崔紅志

摘?要：失地農(nóng)民的生計(jì)狀況與之前相比發(fā)生了明顯變化，具體表現(xiàn)為：收入有所增加但不可持續(xù)、生活成本顯著提高、非農(nóng)就業(yè)率低而且缺乏穩(wěn)定性、低收入群體的生計(jì)狀況惡化、養(yǎng)老金待遇的地區(qū)差異明顯。征地制度的缺陷、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革滯后、失地農(nóng)民社會(huì)保障制度不健全等政策和制度因素，是形成失地農(nóng)民生計(jì)問(wèn)題的重要因素。為此，應(yīng)采取以下改革舉措：加快《土地管理法》的修訂進(jìn)度，縮小征地范圍、改進(jìn)補(bǔ)償辦法、完善征地程序;采取多種措施，為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì);構(gòu)建與失地農(nóng)民特征相適應(yīng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，使得失地農(nóng)民仍然能夠分享農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民;生計(jì)保障;政策建議

中圖分類號(hào)：F291.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）02-0032-07

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，必然導(dǎo)致土地的非農(nóng)使用。有研究估計(jì)我國(guó)每年大約產(chǎn)生300多萬(wàn)失地農(nóng)民。①1978—2013年，我國(guó)耕地面積凈減少16802.97萬(wàn)畝，如果分別以人均1.4畝耕地和人均2.8畝耕地為標(biāo)準(zhǔn)，可以推算出我國(guó)失地農(nóng)民（包括半失地農(nóng)民）總體規(guī)模大致在6000萬(wàn)人到1億人之間，并且還在以每年300萬(wàn)人的速度遞增。②失地農(nóng)民失去了土地這一生計(jì)保障資源，而且居住方式和生活方式也發(fā)生了變化，部分失地農(nóng)民的生計(jì)狀況堪憂。當(dāng)前，我國(guó)正處于決勝全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，解決失地農(nóng)民的生計(jì)保障問(wèn)題具有緊迫性。本文首先根據(jù)對(duì)北京、河南、四川、重慶的6個(gè)農(nóng)民集中居住區(qū)、568份農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查的數(shù)據(jù)，對(duì)失地農(nóng)民生計(jì)狀況進(jìn)行分析;接著從政策、法律和實(shí)踐等角度，分析影響失地農(nóng)民生計(jì)保障的因素;最后提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、失地農(nóng)民的生計(jì)狀況

生計(jì)通常指維持生活的方法。生計(jì)狀況一方面是指經(jīng)濟(jì)層面的生活狀況，另一方面是維持生活的方法，即可持續(xù)性。農(nóng)民土地被征用或租用后，他們的生計(jì)狀況也隨著生產(chǎn)方式、生活方式等方面的改變而發(fā)生了變化。現(xiàn)以實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)為支撐，從家庭收支、負(fù)債、就業(yè)等方面考察失地農(nóng)民的生計(jì)狀況。數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組2015年在6個(gè)農(nóng)民集中居住區(qū)的農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查。這6個(gè)社區(qū)分別是河南省滑縣的錦和新城、新鄉(xiāng)縣的祥和社區(qū)，四川省成都市溫江區(qū)的瑞泉馨城，重慶市沙坪壩區(qū)的豐文社區(qū)和五里社區(qū)，北京市房山區(qū)的萬(wàn)紫嘉園。農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查樣本抽取主要依據(jù)家庭的經(jīng)濟(jì)條件，也兼顧家庭在村中的社會(huì)地位、從業(yè)類型等特征。本項(xiàng)調(diào)查共獲取有效樣本共計(jì)568份，上述6個(gè)社區(qū)的樣本數(shù)分別為97個(gè)、101個(gè)、115個(gè)、79個(gè)、92個(gè)和84個(gè)，分別占樣本總數(shù)的17.0%、17.8%、20.3%、13.9%、16.2%和14.8%。近年來(lái)，失地農(nóng)民的生計(jì)保障問(wèn)題有了一定改善，但失地農(nóng)民規(guī)模大，積累的問(wèn)題多，而且相關(guān)的政策和制度框架并沒(méi)有發(fā)生大的變化，從而可以大體判斷，與調(diào)查時(shí)點(diǎn)的情況相比，目前失地農(nóng)民的生計(jì)保障狀況沒(méi)有發(fā)生大的變化。從實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，失地農(nóng)民的生計(jì)狀況較失地之前有顯著變化。

1.收入有所增加，但存在可持續(xù)性問(wèn)題

與土地被征用之前相比，有47.7%的農(nóng)戶收入增加，戶均增加17746元。補(bǔ)償收入是農(nóng)戶收入增加的重要因素。重慶市的豐文社區(qū)和五里社區(qū)以及四川省的瑞泉馨城社區(qū)，失地農(nóng)民補(bǔ)償款較高，部分農(nóng)戶由此而“一夜暴富”。但是，補(bǔ)償收入僅僅是短期的、一次性的收入增加，不具有可持續(xù)性。一旦補(bǔ)償款花完，農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題就會(huì)凸顯。

尤其應(yīng)注意的是，有30.5%的農(nóng)戶收入減少，戶均減少額14136元。減少的主要原因是因失去土地而造成的第一產(chǎn)業(yè)收入減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有94.7%的農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)收入減少，戶均減少3967元。同時(shí)，住進(jìn)社區(qū)后農(nóng)民沒(méi)有養(yǎng)殖場(chǎng)地，有34.2%的農(nóng)戶養(yǎng)殖業(yè)收入減少，戶均減少5084元。

2.生活成本顯著提高

失地農(nóng)民搬入新社區(qū)后，其生活消費(fèi)由半商品、半自給轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆唐坊瑥亩鴮?dǎo)致生活成本普遍上升。樣本農(nóng)戶的戶均生活成本增加額為8063元，其中最少的增加300元，最多的增加了50000元。有62.3%的家庭水電費(fèi)增加了，戶均增加額為1282元/年;31%的家庭物業(yè)管理費(fèi)增加了，戶均增加額為631元/年;69.4%的家庭食品開(kāi)支增加了，戶均增加額為6290元/年;29.7%的家庭人情開(kāi)支增加了，戶均增加額為2217元/年。在生活開(kāi)支的總增加額中，食品開(kāi)支增加額占60.9%、水電物業(yè)管理費(fèi)等增加額占14.6%、人情開(kāi)支增加額占9.3%。農(nóng)戶生活開(kāi)支的增加額占收入增加額的79.3%，即收入增加的大部分都被生活成本的增加抵消了。

農(nóng)民食品開(kāi)支增加與生活完全商品化有直接關(guān)系。在失地之前，農(nóng)民的生活消費(fèi)存在一定程度的自給性特征，多數(shù)家庭在宅院內(nèi)種菜、養(yǎng)雞。而入住新社區(qū)后，很多家庭特別是上樓居住的家庭，由于沒(méi)有宅院或宅院面積較小，如過(guò)去般自給的生活已不復(fù)存在。在此情況下，農(nóng)民的生活幾乎完全市場(chǎng)化，從而不可避免導(dǎo)致生活成本的上升。對(duì)于收入增加的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，生活成本的增加并不會(huì)使其生活狀況惡化，而對(duì)于收入不變或收入減少，同時(shí)生活開(kāi)支卻增加的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致他們生活質(zhì)量的下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有44.9%的農(nóng)戶收入和開(kāi)支同時(shí)增加，開(kāi)支的增加額占收入增加額的79%，其中77戶（30.2%）家庭開(kāi)支的增加額大于收入的增加額，戶均開(kāi)支增加額為戶均收入增加額的2.2倍。有17.3%的農(nóng)戶收入不變而開(kāi)支增加，26.9%的農(nóng)戶收入減少而開(kāi)支增加，戶均增加額7721元。

3.面臨較大的債務(wù)壓力

農(nóng)民入住新型社區(qū)需要購(gòu)買或自建住房，戶均開(kāi)支為13.3萬(wàn)元。因集中居住而負(fù)債的農(nóng)戶比例為42.8%（239戶），最少的負(fù)債2000元，最多的負(fù)債500000元，平均每戶負(fù)債額77967元。負(fù)債發(fā)生率最低的是重慶豐文社區(qū)和五里社區(qū)（9.4%），負(fù)債發(fā)生率最高的是祥和社區(qū)（81.2%）和萬(wàn)紫嘉園（78.4%）;其次是錦和新城（63.5%）。同時(shí)，重慶豐文和五里社區(qū)的負(fù)債額最少，戶均負(fù)債31765元，負(fù)債最多的是萬(wàn)紫嘉園和祥和社區(qū)，分別為119897元和79390元。造成上述差異的原因是：重慶豐文、五里社區(qū)以及四川的瑞泉馨城社區(qū)給失地農(nóng)民的補(bǔ)償比較到位，補(bǔ)償率高。豐文和五里社區(qū)戶均補(bǔ)償額為94531元，瑞泉馨城戶均補(bǔ)償額為139378元。補(bǔ)償最少的是祥和社區(qū)，戶均補(bǔ)償額4056元，僅占其購(gòu)建新房開(kāi)支的2.6%（見(jiàn)表1）。

負(fù)債不僅增加家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也在一定程度上影響一個(gè)家庭對(duì)未來(lái)生活的信心。有負(fù)債的農(nóng)戶中，10.4%的農(nóng)戶認(rèn)為未來(lái)生活會(huì)變差，24.6%的農(nóng)戶認(rèn)為未來(lái)生活充滿不確定性;無(wú)負(fù)債的農(nóng)戶中，只有3.1%的農(nóng)戶認(rèn)為未來(lái)生活會(huì)變差，12.3%的農(nóng)戶認(rèn)為未來(lái)生活不確定。此外，無(wú)負(fù)債的家庭人均純收入約為有負(fù)債家庭的1.5倍，無(wú)負(fù)債家庭的經(jīng)濟(jì)滿意度和生活滿意度均明顯高于有負(fù)債的家庭。

4.非農(nóng)就業(yè)率低且就業(yè)穩(wěn)定性差

穩(wěn)定的就業(yè)是擁有持久、穩(wěn)定收入流的來(lái)源。從總體上看，失地農(nóng)民的就業(yè)狀況堪憂：一是未就業(yè)率較高。樣本農(nóng)戶中，16—59歲的勞動(dòng)年齡人口共計(jì)417人，其中就業(yè)人數(shù)為282人，占67.6%;未就業(yè)人數(shù)為135人，占32.4%。也就是說(shuō)，近1/3的適齡就業(yè)人群處于失業(yè)狀態(tài)。二是就業(yè)的穩(wěn)定性差。在282個(gè)就業(yè)人口中，在本地打零工的有129人，占45.7%;外出打工的有64人，占22.7%。他們的工作不穩(wěn)定，在本地打零工者的全年勞動(dòng)時(shí)間為203天，外出打工者的全年勞動(dòng)時(shí)間僅為200天。還應(yīng)該注意的是，失地農(nóng)民的就業(yè)狀況不僅與其經(jīng)濟(jì)收入密切相關(guān)，還會(huì)影響他們的自尊、社會(huì)交往、社會(huì)地位以及社會(huì)融入程度。

5.低收入群體生計(jì)堪憂

與其他群體相比，低收入群體的生計(jì)狀況更差。按照家庭純收入五等分分組，568個(gè)有效樣本中，收入最低的20%的農(nóng)戶（114戶）平均家庭年收入僅為14337元，最高年純收入23000元。戶均拆舊建新總支出高達(dá)12.58萬(wàn)元，其中47.4%（54戶）的受訪者有數(shù)額不等的民間借款，民間借款的均值達(dá)70370元，是其家庭年純收入的5倍。超出其經(jīng)濟(jì)支撐能力的住房消費(fèi)，使低收入群體的貧困程度進(jìn)一步深化。總體上看，低收入組因集中居住而導(dǎo)致的負(fù)債額明顯高于其他收入組，戶均負(fù)債93000元，也高于樣本總體負(fù)債均值77925元（見(jiàn)表2）。

失去庭院經(jīng)濟(jì)的最后保障，低收入群體難以應(yīng)對(duì)生活完全商品化的挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，低收入群體中71.9%的家庭開(kāi)支因集中居住而增加，平均每戶每年開(kāi)支增加5487元。對(duì)于低收入群體來(lái)說(shuō)，生活開(kāi)支的增加與生活完全商品化有直接關(guān)系。在集中居住之前，農(nóng)民的生活消費(fèi)存在一定程度的自給性特征，特別是低收入群體，在宅院內(nèi)種菜、養(yǎng)雞以及承包地里的糧食就可以保障其基本生活，生活自給程度較高。入住新社區(qū)后，由于上樓居住沒(méi)有院子或是社區(qū)禁止農(nóng)民在院內(nèi)種菜、養(yǎng)殖，農(nóng)民的生活幾乎完全商品化，從而導(dǎo)致低收入群體生活成本上升的同時(shí)生活水平下降。

6.養(yǎng)老金待遇差異明顯

從6個(gè)實(shí)地調(diào)研的失地農(nóng)民社區(qū)看，養(yǎng)老金待遇差異明顯。瑞泉馨城農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)約為1200元/月。豐文社區(qū)和五里社區(qū)農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇參照城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員最低基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)，約為700元/月。錦和新城社區(qū)農(nóng)民參加的是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，在每個(gè)月78元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金之外，社區(qū)又從土地流轉(zhuǎn)租金中拿出部分資金，為60歲以上的老年農(nóng)民提供400元/月的社區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)金，也即錦和新城農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為478元/月。萬(wàn)紫嘉園社區(qū)執(zhí)行的是北京市城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平為300元/月。祥和社區(qū)則僅為農(nóng)民提供了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，60歲以上老年人可享受約78元/月的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇差別明顯，導(dǎo)致了各社區(qū)養(yǎng)老金替代率的明顯差異。其中瑞泉馨城養(yǎng)老金替代率最高，為51.2%，而祥和社區(qū)養(yǎng)老金替代率最低，僅為4.2%，兩者相差12倍有余。

二、影響失地農(nóng)民生計(jì)保障的制度和政策因素

上述調(diào)研結(jié)果表明，農(nóng)民的土地被征用后，他們?cè)瓉?lái)賴以生存的生計(jì)模式瓦解了，而與現(xiàn)有生產(chǎn)和生活相適應(yīng)的生計(jì)模式尚不完善，從而影響了其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。影響失地農(nóng)民生計(jì)保障的制度和政策因素，主要有以下幾個(gè)方面。

1.征地制度存在缺陷

一是征地范圍寬。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民土地被征用的現(xiàn)象不可避免。但我國(guó)的問(wèn)題是，土地被征用的數(shù)量過(guò)多。由于土地征用能為地方政府帶來(lái)巨大的收益，地方政府因而傾向于更多地征地?，F(xiàn)有的土地征用制度則為地方政府的這一行為提供了可能。我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》和《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收征用并給予補(bǔ)償，但并未對(duì)公共利益作出明確界定，于是就普遍出現(xiàn)了征地行為濫用現(xiàn)象，很多地方給經(jīng)營(yíng)性用地貼上“公共利益”標(biāo)簽，啟動(dòng)實(shí)施土地征收行為。征用土地多，就意味著失地農(nóng)民數(shù)量多，從而就要求解決這些失地農(nóng)民的就業(yè)、社會(huì)保障、住房等一系列問(wèn)題，這往往會(huì)超出地方政府的財(cái)政支撐能力。

二是補(bǔ)償機(jī)制不健全?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍;每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。這種按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)霓k法，沒(méi)有考慮被征收征用土地的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地供求狀況、土地征收后的用途，顯然是不合理的。而且，按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，失地農(nóng)民往往不能維持原有生活水準(zhǔn)。同時(shí)，政府通過(guò)“招拍掛”可以取得巨額的土地出讓收入，失地農(nóng)民就自然覺(jué)得不公平。

三是對(duì)區(qū)域差異考慮不足。各地在推進(jìn)征地制度改革的過(guò)程中，采取多種改革舉措增加失地農(nóng)民在土地增值收益中的比例，如很多地方實(shí)行了區(qū)片綜合地價(jià)和統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)、允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市交易、以農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)入股等。這些改革舉措在一定程度上導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和落后地區(qū)的明顯分化。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市周邊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，土地價(jià)值高、地方政府財(cái)政實(shí)力強(qiáng)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高幅度大，甚至遠(yuǎn)超《土地管理法》補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的限額，一些農(nóng)民因征地拆遷而“一夜暴富”。而廣大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，土地價(jià)值低且增值空間小，地方政府財(cái)政實(shí)力弱，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高的幅度并不大，多數(shù)仍限制在土地原用途產(chǎn)值的30倍以內(nèi)。例如，2017年征收農(nóng)民集體土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中，廣州市為8.5萬(wàn)—40萬(wàn)元/畝，而成都市簡(jiǎn)陽(yáng)市為耕地年產(chǎn)值的16倍，按當(dāng)?shù)厍嗝缪a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)折算也就在1.8萬(wàn)—2.1萬(wàn)元/畝。③顯然，后者的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，不足以保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)久生計(jì)。

2.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革滯后

目前，我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正在有序推進(jìn)。這一改革的目標(biāo)是建立“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與失地農(nóng)民生計(jì)保障問(wèn)題緊密相關(guān)。如果農(nóng)民集體所擁有的各類資源性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)能夠量化給每個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，即使農(nóng)民土地被征收或流轉(zhuǎn)出去了，他們?nèi)匀荒軌颢@取集體資產(chǎn)的收益。這種收益是失地農(nóng)民的一種持續(xù)性生計(jì)保障?？紤]到失地農(nóng)民就業(yè)困難和就業(yè)質(zhì)量差的情況，集體資產(chǎn)收益對(duì)失地農(nóng)民尤為重要。

但目前我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革仍處于試點(diǎn)階段，試點(diǎn)范圍有限。而且，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)地區(qū)的改革質(zhì)量存在一些問(wèn)題。從失地農(nóng)民生計(jì)保障的角度看，已有的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革存在的問(wèn)題主要是，股份未完全落實(shí)成為農(nóng)民集體成員參與集體收益分配的基本依據(jù)。盡管試點(diǎn)地區(qū)大都開(kāi)展了清產(chǎn)核資和農(nóng)村集體成員資格界定，進(jìn)而把集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或份額的形式量化到集體成員（或戶）。但是，一些農(nóng)村在集體經(jīng)營(yíng)收益分配中，沒(méi)有按照集體成員（或戶）所持有的股份或份額進(jìn)行分配，而是繼續(xù)采用在股份合作制改革之前按照家庭人口數(shù)量、年齡等進(jìn)行分配的辦法。有的農(nóng)民說(shuō)，“改與不改一個(gè)樣”“改了，還是那個(gè)樣”。同時(shí)，較多的村盡管實(shí)施改革，但仍保留一定比例的集體股。份額較大的集體股必然導(dǎo)致農(nóng)民得到股份分紅數(shù)額較少，獲得感不強(qiáng)。

3.失地農(nóng)民社會(huì)保障制度不健全

目前針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障政策的主要依據(jù)是2006年《勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。其存在的問(wèn)題主要有：

一是進(jìn)行了城市規(guī)劃區(qū)范圍之內(nèi)與之外的區(qū)分。只有城市規(guī)劃區(qū)之內(nèi)的被征地農(nóng)民才能參加，城市規(guī)劃區(qū)之外的被征地農(nóng)民，不能享受城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)，只能參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。但城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平極低。2009年新農(nóng)保試點(diǎn)時(shí)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為55元/人·月，僅相當(dāng)于當(dāng)時(shí)農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)中的食品消費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)。2015年國(guó)務(wù)院把城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)從55元/人·月提高到70元/人·月。從2018年1月1日起，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整為88元/人·月?？梢钥闯觯?009—2018年的10年間，農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅增加了33元/人·月，與近年來(lái)城鎮(zhèn)職工及機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的大幅度增長(zhǎng)相比，與城鄉(xiāng)居保承擔(dān)的多種社會(huì)功能相比，城鄉(xiāng)居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平仍然偏低，對(duì)失地農(nóng)民的生計(jì)和心理都有不利影響。

二是沒(méi)有得到有效執(zhí)行。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地方采取以文件落實(shí)文件的辦法，并沒(méi)有建立失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。例如，中部某省的一個(gè)縣級(jí)市曾試圖把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并進(jìn)行了財(cái)政支撐能力測(cè)算。但看周邊其他地方都沒(méi)有搞，就也不再搞了，而是采取一次性補(bǔ)助的辦法，對(duì)被征地農(nóng)民達(dá)到失地標(biāo)準(zhǔn)的，不論是否達(dá)到退休年齡，每人發(fā)50元生活補(bǔ)助。有的地方說(shuō)：只要失地農(nóng)民不鬧就行，等以后農(nóng)民鬧了再說(shuō)。

三是城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度安排與失地農(nóng)民需求之間的適應(yīng)性存在問(wèn)題。按照目前的城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策，失地農(nóng)民如果在勞動(dòng)力市場(chǎng)上找到正式工作，就理應(yīng)參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，其保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和個(gè)人共同承擔(dān)，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是：以企業(yè)職工的工資總額作為繳費(fèi)基數(shù)，繳費(fèi)比例各省有一定差異，大體為20%，計(jì)入社會(huì)統(tǒng)籌;職工個(gè)人則以上一年度的月平均工資為個(gè)人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的工資基數(shù)，費(fèi)率為8%，計(jì)入個(gè)人賬戶。但是，受自身人力資本的限制，失地農(nóng)民的工資水平往往較低，這種較高的繳費(fèi)水平在一定程度上導(dǎo)致他們主動(dòng)放棄參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利。如果失地農(nóng)民處于失業(yè)或者靈活就業(yè)狀態(tài)，也可以以靈活就業(yè)者的身份參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。在這種情況下，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)就全部由個(gè)人承擔(dān)，具體的繳費(fèi)辦法各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）之間有一定差異，但多數(shù)是以所在省上年度社會(huì)平均工資為繳費(fèi)基數(shù)，按20%的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其中8%計(jì)入個(gè)人賬戶、12%進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌。在收入和積蓄有限的約束下，這些處于失業(yè)或靈活就業(yè)狀態(tài)的失地農(nóng)民大多不愿意參保繳費(fèi)。同時(shí)，靈活就業(yè)參保人員需逐月繳納，而他們往往工作轉(zhuǎn)換頻繁、收入不穩(wěn)定，隨時(shí)可能出現(xiàn)斷繳費(fèi)的可能，從而進(jìn)一步抑制了他們參保繳費(fèi)的意愿。

三、解決失地農(nóng)民生計(jì)保障問(wèn)題的對(duì)策建議

1.進(jìn)一步改革征地制度

2017年5月，國(guó)土資源部就《土地管理法（修正案）》公開(kāi)征求意見(jiàn)，主要修改內(nèi)容有：一是刪去了現(xiàn)行《土地管理法》關(guān)于建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地、集體土地不得用于建設(shè)用途的規(guī)定，并嘗試明確界定征地的公共利益范圍。這意味著，集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，不再必須一律先通過(guò)征收變成國(guó)有土地。這些改變?yōu)橥恋刂贫雀母锵俗罡镜牧⒎ㄕ系K。二是修改了補(bǔ)償辦法，不再對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和限額做出規(guī)定，而是明確“給予公平合理補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”;補(bǔ)償?shù)木唧w操作基準(zhǔn)由原來(lái)的原用途平均年產(chǎn)值的若干倍，改為相對(duì)更合理的片區(qū)綜合價(jià);農(nóng)民住房不再作為地上附著物補(bǔ)償，而是作為專門(mén)的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行專門(mén)補(bǔ)償。三是對(duì)失地農(nóng)民的生計(jì)保障進(jìn)行了相應(yīng)安排，包括市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老社會(huì)保障體系，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼;有條件的地區(qū)，市、縣人民政府可以根據(jù)情況安排一定數(shù)量的國(guó)有建設(shè)用地或者物業(yè)由被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，興辦企業(yè)。④這些修訂在一定程度上糾正了土地征用制度的弊端，對(duì)于失地農(nóng)民生計(jì)保障和社會(huì)穩(wěn)定具有積極意義。當(dāng)前，應(yīng)加快修法進(jìn)度，進(jìn)一步完善相關(guān)法律條款。

一是進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地征收范圍。為控制經(jīng)營(yíng)性用地征地行為濫用，需通過(guò)修法對(duì)“公共利益”作出界定?？梢詤⒄諊?guó)家出臺(tái)的《劃撥供地目錄》，并基于土地利用現(xiàn)狀分類相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以列舉方式擬出公益性和非公益性用地目錄，從而把土地征收范圍限定在公益性項(xiàng)目用地，非公益性項(xiàng)目用地涉及集體土地的則不必通過(guò)土地征收的方式。⑤

二是進(jìn)一步完善征地程序?！锻恋毓芾矸ǎㄐ拚福罚ㄕ髑笠庖?jiàn)稿）要求地方政府在申請(qǐng)征地之前必須先公告并聽(tīng)取被征收人意見(jiàn)，而且要求征收的實(shí)施要遵循“先補(bǔ)償后搬遷原則”。這樣的規(guī)定有積極意義，但并未明確規(guī)定違反這些程序要求的法律后果和救濟(jì)途徑。為解決這一問(wèn)題，應(yīng)對(duì)保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)作出硬性規(guī)定，將地方政府與占絕大多數(shù)比例的被征地農(nóng)民簽訂完成征地補(bǔ)償安置協(xié)議作為實(shí)施土地征收征用行為的必需程序;涉及農(nóng)村集體土地征收爭(zhēng)議的，地方政府不是最后的仲裁者，應(yīng)將土地征收行為本身的合法性納入訴訟審查范圍，作為最后一道救濟(jì)屏障;明確征地收益分配和補(bǔ)償辦法，解決征地費(fèi)用被截留、拖欠、挪用和暗箱操作等問(wèn)題。對(duì)因征地產(chǎn)生的“暴富村”和“暴發(fā)戶”問(wèn)題，通過(guò)稅收調(diào)節(jié)利益關(guān)系。⑥

三是加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革。目前，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革取得一定進(jìn)展，明確了“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。但是，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在集體建設(shè)用地總量中所占比重極小，而且集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地大多分布零散。同時(shí)，集體建設(shè)用地的主體部分——宅基地的流轉(zhuǎn)制度改革仍未取得突破，宅基地的交易條件和范圍仍然受到嚴(yán)格的約束，宅基地及地上附著的農(nóng)民房屋都成為集體經(jīng)濟(jì)組織“沉睡”的資產(chǎn)。應(yīng)盡快系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)并把其上升為政策和法律，主要包括：鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在符合規(guī)劃的前提下，直接參與土地開(kāi)發(fā)，或者參與聯(lián)營(yíng)、聯(lián)建、入股等多種形式來(lái)開(kāi)發(fā)存量的建設(shè)用地;在保證數(shù)量占補(bǔ)平衡、質(zhì)量對(duì)等的前提下，探索支持農(nóng)村分散零星的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整后集中入市;按照2018年中央一號(hào)文件的要求，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的具體形式，允許騰退宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市或以“地票”形式間接入市。

2.采取多種措施，為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)

有保障的就業(yè)機(jī)會(huì)和穩(wěn)定的收入是農(nóng)民應(yīng)對(duì)意外風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線。隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)供求總量的變化，非技術(shù)勞動(dòng)力總體上供不應(yīng)求，青壯年失地農(nóng)民通常能夠在勞動(dòng)力市場(chǎng)上找到工作。但是，失地農(nóng)民大量集中在非正規(guī)部門(mén)，就業(yè)質(zhì)量偏低，而且仍然有相當(dāng)高比例的失地農(nóng)民找不到工作。應(yīng)該采取具體的政策措施，促進(jìn)失地農(nóng)民找到穩(wěn)定且收入水平較高的工作。

一是把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的管理范圍?，F(xiàn)在對(duì)城市的下崗職工有很多優(yōu)惠的安置辦法，這些措施應(yīng)該延伸到失地農(nóng)民。對(duì)興辦二、三產(chǎn)業(yè)的失地農(nóng)民要像城市下崗職工一樣，在工商登記、稅收、信貸、用地用電等方面給予優(yōu)惠，從各方面促進(jìn)其就業(yè)。

二是拓寬融資渠道，為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供金融支持。（1）成立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)公共財(cái)政基金，對(duì)不同行業(yè)中的創(chuàng)業(yè)者和不同發(fā)展階段的企業(yè)給予不同程度的財(cái)政與信貸支持。（2）推行失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸款貼息制度，重點(diǎn)對(duì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的貸款給予貼息，對(duì)失地農(nóng)民創(chuàng)辦的企業(yè)，適當(dāng)降低貼息審批條件，優(yōu)先給予貼息。（3）拓展農(nóng)村信用卡業(yè)務(wù)，解決失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)短期資金周轉(zhuǎn)需求。

三是鼓勵(lì)留地保障。可以在征用土地中留出一定數(shù)量的土地，由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。留用地隱含的地價(jià)是對(duì)征地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充，表現(xiàn)為留用地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的長(zhǎng)期收益或就業(yè)崗位。同時(shí)，要加快建立有效的土地流轉(zhuǎn)制度，使失地農(nóng)民可以用征地補(bǔ)償去購(gòu)買或租賃其他地方的土地。

四是開(kāi)展“量身定做”式的培訓(xùn)。加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)，增加他們的就業(yè)機(jī)會(huì)。對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)費(fèi)用不能從征地補(bǔ)償費(fèi)中扣除，而應(yīng)由政府財(cái)政列支。在培訓(xùn)內(nèi)容上，可根據(jù)市場(chǎng)需求、失地農(nóng)民的資源特征等開(kāi)展培訓(xùn)，重點(diǎn)培養(yǎng)其創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)識(shí)別能力、風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和經(jīng)營(yíng)能力;在培訓(xùn)方式上，可以采取集中培訓(xùn)和專業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合的方式，組織經(jīng)貿(mào)、商業(yè)、金融等方面的專家及創(chuàng)業(yè)成功典型對(duì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供指導(dǎo)。一些有條件的用地單位可在對(duì)被征用地的勞動(dòng)力進(jìn)行適當(dāng)就業(yè)培訓(xùn)后，優(yōu)先招收其進(jìn)入生產(chǎn)企業(yè)就業(yè)。

3.完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

一是把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍?！锻恋毓芾矸ǎㄐ拚福罚ㄕ髑笠庖?jiàn)稿）提出，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，但沒(méi)有說(shuō)明納入哪種類型的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。如果僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定“將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”，市、縣政府就很可能從減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)角度出發(fā)而將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。而把失地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，他們就只能享受較低水平的養(yǎng)老金。因此，要把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

二是提高城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與失地農(nóng)民就業(yè)特征之間的匹配性。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍處于不斷完善之中，有必要根據(jù)進(jìn)城農(nóng)民工及失地農(nóng)民的特點(diǎn)，適當(dāng)降低費(fèi)率，并增加繳費(fèi)方式的靈活性，如允許斷繳后在一定期限內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)繳。

三是不能只顧及農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題而僅僅把農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，還應(yīng)該考慮失地農(nóng)民在其他方面的需求。我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等多方面的內(nèi)容。對(duì)于農(nóng)民在其他保障項(xiàng)目上的需求也應(yīng)給予充分考慮，積極探索解決失地農(nóng)民醫(yī)療、就業(yè)、工傷等風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制，把失地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋之中。對(duì)生活困難的失地農(nóng)民，應(yīng)將其納入城鎮(zhèn)低保范圍。

4.加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)度，使農(nóng)民集體所擁有的各類資源性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)能夠量化給每個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，既可以降低農(nóng)民對(duì)政府征地行為的抵制，也可以使得被征地農(nóng)民得到集體資產(chǎn)收益。在改革過(guò)程中，既要注重改革的推進(jìn)速度，也要重視改革質(zhì)量。一是股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個(gè)人股為主、不設(shè)集體股或者對(duì)集體股比例的最高限額進(jìn)行明確規(guī)定。對(duì)于目前已經(jīng)設(shè)置了集體股的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)大多數(shù)集體成員同意，可以將集體股股份全部按成員配股比例分配到成員個(gè)人。二是穩(wěn)步放開(kāi)農(nóng)民股權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，允許個(gè)人股權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍超出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。三是賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、處置等完整的權(quán)能。

注釋

①韓?。骸度绾谓鉀Q失地農(nóng)民問(wèn)題——失地農(nóng)民問(wèn)題的根源是土地征用制度存在重大缺陷》，《科學(xué)決策》2005年第7期。

②王軼、詹鵬、姜竹：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民和未失地農(nóng)民收入差距研究——基于北京地區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第4期。

③《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償試行辦法的通知》（穗府辦規(guī)〔2017〕10號(hào)），廣州市人民政府網(wǎng)站，http：//www.gz.gov.cn/gzgov/s2812/201708/cb90a3dc1c764b13bea3688fc9d66687.shtml;《簡(jiǎn)陽(yáng)市人民政府關(guān)于印發(fā)《簡(jiǎn)陽(yáng)市集體土地征收補(bǔ)償安置實(shí)施辦法的通知》，成都市人民政府網(wǎng)站，http：//gk.chengdu.gov.cn/govInfoPub/detail.action？id=89671&tn=6。

④《國(guó)土資源部關(guān)于〈中華人民共和國(guó)土地管理法（修正案）〉（征求意見(jiàn)稿）公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告》，海南省人民政府網(wǎng)，http：//www.hainan.gov.cn/data/law/2017/05/2581/。

⑤⑥劉振偉：《鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)村土地制度改革》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2018年第9期。

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