點(diǎn)

3 國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略研究

3.1 明確國(guó)土空間規(guī)劃與各空間類規(guī)劃戰(zhàn)略的關(guān)系

目前對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃尚未有明確的內(nèi)容安排。根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)‘多規(guī)合一’，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合”的要求，國(guó)土空間規(guī)劃將成為空間規(guī)劃體系中的綱領(lǐng)性規(guī)劃，成為各專項(xiàng)規(guī)劃的依據(jù)。國(guó)土空間規(guī)劃將主要由國(guó)土規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃融合而成，但對(duì)于多層級(jí)更加復(fù)雜的土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃而言，哪些部分以何種方式進(jìn)入國(guó)土空間規(guī)劃，哪些部分以何種方式成為其專項(xiàng)規(guī)劃還有待持續(xù)的探索和深化。

所以在一定時(shí)期內(nèi)，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃還會(huì)繼續(xù)保留，并由國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)，未來(lái)再根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃和各空間類規(guī)劃的關(guān)系，建立健全空間規(guī)劃體系。因此首先需要明確國(guó)土空間規(guī)劃的重點(diǎn)戰(zhàn)略內(nèi)容和落實(shí)戰(zhàn)略的手段，推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃的建立；其次明確土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中戰(zhàn)略部分內(nèi)容與國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略的關(guān)系，并厘清關(guān)系，減少戰(zhàn)略內(nèi)容的交叉，加強(qiáng)戰(zhàn)略層面分析與判斷的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

作為空間規(guī)劃體系的綱領(lǐng)，國(guó)土空間規(guī)劃是典型的戰(zhàn)略性規(guī)劃，主要負(fù)責(zé)落實(shí)黨和國(guó)家重大方針政策、與發(fā)展規(guī)劃體系的銜接、提出重要功能的空間布局和各類用地安排等。雖然國(guó)土空間規(guī)劃具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略性，并對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃形成指導(dǎo)和約束，但因?yàn)楦鲗ｍ?xiàng)規(guī)劃仍需要面對(duì)各自專項(xiàng)領(lǐng)域的戰(zhàn)略問(wèn)題，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃中的全域型規(guī)劃仍然會(huì)包括較強(qiáng)的戰(zhàn)略部分內(nèi)容。而戰(zhàn)略規(guī)劃主要出現(xiàn)在市縣層級(jí)，更多側(cè)重區(qū)域協(xié)調(diào)定位和地方競(jìng)爭(zhēng)力的提升，內(nèi)容和形式相對(duì)靈活，且各地區(qū)面臨的戰(zhàn)略問(wèn)題差別巨大，難以在相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)劃框架內(nèi)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此戰(zhàn)略規(guī)劃無(wú)需納入空間規(guī)劃體系的專項(xiàng)規(guī)劃，由地方選擇性編制，其成果可以通過(guò)空間規(guī)劃體系內(nèi)的相應(yīng)規(guī)劃依法合理落實(shí)。

明確不同層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略傳導(dǎo)關(guān)系?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》（中發(fā)44號(hào)文）中明確提出要 “建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家、省、市各級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系”。國(guó)家、省、市級(jí)三級(jí)共同構(gòu)成了我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃層級(jí)。全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)明確國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和重大任務(wù)在國(guó)土空間上的安排，并統(tǒng)籌考慮重大基礎(chǔ)設(shè)施等空間發(fā)展主要軸線布局，以及城鎮(zhèn)化發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)等空間發(fā)展分區(qū)及核心空間要素的分布關(guān)系。省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)下統(tǒng)籌指導(dǎo)市（縣）規(guī)劃。市（縣）級(jí)空間規(guī)劃要落實(shí)國(guó)家、省級(jí)的重點(diǎn)戰(zhàn)略要求，兼顧區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，確保中長(zhǎng)期國(guó)土空間戰(zhàn)略一張藍(lán)圖繪到底，引領(lǐng)全域范圍內(nèi)公共資源和生產(chǎn)要素的科學(xué)配置。

3.2 國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略內(nèi)容

第一要對(duì)作為規(guī)劃背景的基本戰(zhàn)略形勢(shì)進(jìn)行分析與判斷。包括對(duì)全域國(guó)土空間資源條件的認(rèn)知與評(píng)價(jià)，提出規(guī)劃所面臨的重大問(wèn)題，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)及對(duì)國(guó)土空間資源利用所形成的關(guān)鍵機(jī)遇和挑戰(zhàn)等進(jìn)行研判。

第二要明確戰(zhàn)略核心。包括規(guī)劃的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略原則和戰(zhàn)略目標(biāo)。

第三要形成國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)鍵格局。首先是國(guó)土空間主要用途的格局，包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)格局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)振興格局、城鎮(zhèn)和城市群區(qū)域發(fā)展格局、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)格局等。其次是空間資源管制方式和強(qiáng)度的格局，基于發(fā)展和保護(hù)的不同目標(biāo)層級(jí)，對(duì)各國(guó)土空間單元賦予不同程度的實(shí)施要求和標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間關(guān)鍵格局的構(gòu)建和優(yōu)化。

第四要?jiǎng)澏▏?guó)土空間基本控制線。包括明確生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“三條控制線劃定”原則。并根據(jù)國(guó)土空間的關(guān)鍵格局，相應(yīng)有選擇、有重點(diǎn)地劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線。

3.3 國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略實(shí)施

國(guó)土空間規(guī)劃作為空間規(guī)劃體系的核心規(guī)劃，與生態(tài)文明體制改革的各項(xiàng)制度密切相關(guān)，國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略實(shí)施還要考慮與生態(tài)文明制度體系的整體協(xié)同互動(dòng)。基于生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性要求，應(yīng)結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)鍵格局，提出國(guó)土空間規(guī)劃的重點(diǎn)策略，包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度影響下的資源的資產(chǎn)化策略、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度下的開(kāi)發(fā)指標(biāo)約束策略、資源總量管理和全面節(jié)約制度下的資源效率評(píng)價(jià)考核策略、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度下的資源生態(tài)市場(chǎng)化策略、環(huán)境治理體系下的區(qū)域聯(lián)動(dòng)策略、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系下的相關(guān)權(quán)益配給與交易策略、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度下的指標(biāo)體系和承載力預(yù)警策略等。

除了與生態(tài)文明體制改革相關(guān)的策略，還應(yīng)包括發(fā)展權(quán)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)移策略、人口的有序流動(dòng)策略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集群化策略、區(qū)域協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展策略等。

4 結(jié)語(yǔ)

新時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃將是目前多個(gè)空間規(guī)劃的整合規(guī)劃，同時(shí)還面臨著日益復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)以及發(fā)展與保護(hù)的矛盾，相比以往的任何空間規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性將會(huì)更加突出。

國(guó)土空間規(guī)劃和空間規(guī)劃體系的建立，是在規(guī)劃領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，需要與整個(gè)國(guó)家治理體系的進(jìn)展相協(xié)調(diào)。國(guó)土空間規(guī)劃所面臨問(wèn)題的復(fù)雜度和與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系的密切度，也決定了國(guó)土空間規(guī)劃在建立后，仍需要較長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行完善健全，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化不斷調(diào)整。其健全和調(diào)整主要將表現(xiàn)在，與國(guó)家治理體系中的各方面的銜接，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略部署的貫徹與傳導(dǎo)能力，強(qiáng)化對(duì)下位規(guī)劃的指引和約束作用。