唐學(xué)軍，陳曉霞

（1.中共平昌縣委 機構(gòu)編制辦公室；2.平昌中學(xué)，四川 平昌636400）

習(xí)近平總書記在2018年5月18日—19日召開的全國生態(tài)環(huán)境保護保護大會上強調(diào)要“要加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，加快建立健全以生態(tài)價值觀念為準則的生態(tài)文化體系，以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標責(zé)任體系，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系，以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險有效防控為重點的生態(tài)安全體系.要通過加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，確保到2035年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn).到本世紀中葉，物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明全面提升，綠色發(fā)展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實現(xiàn)，建成美麗中國.”［1］

整個秦巴山區(qū)很大部分區(qū)域都屬于國家主體功能區(qū)中的“限開區(qū)”“禁止開區(qū)”，是整個國家生態(tài)安全屏障建設(shè)的重要組成部分，同時也是中西部地區(qū)生態(tài)安全建設(shè)的重點區(qū)域.秦巴山區(qū)的生態(tài)功能區(qū)建設(shè)對于全國，甚至整個東亞、南亞、東南亞、中亞地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、氣候以及社會經(jīng)濟的發(fā)展起著重要的影響作用.把生態(tài)文明理念融入秦巴山區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的各個領(lǐng)域，在發(fā)展社會經(jīng)濟的同時，促進秦巴山區(qū)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，形成綠色、低碳、高效、協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和體系，養(yǎng)成生態(tài)環(huán)境共生共榮的生產(chǎn)方式和生活方式，才能將生態(tài)文明建設(shè)推上一個新的高度，從根本上扭轉(zhuǎn)秦巴山區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷惡化的局面.

1 秦巴山區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的重要性

整個人類社會的發(fā)展歷程，就是一部人類發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系史.人類社會發(fā)展與自然環(huán)境有著天然的聯(lián)系，人類文明的起源也主要在自然生態(tài)環(huán)境好、環(huán)境承載能力大的地區(qū).自然生態(tài)環(huán)境與人口、社會經(jīng)濟發(fā)展之間是相互影響、相互制約、密不可分的關(guān)系.20世紀30年代，有地理學(xué)家以云南省的騰沖至黑龍江的黑河為界，將我國的國土分為西北部和東南部進行研究，［2］西北部占國土面積的64%，但是人口僅僅占全國總?cè)丝诘?%，而東南部國土面積僅僅占到36%，但是人口卻占到總?cè)藬?shù)的96%.經(jīng)濟社會的發(fā)展情況與國土、人口分布情況大致相同，社會經(jīng)濟重心主要在東南部，西北部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，除了歷史原因、國家發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)外，還與自然生態(tài)環(huán)境的承載力有直接關(guān)系.秦巴山區(qū)地處集中連片特殊困難地區(qū)涉及河南、湖北、重慶、四川、陜西、甘肅五省一市，集革命老區(qū)、大型水庫庫區(qū)和自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)區(qū)于一體，內(nèi)部差異大、貧困因素復(fù)雜，是國家扶貧開發(fā)涉及省份最多的貧困地區(qū).實現(xiàn)全面脫貧，以及在2020年與全國一道全面建成小康社會，是秦巴山區(qū)未來一段時間的主要任務(wù).依據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《關(guān)于下發(fā)集中連片特殊困難地區(qū)分縣名單的通知》《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011－2020年）》等文件，秦巴山區(qū)所涉及到的?。ㄊ校┒贾贫丝缭桨l(fā)展、追趕超越的目標，城市化和工業(yè)化的發(fā)展速度較快，這就對原本就脆弱的自然生態(tài)環(huán)境造成了極大的生態(tài)環(huán)境壓力.生態(tài)功能區(qū)建設(shè)與環(huán)境保護在秦巴山區(qū)的實施任務(wù)更加艱巨.

自然生態(tài)環(huán)境就是指為所有生物生存和發(fā)展提供的物質(zhì)空間，一切生物的各種活動也直接影響著自然生態(tài)環(huán)境的形態(tài).［3］人類的發(fā)展變化，以及人生所處的社會經(jīng)濟發(fā)展活動都與自然生態(tài)環(huán)境密不可分，特別是人類的生產(chǎn)生活對自然生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了更加直接的影響.伴隨著人類科學(xué)技術(shù)的進步，對自然的占有欲和征服欲就更加強烈，為了促進地方社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，不斷地從自然界中過度開發(fā)資源.同時，將人類生產(chǎn)和生活所產(chǎn)生的污染物和廢氣物直接排放到自然環(huán)境中，改變了自然生態(tài)環(huán)境的形態(tài)，破壞了自然生態(tài)原有的自凈能力.人類社會經(jīng)濟系統(tǒng)是整個自然生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，破壞了自然生態(tài)系統(tǒng)，必然會影響社會經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展.

黨的十八大將生態(tài)環(huán)境保護提升到國家戰(zhàn)略層面，要求在全社會要形成尊重、順應(yīng)、保護自然的生態(tài)環(huán)境保護理念.黨的十九大提出建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計.必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策.2018年全國生態(tài)環(huán)境保護保護大會上明確提出了生態(tài)文明建設(shè)有遵循“六大原則”，加快構(gòu)建生態(tài)文化體系、生態(tài)經(jīng)濟體系、生態(tài)制度體系、生態(tài)安全體系、生態(tài)目標責(zé)任體系，積極構(gòu)建人與自然和諧共生的生態(tài)安全格局.在國家“十三五生態(tài)發(fā)展規(guī)劃”中明確提出要加強對重點生態(tài)安全功能區(qū)的建設(shè)和保護，增強水源的涵養(yǎng)能力，加大對生物多樣性的保護，要以“四大重點的生態(tài)安全功能區(qū)”為支撐，以分散的85處國家級“禁開區(qū)”為組成部分的生態(tài)安全保護戰(zhàn)略.

自然生態(tài)環(huán)境的保護與人類的社會經(jīng)濟發(fā)展同等重要，是實現(xiàn)經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型升級發(fā)展和建設(shè)美麗中國的物質(zhì)基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境保護直接關(guān)系到中華民族永續(xù)發(fā)展的全局和大局，生態(tài)環(huán)境的興衰直接關(guān)系到人類社會文明發(fā)展的興衰.［4］近年來，隨著秦巴山區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐的加快，秦巴山區(qū)的生態(tài)環(huán)境逐年惡化，自然生態(tài)環(huán)境的承載能力已經(jīng)成為了社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸.秦巴山區(qū)的生物資源和地下礦產(chǎn)資源豐富，除了金、銀、銅、鐵、硫等礦產(chǎn)資源外，汞銻、鉛鋅等礦產(chǎn)的貯藏量也位于全國前列.進行自然資源開發(fā)時，對原本就脆弱的自然生態(tài)環(huán)境造成更大的破壞，因自然生態(tài)環(huán)境破壞導(dǎo)致自然災(zāi)害頻發(fā)，區(qū)域內(nèi)各級政府不得不投入大量資金、物力、人力等進行防災(zāi)和減災(zāi)，從而抵消了一部分社會經(jīng)濟發(fā)展取得的經(jīng)濟效益.加快秦巴山區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，是實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的前提，也是社會經(jīng)濟穩(wěn)定的保證.

秦巴山區(qū)是我國生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的重要區(qū)域，區(qū)域內(nèi)生態(tài)安全保護區(qū)、生物多樣性保護區(qū)、水源涵養(yǎng)保護區(qū)、地貌多樣性保護區(qū)等重點生態(tài)環(huán)境保護區(qū)建設(shè)，是實現(xiàn)秦巴山區(qū)社會經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展的前提，同時也是美麗中國建設(shè)的重要組成部分.

2 秦巴山區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的環(huán)境保護

秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)是整個秦巴山區(qū)生態(tài)安全屏障的重要支撐，是一條具有相似生態(tài)功能的區(qū)域.依據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011－2020年）》將整個秦巴山區(qū)分為四大生態(tài)功能區(qū)：生態(tài)安全保護區(qū)、生物多樣性保護區(qū)、水源涵養(yǎng)保護區(qū)、地貌多樣性保護區(qū).這四大生態(tài)安全功能區(qū)是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的重要組成部分，涉及85處國家級“禁開區(qū)”.所以，秦巴山區(qū)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)對于整個中西部生態(tài)安全建設(shè)具有重要的作用.

表1 秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)與國家生態(tài)安全建設(shè)的關(guān)系

2.1 水土保持重點生態(tài)安全功能區(qū)

秦巴山區(qū)因涉及的面積廣，地形、地貌復(fù)雜，自然生態(tài)環(huán)境較為脆弱，因地處山區(qū)、植被破壞，水土流失較為嚴重，為了實現(xiàn)減少泥沙進入長江的目標，同時兼顧土壤的次生沙化等問題，為此須實施水土保持綜合治理、長江上游干支流生態(tài)防護林工程建設(shè)、自然生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)等.以流域為基本治理單元，以干支流為基本治理骨架，連片和規(guī)?；卫?劃分預(yù)防區(qū)和治理區(qū)域，變之前的“事后補救”為“事前預(yù)防”.［5］

秦嶺是我國重要的地理分界線，其為800mm等降水量線的分界線，濕潤區(qū)與半濕潤區(qū)的分界線，長江和黃河的分水嶺，地貌、地形、氣候條件復(fù)雜，土質(zhì)較為疏松、水土流失較重.嚴重的水土流失對于長江和黃河的中下游生態(tài)安全的影響很大，流失的水土對河道的侵蝕嚴重，侵蝕的砂石極易淤積堵塞河道和水庫，必須控制對自然界的開發(fā)規(guī)模，加強流域治理，例如，建設(shè)淤積壩來減少水土流失，通過人工造林、整治河道、等工程來減少和防治水土流失.

在經(jīng)常出現(xiàn)水土流失和風(fēng)沙的地區(qū)營造人工網(wǎng)格森林網(wǎng)，在農(nóng)田周邊營造農(nóng)業(yè)防護網(wǎng)格林網(wǎng)，在村莊或者村民聚居點種植經(jīng)濟林.在遠離居民聚居點的地區(qū)實行人造林與育木、育草相結(jié)合，大面積地營造沙柳等喬木，最大限度地擴大植被的覆蓋面積，固定水土.改變傳統(tǒng)的粗放式農(nóng)牧業(yè)，充分利用農(nóng)作物的秸稈，積極種植飼料，開展家庭養(yǎng)殖業(yè).進行坡面林草建設(shè)工程，固定坡面泥沙.積極實施小水源利用工程建設(shè)，糧食、水果、蔬菜豐產(chǎn)技術(shù)等，促進區(qū)域內(nèi)農(nóng)林產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn).例如，四川省人民政府頒布實施的《四川省水土保持條例》，陜西省人民政府頒布實施的《陜西省森林公園條例》、《陜西省水土保持條例》、《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》等，都對所涉及區(qū)域的水土保持做出了專門的規(guī)定.

2.2 水源涵養(yǎng)重點生態(tài)安全功能區(qū)

秦巴山區(qū)的水源涵養(yǎng)生態(tài)安全功能區(qū)在在整個國家生態(tài)安全格局中的地位比較突出，其涉及的區(qū)域面積大、地理位置特殊、自然生態(tài)安全功能強、資源的種類和儲藏量豐富.其地跨長江、黃河、淮河三大水系，漢江、淮河、丹江、洛河等重要水系都發(fā)源于秦巴山區(qū)，區(qū)域內(nèi)的大中小水系發(fā)達、河流湖泊眾多，森林覆蓋率為60%，是我國重要的生物多樣性和水源涵養(yǎng)區(qū).因秦巴山區(qū)的重要性，國家和秦巴山區(qū)所涉及的省市都紛紛制定了生態(tài)環(huán)境保護文件，中央制定并實施的《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011－2020年）》第九章生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護就從宏觀上對整個秦巴山區(qū)的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護作出了規(guī)定，四川省頒布實施的《五大經(jīng)濟區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》中所涉及的川東北經(jīng)濟區(qū)、川西北生態(tài)經(jīng)濟區(qū)就涉及四川秦巴山區(qū)部分，明確定位發(fā)展生態(tài)旅游、長江黃河上游生態(tài)安全屏障等.陜西省政府頒布實施的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》《陜西省森林公園條例》《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》等都涉及陜西南部秦巴山區(qū)部分的水涵養(yǎng)生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè).湖北省人民政府頒布實施的《湖北生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要（2014－2030年）》對其所涉及秦巴山區(qū)部分生態(tài)安全建設(shè)做出了相應(yīng)規(guī)定.

國家和地方政府采取了一系列的生態(tài)修復(fù)和生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)，使得秦巴山區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護取得了很大的進展.2011年以來，整個秦巴山區(qū)累計退耕還林、還草約18萬平方千米，治理水土流失面積約為8600平方千米，森林的覆蓋率約提高了1.2個百分點.區(qū)域內(nèi)的漢江、丹江、洛河等主要河流的水質(zhì)有很大改善，大部分地區(qū)的空氣質(zhì)量達到了國家一級標準.因秦巴山區(qū)特殊的自然獨立外置和環(huán)境，使得秦巴山區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)又具有特殊性.秦巴山區(qū)大部分地區(qū)處于國家“限開區(qū)”“禁開區(qū)”，其中有85處禁開區(qū)，有55個縣地處國家級限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū).生態(tài)安全建設(shè)涉及的地域廣、難度大，自然資源地開發(fā)生態(tài)保護的矛盾極為突出.

以水涵養(yǎng)生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)為目標，大力推廣和實施生態(tài)安全功能區(qū)保護、水涵養(yǎng)區(qū)保護、森林保護等重大生態(tài)安全工程建設(shè)，在區(qū)域內(nèi)河流所涉及到的上、中、下游的不同?。ㄊ校┲g建立生態(tài)補償制度，下游省份要對上游省份因生態(tài)環(huán)境保護而失去發(fā)展機會進行補償.要進一步鞏固退耕還林、還草所取得的成果，進一步加強森林保護區(qū)的森林病蟲害的防治.［6］

2.3 生物多樣性重點生態(tài)安全功能區(qū)

保護生物的多樣性就是保護人類生存的基礎(chǔ)，是社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的前提.近些年，隨著秦巴山區(qū)社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，區(qū)域內(nèi)生物多樣性環(huán)境進一步惡化.在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，中央和秦巴山區(qū)所涉及的?。ㄊ校┤嗣裾技哟罅藢ι锒鄻有员Ｗo的投入，秦巴山區(qū)擁有豐富的動植物資源，如白皮松、秦嶺冷杉、紅豆杉、朱鸚、大熊貓、大鯢、金絲猴、羚牛等.為了保護這些動植物資源，區(qū)域內(nèi)各地政府進一步加強了自然保護區(qū)協(xié)同建設(shè)，提高了區(qū)域內(nèi)動植物資源保護的整體效果.此外，還積極推進區(qū)域內(nèi)野生動植物資源重點生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)，禁止對區(qū)域內(nèi)的珍稀野生動植物的濫采和濫伐，最大限度地恢復(fù)和保護野生動植物的物種平衡.為了進一步搶救秦巴山區(qū)的珍稀野生動植物資源，區(qū)域內(nèi)的“五省一市”政府聯(lián)合成立了秦巴山區(qū)野生動植物保護合作區(qū)，例如，遷移丹江口庫區(qū)野生動植物，保護生物多樣性的平衡.同時，建立水生野生動物生長和繁殖保護區(qū)，加大對長吻鮠、黃顙魚、鱖魚的保護.此外，還有針對性地開展水生態(tài)、水環(huán)境的修復(fù)，進一步凈化區(qū)域內(nèi)的水質(zhì)環(huán)境，最大限度地保護區(qū)域內(nèi)水生野生動植物資源的多樣性.積極搶救自然濕地，修復(fù)或恢復(fù)退化的自然濕地，維持生態(tài)的平衡.

2.4 森林生態(tài)安全重點生態(tài)功能區(qū)

秦巴山區(qū)地質(zhì)條件復(fù)雜、以山地和丘陵地形為主，是國家重要的森林生態(tài)安全功能區(qū).區(qū)域內(nèi)的居民的生產(chǎn)和生活與森林密不可分，導(dǎo)致了秦巴山區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展與森林保護的矛盾極為突出.依據(jù)人口、資源、環(huán)境、社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，根據(jù)國家生態(tài)安全重點生態(tài)功能區(qū)的劃分和定位，積極實施生態(tài)移民工程.對于自然環(huán)境惡劣、環(huán)境承載力差的地區(qū)實施整體移民搬遷.借助于國家頒布實施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011－2020年）》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》等政策，積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，解決生態(tài)搬遷居民的就業(yè)和生活問題.最大限度地減少人口因素對秦巴山區(qū)森林資源的影響，促使森林系統(tǒng)能夠自然修復(fù)和發(fā)展.積極挖掘傳統(tǒng)文化中的生態(tài)保護文化，積極開發(fā)區(qū)域內(nèi)居民敬畏自然、保護自然的民間習(xí)俗文化，積極實施綠色人生發(fā)展規(guī)劃，最大限度地調(diào)動區(qū)域內(nèi)居民保護森林資源的主動性和積極性，促進森林生態(tài)安全重點生態(tài)功能區(qū)的建設(shè).

秦巴山區(qū)森林生態(tài)安全重點生態(tài)功能區(qū)要加快區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實行生態(tài)移民或者生態(tài)搬遷，緩解森林的壓力.促使林地的不斷更新，禁止不合理的砍伐.加大對秦巴山區(qū)森林生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)的投入，實施封山育林工程，嚴格保護秦巴山區(qū)的生態(tài)安全功能區(qū).

2.5 地貌多樣性重點生態(tài)安全功能區(qū)

地貌作為一個獨立的有機的生態(tài)體其與生物的多樣性共生、共存，構(gòu)成了一個完整的生態(tài)系統(tǒng).［7］地貌的多樣性為微生物的多樣性提供了空間基礎(chǔ)，因之前區(qū)域內(nèi)的地方政府片面的追求經(jīng)濟發(fā)展，而忽略了對地貌多樣性的保護，導(dǎo)致秦巴山區(qū)的地貌多樣性遭到不可逆的破壞.隨著近些年生態(tài)文明理念的提出，以及追求經(jīng)濟的綠色轉(zhuǎn)型升級，區(qū)域內(nèi)的地方政府開始加大對地貌多樣性的保護投入.例如，陜西省人民政府頒布實施的《陜西省生態(tài)功能區(qū)劃》就明確提出了要加大對秦巴山區(qū)（陜西?。┢瑓^(qū)的地貌多樣性進行保護，還制定了專門的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》來對陜西省秦嶺的生態(tài)環(huán)境保護進行明確規(guī)定.《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011－2020年）》第九章第一節(jié)還專門規(guī)定了要以河南南陽伏牛山世界地質(zhì)公園、湖北武當山國家地質(zhì)公園、陜西南宮山國家地質(zhì)公園、長江三峽（重慶）國家地質(zhì)公園等為重點，設(shè)立地貌多樣性保護區(qū)，建立嚴格的保護機制，防止各類經(jīng)濟活動對自然遺存地的影響和破壞.

3 秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)的環(huán)境保護路徑

秦巴山區(qū)的生態(tài)環(huán)境退化是由自然原因和社會經(jīng)濟原因雙重交織在一起導(dǎo)致的.一般來說，短時間內(nèi)自然因素所起到的作用是有限的、不可控的.在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，必須充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，最大限度地約束造成秦巴山區(qū)生態(tài)環(huán)境退化的社會經(jīng)濟因素，促進生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)和環(huán)境保護.目前，針對秦巴山區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況，中央和各?。ㄊ校┒贾贫艘幌盗械纳鷳B(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)以及政策，通過實施這一系列的規(guī)范性文件，秦巴山區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護取得了一定的成效.但隨著秦巴山區(qū)近些年來工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐的加快，自然生態(tài)環(huán)境整體退化的情況并沒有得到徹底的扭轉(zhuǎn)，尤其是經(jīng)濟社會相對落后、生態(tài)環(huán)境最為脆弱的秦巴山區(qū)的深處，生態(tài)環(huán)境的保護以及重點生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)更加困難.

3.1 樹立尊重、順應(yīng)、保護自然，人與自然共生共存的生態(tài)環(huán)境保護理念

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰.”［8］要牢固樹立尊重、順應(yīng)、保護自然，人與自然共生共存生態(tài)環(huán)境保護理念，認真落實秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)的建設(shè)，依據(jù)秦巴山區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求，努力構(gòu)建人口、環(huán)境與自然資源的協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略格局.統(tǒng)籌謀劃生產(chǎn)、生活以及生態(tài)發(fā)展的空間和結(jié)構(gòu)比例，劃定生態(tài)保護的紅線，最大限度的保障自然界自我修復(fù)能力.在對秦巴山區(qū)生態(tài)環(huán)境資源進行詳細調(diào)查的基礎(chǔ)之上，結(jié)合國家生態(tài)安全建設(shè)，確定秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)的建設(shè)和修復(fù)，加大資金和政策方面的投入.以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，并將其融入秦巴山區(qū)社會、經(jīng)濟、生活的方方面面.努力建設(shè)秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)，構(gòu)建秦巴山區(qū)生態(tài)安全屏障，保障區(qū)域內(nèi)人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，是一項極為龐大的工程，通過經(jīng)濟、社會、技術(shù)等措施來實現(xiàn).

3.2 優(yōu)化現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護制度體系，保護生態(tài)環(huán)境和確保重點生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)

對于秦巴山區(qū)的重點生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)與保護進行專項立法，以法律法規(guī)及政策的形式，確定秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全保護區(qū)的整體目標、基本原則、地方各級政府的職能和職責(zé)、區(qū)域內(nèi)居民的權(quán)利和義務(wù)等.構(gòu)建有利于秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)的制度體系.第一，中央和各省市地方政府應(yīng)當把秦巴山區(qū)生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)的重要性作為各級財政投入的重點，平衡“限開區(qū)”、“禁開區(qū)”的生態(tài)環(huán)境保護、重點生態(tài)安全功能區(qū)的建設(shè)、社會經(jīng)濟的發(fā)展，進一步完善政府財政轉(zhuǎn)移性支付以及生態(tài)環(huán)境保護的補償機制.第二，加大對秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入，進一步促進社會公共服務(wù)的均衡化發(fā)展.第三，進一步完善區(qū)域內(nèi)自然資源價格制度，確保區(qū)域內(nèi)自然資源的開發(fā)企業(yè)和地方政府能夠共同受益.

3.3 促使區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟的綠色轉(zhuǎn)型升級，保障重點生態(tài)安全功能區(qū)的建設(shè)

秦巴山區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，居民收入低，環(huán)境保護的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，自然生態(tài)環(huán)境脆弱，人口居住分散.為了確保秦巴山區(qū)2020年與全國一起建成小康社會以及2030年建成美麗中國目標的實現(xiàn)，中央制定了一系列的措施，例如，《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011－2020年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《關(guān)于下發(fā)集中連片特殊困難地區(qū)分縣名單的通知》等.秦巴山區(qū)所涉及到的“五省一市”也紛紛制定了一系列的政策，來促進本?。ㄊ校┙?jīng)濟社會的綠色轉(zhuǎn)型升級，如四川省制定實施的《中共四川省委關(guān)于推進綠色發(fā)展建設(shè)美麗四川的決定》明確提出了“五位一體”的總體布局、“四個全面”的戰(zhàn)略布局、踐行五大發(fā)展理念，以及綠色發(fā)展要與創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的綠色發(fā)展藍圖；湖北省人民政府頒布實施的《湖北省生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》《湖北省綠色發(fā)展指標體系》《湖北省生態(tài)文明建設(shè)考核目標體系》等，全面規(guī)劃和確定了湖北省社會經(jīng)濟全面綠色升級發(fā)展的藍圖.這一系列措施的頒布實施為當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展帶來了新的增長點，但是這些增長都是通過投資驅(qū)動帶來的，并非創(chuàng)新管理模式、加大科技和人力資源的開發(fā)和投入、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等帶來的，社會經(jīng)濟的效益和質(zhì)量不高.整個秦巴山區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展落后、社會生產(chǎn)力水平低、大量的人才流失.秦巴山區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展主要依靠的是工業(yè)，而不是服務(wù)業(yè)，發(fā)展社會經(jīng)濟與自然生態(tài)環(huán)境保護的矛盾沒辦法從根本上進行克服.為了實現(xiàn)與全國一起建成小康社會，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的跨越式發(fā)展是秦巴山區(qū)個地方政府采取的主要發(fā)展方式，在發(fā)展經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境保護之間，優(yōu)選選擇發(fā)展社會經(jīng)濟.因此，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式，實施經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護同時進行，正確處理好社會經(jīng)濟發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系，走綠色發(fā)展之路，確保人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)的建設(shè).［9］

3.4 完善現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系，將秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)的建設(shè)納入環(huán)境法治體系

秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)的建設(shè)必須要依靠生態(tài)環(huán)境保護法律、法規(guī).秦巴山區(qū)的重點生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)在生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)方面的立法薄弱，特別是重點生態(tài)安全區(qū)建設(shè)的專門立法缺失，同時秦巴山區(qū)整體生態(tài)環(huán)境保護的立法也缺失，目前針對秦巴山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的立法僅僅只有陜西省人民政府頒布實施的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》.因此，應(yīng)當在生態(tài)文明理念的指導(dǎo)下盡快制定《秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)保護法》《秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)保護條例》《秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)補償條例》等專項立法.盡快建立自然資源所有權(quán)多元主體的利益流轉(zhuǎn)機制，在秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全區(qū)的專項立法中明確特殊的物權(quán)制度，明確山地、森林、水域等資源的所有權(quán)和用益物權(quán)制度.秦巴山區(qū)涉及的“五省一市”應(yīng)當依據(jù)其本?。ㄊ校┳匀毁Y源的實際情況，編制資源負債表，同時對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源離任的審計制度，實施嚴格的自然資源損害賠償制度，構(gòu)成犯罪的，要依法追究其刑事責(zé)任.［10］

3.5 構(gòu)建秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)的資金投入保障機制

建立秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)的專項資金，可以通過發(fā)放地方政府債券的方式來籌集資金，用于秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)的建設(shè).拓寬綠色資本的融資渠道，鼓勵有實力的生態(tài)環(huán)境保護企業(yè)上市融資，形成綠色生態(tài)環(huán)境保護的資本市場板塊，吸引更多的社會資本進入秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)的建設(shè)，為秦巴山區(qū)社會經(jīng)濟的綠色升級轉(zhuǎn)型提供充足的資金保障.［11］積極引導(dǎo)和鼓勵社會資本進入秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)的建設(shè)，在保證自然資源所有權(quán)不變的情況下，通過招標、協(xié)商等方式出讓使用權(quán)，鼓勵企業(yè)和個人發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟，創(chuàng)辦特色農(nóng)業(yè)、林業(yè)產(chǎn)品.

3.6 加大對秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)的技術(shù)投入

在秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)中，要注重對現(xiàn)有成熟的生態(tài)環(huán)境保護技術(shù)的應(yīng)用和推廣，例如，秸稈還田技術(shù)、城市綠化技術(shù)、水土保持和涵養(yǎng)技術(shù)、污水處理技術(shù)等的應(yīng)用和推廣.［12］完善秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)的技術(shù)推廣體系，把最新的科技成果轉(zhuǎn)化為實際應(yīng)用.同時，還要注重與生物、工程等技術(shù)措施相結(jié)合，加強同國內(nèi)外地區(qū)的經(jīng)驗和技術(shù)交流合作，積極推廣生態(tài)環(huán)境保護最新的技術(shù)和管理理念.對于重點生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)中存在的技術(shù)問題，要積極組織企業(yè)、高校、科研機構(gòu)等進行技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，進一步強化秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)建設(shè)的技術(shù)保障.構(gòu)建秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護數(shù)據(jù)庫，為區(qū)域內(nèi)各地進行生態(tài)環(huán)境保護工程建設(shè)時提供及時有效的信息.

結(jié) 語

秦巴山區(qū)涉及面積廣，涵蓋眾多的生態(tài)功能區(qū)，包括水土保持功能區(qū)、水涵養(yǎng)功能區(qū)、生物多樣性保護區(qū)、地貌多樣性保護區(qū)、森林生態(tài)安全保護區(qū)等.不同生態(tài)功能區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境保護重點和方式差異巨大，在進行生態(tài)環(huán)境保護時要尊重當?shù)氐淖匀灰?guī)律和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，要因地制宜，有重點、分層次推進建設(shè).秦巴山區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，直接關(guān)系到秦巴山區(qū)的永續(xù)發(fā)展和美麗中國的建設(shè).要盡量避免短期的經(jīng)濟行為破壞環(huán)境，破解秦巴山區(qū)社會經(jīng)濟建設(shè)過程中邊建設(shè)邊污染的困境.要充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用和政府的宏觀調(diào)控作用，以科技的研發(fā)創(chuàng)新和管理制度的創(chuàng)新為重點突破口，運用政府的財政、稅收等政策來加以引導(dǎo)，廣泛的吸收社會資本參與秦巴山區(qū)重點生態(tài)安全區(qū)的建設(shè)，確保全面建成小康社會和美麗中國的目標按時保質(zhì)實現(xiàn).