●肖國興

《能源法》〔1〕《能源法》絕對是“重點領(lǐng)域立法”，立法先后列入《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《能源發(fā)展行動計劃2014—2020》《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，甚至成為中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議習(xí)近平總書記所提能源革命的實現(xiàn)路徑。立法工作已十年有余，迄今依然是中國人的夢想。在《能源法》立法出現(xiàn)“制度時滯”的同時，其他能源立法隔靴搔癢式的修訂又常成為能源法制度演化中的笑柄。能源立法與能源體制的掣肘一直是能源法律制度創(chuàng)新的羈絆，無論是能源立法的進程，還是行政部門的立法權(quán)，抑或能源央企在能源立法中的“話語權(quán)”，能源立法過程中出現(xiàn)的種種異化現(xiàn)象都映射出能源體制對能源法制的牽制。

政黨政治有關(guān)深化電力體制、石油天然氣體制改革的時間表與路線圖及其肇始的能源體制革命為能源法律革命帶來了希望，〔2〕中共中央十八屆三中全會決定已經(jīng)規(guī)劃了深化體制改革的時間表與路線圖。在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上，習(xí)近平總書記明確指出，還原能源商品屬性，建立現(xiàn)代能源市場體系的能源體制改革目標。中共中央、國務(wù)院2015年9號文《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》、2017年15號文《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》再次為能源體制革命規(guī)劃了具體措施。只可惜法律人僅從市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟的思維出發(fā)去判斷法律制度自身演化的時序與進程，卻并未能從政黨政治中看出能源法律革命的機遇。

能源體制是社會結(jié)構(gòu)的縮影，社會結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)與行政結(jié)構(gòu)的整合，從直接決定性來看，能源體制至少是產(chǎn)業(yè)組織與行政組織的整合，雖然行政體制在其中起到了主導(dǎo)作用，但是能源體制絕非行政體制?！?〕財政是銜接政治體系、經(jīng)濟體系與社會體系這三個社會子系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)，體制改革以財政為主線。參見［日］神野直彥：《體制改革的政治經(jīng)濟學(xué)》，王美平譯，社會科學(xué)文獻出版社2010年版，第10頁。政治體制、行政體制與市場體制或者政治結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)都匯集在能源體制中。只因為如此，能源體制革命是社會革命的一種，能源法律革命是能源體制革命的必然要求并構(gòu)成其組成部分。

筆者認為，能源體制革命是權(quán)力革命，更是產(chǎn)權(quán)革命或市場革命，因為能源發(fā)展歸根結(jié)底決定于產(chǎn)權(quán)與市場功能的發(fā)揮。權(quán)力結(jié)構(gòu)決定市場結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、資本結(jié)構(gòu)、企業(yè)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。能源體制革命引領(lǐng)能源法律革命，能源法律革命只有成為能源體制革命的有機組成部分才有希望，當(dāng)然能源體制革命也將依賴于能源法律革命才能最終取得成功。

一、制度內(nèi)核：組織結(jié)構(gòu)決定規(guī)則結(jié)構(gòu)

從制度是經(jīng)濟增長與發(fā)展的一種要素，到制度是經(jīng)濟增長與發(fā)展的唯一要素，從制度和經(jīng)濟增長與發(fā)展具有很強的相關(guān)性到制度和經(jīng)濟增長與發(fā)展之間存在因果關(guān)系，制度在經(jīng)濟增長與發(fā)展中的作用被演化到極致。〔4〕劉易斯認為，資源、資本、勞動、技術(shù)、制度等五大要素都決定著經(jīng)濟增長。（參見［英］W.阿瑟·劉易斯：《經(jīng)濟增長理論》，梁小民譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第14～17頁。）諾思則認為，真正直接決定經(jīng)濟增長和發(fā)展的是制度，因為其他要素都是制度要素。（參見［美］道格拉斯·C.諾思：《經(jīng)濟史上的結(jié)構(gòu)和變遷》，陳郁譯，上海人民出版社1994年版，第225～229頁。）羅蘭認為，制度與經(jīng)濟增長之間呈現(xiàn)很強的相關(guān)性，但尚不能確定一定是制度導(dǎo)致了經(jīng)濟增長。（［比］熱諾爾·羅蘭：《發(fā)展經(jīng)濟學(xué)》，金志農(nóng)譯，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第89頁。）阿西莫格魯認為，制度績效直接決定經(jīng)濟增長。（［美］德隆·阿西莫格魯、詹姆斯·A.羅賓遜：《國家為什么會失敗》，李增剛譯，湖南科技出版社2015年版，第247～249頁。）盡管有人依然鼓噪技術(shù)是經(jīng)濟增長與發(fā)展的源泉，但也不得不承認決定技術(shù)進步與否的是不斷改變的社會組織制度。〔5〕參見［美］理查德·R.納爾森：《經(jīng)濟增長的源泉》，湯光華等譯，中國經(jīng)濟出版社2001年版，第1頁。很顯然，制度作為經(jīng)濟增長與發(fā)展的內(nèi)生變量或外生變量已成學(xué)界共識。

（一）制度是“組織+規(guī)則”的行為結(jié)構(gòu)

制度是行動指南、選擇集合、交往結(jié)構(gòu)，〔6〕參見［美］道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，上海人民出版社1994年版，第4頁；［德］哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東、王曉玨、劉北城、宋偉杰譯，學(xué)林出版社1998年版，第9頁。制度之所以有這樣的作用，就在于制度本身是分散者通用的行為準則，而分散者通用的規(guī)則正是組織的規(guī)則，只有在組織的行為框架內(nèi)才會有規(guī)則存在與適用之可能。實際上，制度從來不是單個人的規(guī)則，而是人的集合體或者共同體組織的規(guī)則，集體行動正是通過組織來實現(xiàn)的。制度其實就是集體行動的邏輯，正如阿夫納·格雷夫所言：“與制度相對應(yīng)，組織是由特定人組成的，這些個人通過一定程度上的協(xié)調(diào)行為來實現(xiàn)他們亦公亦私的目標。由于個人在組織中追求的是共同目標，并且組織是典型的由重復(fù)互動的個體組成，因此大部分組織中成員對于其他成員的行為以及組織規(guī)范與規(guī)則有著共同的信念。這樣許多組織形成了自己的內(nèi)部制度結(jié)構(gòu)：規(guī)則、規(guī)范?！薄?〕［美］阿夫納·格雷夫：《大裂變：中世紀貿(mào)易制度比較和西方的興起》，鄭江淮等譯，中信出版社2008年版，第26～27頁。

制度由“組織+規(guī)則”構(gòu)成，規(guī)則是組織的規(guī)則，組織是規(guī)則的組織，組織讓規(guī)則有確定的歸屬對象。實際上，規(guī)則的主體不是一切不特定主體，而是特定某類組織體或行為體。組織是制度研究的起點，無論是西方世界的興起，競爭的經(jīng)濟、法律與政治維度，市場層級制，還是資本主義的制度演化，制度都是組織的符號與邏輯?！?〕在一系列研究制度的經(jīng)典文獻中制度研究都是從組織開始或以組織結(jié)束的。參見［美］道格拉斯·諾思、羅伯斯·托馬斯：《西方世界的興起》，厲以平、蔡磊譯，華夏出版社1999年版；［美］哈羅德·德姆塞茨：《競爭的經(jīng)濟、法律與政治維度》，陳郁等譯，上海三聯(lián)書店1992年版；［美］奧利弗·E.威廉姆森：《市場層級制——分析與反托拉斯含義》，蔡曉月、孟儉譯，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2011年版；［美］奧利弗·E.威廉姆森：《資本主義經(jīng)濟制度——企業(yè)、市場與合同關(guān)系》，孫經(jīng)緯譯，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2017年版。

（二）制度是組織為主體的行為結(jié)構(gòu)

人作為行為主體雖具有廣泛性，但也是通過共同的規(guī)則組成組織結(jié)構(gòu)的。組織作為行為主體的積聚體能夠擴大或放大人的功能，使得制度也就具有了更大的作用。制度是組織的行為規(guī)則，〔9〕雖然諾思后來將制度定義為規(guī)則，但是在1971年還是將制度定義為組織加規(guī)則，甚至更強調(diào)組織的作用，主張“有效率的經(jīng)濟組織是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵”。但同時他也強調(diào)制度對有效率組織的作用，主張“有效率的組織需要在制度上作出安排和確立所有權(quán)以便造成一種刺激，將個人的經(jīng)濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動?！蓖白ⅰ?〕，道格拉思· 諾思、羅伯斯·托馬斯書，第5頁。即便在制度分析“SSP”范式中同樣可以考察出，績效來源于結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)來源于狀態(tài)?！?0〕參見［美］A.愛倫·斯密德：《財產(chǎn)、權(quán)力和公共選擇——對法和經(jīng)濟學(xué)的進一步思考》，黃祖輝、蔣文華、郭紅東、寶貢敏譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1999年版，第54～56頁。制度績效是否能夠達到，考察規(guī)則是否適合主體本質(zhì)或?qū)傩跃湍艿贸鼋Y(jié)論。

組織才是一切規(guī)則的主體。組織之所以能成就規(guī)則，就在于組織孕育著滿足人性的內(nèi)在要求。“激勵是組織設(shè)計的核心”，同樣也是組織變革的原因?！?1〕參見［美］愛德華·勞勤三世：《組織中的激勵》，陳劍芬譯，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第4頁、第19頁。組織不僅激勵每個人向著共同方向而努力，也同樣激勵著每個人為實現(xiàn)個人目標而努力，從而成就了規(guī)則和制度。只因為如此，組織是理性人的集合形態(tài)，理性就成為組織的本質(zhì)，美國學(xué)者斯科特甚至直接定義組織是作為理性系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。〔12〕參見［美］W.理查德·斯科特等：《組織理論——理性、自然與開放的系統(tǒng)視角》，高俊山譯，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第39～67頁。組織的理性特征決定了組織與規(guī)則或規(guī)范具有必須強調(diào)共同目標、集體行動與同一的規(guī)范結(jié)構(gòu)。因此，組織總是制度的，而制度必定是組織的。

體制是組織的集合體，是比組織更大的社會結(jié)構(gòu)。組織是集體行動，而“集體行動不是一種自然現(xiàn)象，而是一種社會構(gòu)建”?！?3〕［法］米歇爾·克羅齊耶、埃哈爾·費埃德伯格：《行動者與系統(tǒng)——集體行動的政治學(xué)》，張月等譯，格致出版社、上海人民出版社2017年版，第1頁。伯恩斯更是將組織結(jié)構(gòu)框源自于政治、行政與市場、企業(yè)或產(chǎn)權(quán)的社會結(jié)構(gòu)。〔14〕參見［瑞典］湯姆·R.伯恩斯：《經(jīng)濟與社會變遷的結(jié)構(gòu)化——行動者、制度與環(huán)境》，周長城等譯，社會科學(xué)文獻出版社2010年版，第10頁。吉登斯則強調(diào)體制決定規(guī)則遠不是其中的任一要素所決定的，而是社會結(jié)構(gòu)的總體要求?！?5〕參見［英］安東尼·吉登斯：《社會的構(gòu)成——結(jié)構(gòu)化理論綱要》，李康、李猛譯，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第167頁。艾斯納甚至明確“體制是決定社會利益、國家與公司、工會和農(nóng)業(yè)組織等經(jīng)濟參與者之間的政治制度安排”。〔16〕［美］馬克·艾倫·艾斯納：《規(guī)制政治的轉(zhuǎn)軌》第2版，尹燦譯，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第1頁。所以說，體制就成為了規(guī)則設(shè)計的前提，或者成為了制度績效大小的前提，同樣地，能源體制成為了能源制度績效的前提。

（三）能源體制決定能源法律結(jié)構(gòu)

制度優(yōu)勢是全要素生產(chǎn)率的前提。真正的制度優(yōu)勢是體制與規(guī)則整合的優(yōu)勢，而不是規(guī)則單獨創(chuàng)造的優(yōu)勢。制度優(yōu)勢其實是從組織優(yōu)勢或者體制優(yōu)勢肇始的。盡管體制包括政治體制與經(jīng)濟體制，但基于行政組織在經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用，體制通常會表現(xiàn)為政體的擴散，甚至是政體的延伸，在政府配置資源的經(jīng)濟體中尤其明顯，這正是能源體制通常被界定為行政體制的原因之一。能源體制是政府、產(chǎn)業(yè)與企業(yè)的結(jié)合體或結(jié)合方式?；谝?guī)則的組織總是在規(guī)則中存在的原因，看似彼此獨立的組織形態(tài)，行政組織與產(chǎn)業(yè)組織卻是相互結(jié)合、交叉與捆綁在一國統(tǒng)一的制度結(jié)構(gòu)中的。正因為如此，行政效率與產(chǎn)權(quán)效率總是關(guān)聯(lián)的或同步的或成正比的?；跈?quán)力決定市場，國家對產(chǎn)權(quán)效率負責(zé)也就成為必然的結(jié)論?！?7〕參見［美］道格拉斯·C.諾思：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第17頁。

體制效率、制度效率即為產(chǎn)權(quán)效率。體制效率在形式上表現(xiàn)為行政效率加產(chǎn)權(quán)效率，實質(zhì)上卻是產(chǎn)權(quán)效率。這是因為表現(xiàn)為一國經(jīng)濟增長與發(fā)展的通常是以產(chǎn)權(quán)效率，即社會交易成本的高低來衡量的，行政效率只有表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)效率時才有意義。行政效率之所以重要，是因為政治交易造成的成本通常構(gòu)成了社會交易成本的主體，包括政府腐敗成本在內(nèi)的行政成本通常是產(chǎn)權(quán)成本轉(zhuǎn)化而來的。同時，還因為行政體制決定企業(yè)體制，行政體制與企業(yè)體制嵌入在同一個社會結(jié)構(gòu)中，行政直接實施產(chǎn)權(quán)，決定了市場資本結(jié)構(gòu)與市場邊際。行政若不為產(chǎn)權(quán)效率設(shè)計，產(chǎn)權(quán)定無效率可言，反之，產(chǎn)權(quán)若無效率，行政必定績效低下。行政威權(quán)控制必然以企業(yè)或市場結(jié)構(gòu)的壟斷匹配。中國能源體制轉(zhuǎn)型從經(jīng)濟體制到行政體制，大多是在二者分離中實現(xiàn)的。行政體制轉(zhuǎn)型并不為企業(yè)資本轉(zhuǎn)型及其產(chǎn)權(quán)效率負責(zé)。停留在簡政放權(quán)的行政體制改革并未帶來資本結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)效率的提升，甚至部門之間權(quán)力與利益的博弈阻礙著大部制改革的進程。

現(xiàn)行作為部門法的能源法從部門規(guī)章或行政法規(guī)起步直到法律的出臺，著實為能源領(lǐng)域的法制奠定了基礎(chǔ)，卻沒有為還原能源商品屬性及建立現(xiàn)代能源市場體系提供制度設(shè)計與選擇。以至于壟斷與法律同在，法律甚至成為舊體制的護身符。能源體制的轉(zhuǎn)型首先是行政體制的轉(zhuǎn)型，行政體制轉(zhuǎn)型的結(jié)果也多體現(xiàn)在法律制度上?；谡块T在法律制度設(shè)計中的主導(dǎo)作用，現(xiàn)行能源法的轉(zhuǎn)型更多地是取決于政府部門的意愿。政府部門基于自身利益的考量，已經(jīng)確定為制度的利益形態(tài)不會輕意放棄，這也正是法律制度轉(zhuǎn)型遲緩的原因所在。正因為如此，中國現(xiàn)行能源法律制度缺陷皆可從現(xiàn)行能源體制中找到答案?！?8〕2017年國家發(fā)改委、國家能源局《能源體制革命行動計劃》明確了能源體制革命的內(nèi)容包括如下四類：（1）構(gòu)建有效競爭的能源市場結(jié)構(gòu)和市場體系；（2）形成主要由市場決定能源價格的機制；（3）創(chuàng)新能源科學(xué)管理模式；（4）建立健全能源法治體系。這些體制革命的內(nèi)容明顯與制度革命的內(nèi)容具有同一性，從而也證成了能源法律革命要首先從能源體制革命著手。（參見《〈能源體制革命行動計劃〉布局四大類共14項主要任務(wù)》，http://www.nea.gov.cn/2017-07/21/c_136461254.htm，2019年10月10日訪問）。體制革命比制度革命更加重要，對于建立現(xiàn)代能源市場體系為目標的能源法律革命來說更是如此，難怪擁有法律與經(jīng)濟制度知識背景的李克強總理在2019年10月國家能源委員會上強調(diào)，技術(shù)創(chuàng)新與體制機制創(chuàng)新是能源高質(zhì)量發(fā)展的重要推動力。參見《李克強主持召開國家能源委員會會議》，http://www.gov.cn/premier/2019-10/11/content_5438589.htm，2019年10月16日訪問。

還原能源商品屬性，建構(gòu)現(xiàn)代能源市場體系，首先要還原政府公共權(quán)力政治屬性，還原現(xiàn)代政府體系。當(dāng)政府始終是能源配置的主體時，權(quán)力異化就會成為現(xiàn)實。而權(quán)力異化必然伴隨著權(quán)力對權(quán)利的越界。權(quán)力與市場邊際成反比，權(quán)力越大，市場越小，反之亦然。企業(yè)家精神也因此受挫，正如諾思所言，經(jīng)濟與政治中缺乏競爭減少了創(chuàng)新，尤其是破壞性創(chuàng)新，〔19〕參見［美］道格拉斯·C.諾思、約翰·約瑟夫·瓦里斯、巴里·R.溫格斯特：《暴力與社會秩序——詮釋有文字記載的人類歷史的一個概念性框架》，杭行、王亮譯，上海格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2013年版，第336頁。只有從行政壟斷中解放市場，能源企業(yè)才會有創(chuàng)新的積極性。

（四）能源法律依能源體制制度設(shè)計

政治體制、行政體制與市場體制或者政治結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)都在能源體制中匯集直接決定著能源增長與發(fā)展。正如諾思所言：“政治和經(jīng)濟組織的結(jié)構(gòu)決定著一個經(jīng)濟的實績及知識和技術(shù)存量增長速率。”〔20〕同前注〔17〕，道格拉斯 ·C.諾思書，第17頁。在能源體制面前，能源法律只能是“隨從”。體制決定法制，體制創(chuàng)新是法制創(chuàng)新的前提。〔21〕參見［美］史蒂文·瓦戈：《法律與社會》第9版，梁坤、邢朝國、郭星華譯，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第348頁。制度設(shè)計固然應(yīng)當(dāng)根據(jù)行動者的偏好，〔22〕參見［美］利奧尼德·赫維茨、斯坦利·瑞特：《經(jīng)濟機制設(shè)計機制》，田國強等譯，格致出版社2009年版，第16頁。只是行動者的偏好必定是組織的、是體制內(nèi)的。重大改革事項于法有據(jù)也并不表明法制決定體制。不同國家法制的作用不同，體制決定法制卻是現(xiàn)實。正因如此，斯科特等人專門從組織角度研究制度認為，制度本身就是組織，體制就是法律?！?3〕參見［美］W.理查德· 斯科特：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益》第3版，姚偉、王黎芳譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第30頁。

體制決定法制還表現(xiàn)在體制決定法制的變遷。能源體制變遷的形態(tài)與速率直接決定法律變遷的形態(tài)與速率，只是能源法律必須同步進行制度設(shè)計，并成為能源體制的有機組成部分。具體而言，隨著電力工業(yè)部改制為國家電網(wǎng)公司，以及“先照后證”改革，《電力法》廢除了電力企業(yè)生產(chǎn)許可證制度；隨著煤炭部歸位安全生產(chǎn)總局，以及行政審批事項的改革，《煤炭法》廢除了生產(chǎn)許可證和煤炭企業(yè)經(jīng)營許可制度；隨著投資體制的改革，《節(jié)約能源法》增設(shè)了國家實行固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度；隨著投資體制和價格體制改革，《可再生能源法》對銷售電量征收可再生能源電價附加補償制度?！?4〕2013年《電力法》 廢除第25條第3款，2013年《煤炭法》 修改第22條，并廢除23條、第24條、第25條、第26條、第27條、第46條、第47條、第48條、第67條、第68條，2016年《煤炭法》廢除第19條，2016年《節(jié)約能源法》修改第15條?？梢?，法律出臺或法律某些制度的演化都是能源體制變遷的結(jié)果。在能源體制變遷過程中，能源法律是充當(dāng)體制變遷的組成部分或階段性成果，離開體制的創(chuàng)新或變遷，就不會有法律制度的創(chuàng)新或變遷。

二、體制革命：能源法律革命的希望之光

既然能源體制直接決定了能源法律制度，而法律制度如何演化就必須在能源體制的前提下進行討論。能源體制的演化性質(zhì)與數(shù)量必然決定法律制度的演化性質(zhì)與數(shù)量。因此，能源法律革命能否進行，以及革命的性質(zhì)與裂度，都必須從能源體制革命入手。實際上，自進入21世紀以來，特別是近五年來能源體制革命已經(jīng)為能源法律革命帶來了希望。

（一）體制裂變通常是制度裂變的起點

革命是制度裂變，更是體制裂變。制度是組織的規(guī)則，作為組織集合體體制的裂變就成為制度裂變的前提。體制轉(zhuǎn)型是常態(tài)，而體制裂變則是非常態(tài)。任何體制都有追逐公平與效率持續(xù)轉(zhuǎn)型的趨向，雖然漸進轉(zhuǎn)型與激進轉(zhuǎn)型并行或交叉，革命卻是在其中必然發(fā)生的現(xiàn)象。通常是在分配不公導(dǎo)致利益集團博弈發(fā)生重大變異，〔25〕參見［美］杰弗里·M.貝瑞、克萊德·威爾科克斯：《利益集團社會》第5版，王明進譯，中國人民大學(xué)出版社2012年版，第340頁?；蛘呤羌夹g(shù)創(chuàng)新破壞了現(xiàn)存制度結(jié)構(gòu)與利益平衡時，〔26〕參見［美］約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》，吳良健譯，商務(wù)印書館1999年版，第147頁。體制裂變或革命就會發(fā)生。法律是體制的，制度隨體制轉(zhuǎn)型漸進、激進或革命。體制革命一旦啟動，包括法律在內(nèi)的制度革命就會跟進。在現(xiàn)代社會一國體制多是正式體制，正式體制對法律等正式制度具有直接的作用。正式體制革命無論是自上而下，還是自下而上，一旦啟動，與之結(jié)合配置的正式制度就會在最短的時間里隨之革命。當(dāng)然法律不等于體制，而且法律是根據(jù)體制需要進行設(shè)計的，只有當(dāng)體制革命經(jīng)過“試錯”階段，與現(xiàn)行體制磨合出現(xiàn)適應(yīng)性，有一定的穩(wěn)定性，同時滿足法律革命的制度理性有一定的供給時，與之匹配的法律革命才會發(fā)生。雖然基于法律在法律制度結(jié)構(gòu)中不同層級、位階地位與功能的差異，以及受制于立法程序與立法技術(shù)，各類法律革命對體制革命跟進時序有所不同。

（二）中國體制裂變與法律裂變同步

中國是強制性制度變遷的國家，正式制度自上而下的裂變才會帶來裂變的大勢。能源體制革命就勢生成才會有可能促成法律革命的同步生成與發(fā)展。地緣政治與政黨政治處于社會結(jié)構(gòu)的高端，決定著能源體制的變遷形態(tài)與速率，體制裂變發(fā)起于地緣政治與政黨政治?；谀茉搭I(lǐng)域的公共性與政治性特點，能源體制每個重大變遷都必定會有中央的決斷。縱觀中國能源體制的演化史，無不以中央有關(guān)體制改革的文件為演化的肇始?，F(xiàn)行的能源法律的出臺或重大制度創(chuàng)新也總有中央文件或政策的依據(jù)。雖然法律經(jīng)常出現(xiàn)滯后情勢，但是體制革命與法律革命能否發(fā)生或能否取得較大的績效更多地取決于中央啟動和推動革命的決心！

從制度演化的時序上看，政治裂變決定體制裂變，體制裂變決定法律裂變。實際上，政治裂變一旦出現(xiàn)，體制裂變與法律裂變便會同步發(fā)生。這是因為制度演化是時間上繼起、空間上并存的，體制裂變必須由法律跟進與架構(gòu)。體制裂變從政治謀劃到實際發(fā)生，特別是按照政治謀劃成為現(xiàn)實，必須以規(guī)范化或制度化作為前提或步驟或階段。同時，法律裂變也必須以體制裂變?yōu)橹魏捅Ｕ?。正因為如此，體制裂變與法律裂變不可能獨立發(fā)生，不僅如此二者還必須相向裂變、匹配或配合裂變。實際上，在政黨政治的統(tǒng)籌決策下，體制裂變與法律裂變也只能是同步發(fā)生、同步演化的。

（三）能源市場化劃定政府市場界碑

雖然包括制度革命在內(nèi)的制度變遷已經(jīng)跨越了政府與市場的邊界，但是政府權(quán)力與市場產(chǎn)權(quán)依然是法律規(guī)范的邊際。中國現(xiàn)代能源市場制度建設(shè)是以限制政府權(quán)力來實現(xiàn)的。產(chǎn)權(quán)直接受制于行政權(quán)，產(chǎn)權(quán)效率來自于行政權(quán)效率，只有將行政權(quán)效率定位在產(chǎn)權(quán)效率，政府才會真正為產(chǎn)權(quán)服務(wù)。所以，只有當(dāng)行政權(quán)效率與產(chǎn)權(quán)效率同一或統(tǒng)一時，產(chǎn)權(quán)效率才會成為政府行為的內(nèi)在機理，提升產(chǎn)權(quán)效率成為政府的行為準則。當(dāng)產(chǎn)權(quán)效率成為政府首要目標時，政府對產(chǎn)權(quán)的管制并不一定會帶來較高的交易成本，或許會降低交易成本，因為不論是管制還是放松皆以產(chǎn)權(quán)效率為轉(zhuǎn)移，所以管制就不會給產(chǎn)權(quán)效率制造障礙。在市場規(guī)則并不健全或市場主體誠信度不高時該效果會更加明顯。政府與市場通常是通過權(quán)力與產(chǎn)權(quán)關(guān)系表現(xiàn)出來的。由于權(quán)力是國家的組織制度表現(xiàn)，市場是企業(yè)或個人的組織制度形式；市場是產(chǎn)權(quán)的運作的形態(tài)，權(quán)力決定產(chǎn)權(quán)，所以權(quán)力與市場的關(guān)系完全取決于權(quán)力意愿，權(quán)力配置的合法性或合理性就成為市場制度發(fā)育與成長的根本性路徑依賴。

必須承認的是，民主政治不僅是法治的條件，也同樣是產(chǎn)權(quán)效率的條件，因為作為政治體的政府并不必然將產(chǎn)權(quán)效率作為追逐的目標，只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)效率與其代表的利益集團的利益相一致時其才會追逐產(chǎn)權(quán)效率。如何從特殊利益轉(zhuǎn)向公共利益是政府或權(quán)力處理市場或產(chǎn)權(quán)關(guān)系的必由之路。真正意義上的體制革命必須伴有政治革命，當(dāng)然，這種政治革命也會在執(zhí)政黨自我完善的情勢下發(fā)生。

（四）“清單革命”引法律革命前程

控制權(quán)力、追逐產(chǎn)權(quán)效率是在市場經(jīng)濟體制內(nèi)實現(xiàn)的。建立和完善市場體制通常都是政府與市場關(guān)系有效率的基本前提，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中中國市場化改革程度與速率直接決定了全面深化改革功成的制度績效。市場化的核心在于縮小權(quán)力邊際，擴大產(chǎn)權(quán)邊際，但問題在于，控制權(quán)力就是要讓權(quán)力成為產(chǎn)權(quán)自由度的保障，而不是成為制約經(jīng)濟增長與發(fā)展的桎梏。

從醫(yī)師處方開始的清單革命已經(jīng)在明確權(quán)力，增加責(zé)任，〔27〕參見［美］阿圖·葛文德：《清單革命——如何持續(xù)、正確、安全地把事情做好》，王佳藝譯， 浙江人民出版社2012年版，第87～92頁。只是“權(quán)力清單”與“負面清單”改革必須匹配、對稱或?qū)?yīng)，而且必須同步。要讓產(chǎn)權(quán)效率成為政治效率或行政效率成為能源法制完善的不二選擇，如此方可避免因政治目標影響經(jīng)濟目標的實現(xiàn)，也可以將政府工作的重心定位在經(jīng)濟增長與發(fā)展上。讓市場經(jīng)濟從私人產(chǎn)權(quán)走向國家主權(quán)成為現(xiàn)實，就必須讓“不講道德的大政府”讓位于“講道德的自由市場”。〔28〕［美］史蒂夫·福布斯、伊麗莎白·艾姆斯：《重鑄美國自由市場的靈魂——道德的自由市場與不道德的大政府》，段國圣譯，華夏出版社2014年版，第15頁。為此，能源法的法律價值應(yīng)當(dāng)定位在產(chǎn)權(quán)效率的正當(dāng)性上。當(dāng)然必須強調(diào)的是，市場是管制的市場，包括自由市場在內(nèi)的市場都是制度的，制度都是有維系者的，政府就是維系者，管制就是政府維系市場的基本手段。只是管制必須為產(chǎn)權(quán)效率而存在，否則就應(yīng)當(dāng)放松或除去。管制是市場管制，產(chǎn)權(quán)交易的市場是管制存在的前提，無市場則無管制。管制的功能在于促使市場功能的發(fā)揮，即產(chǎn)權(quán)效率的提升與交易成本的降低，管制只能解放市場，而不是能替代市場。能源法的法律價值正是在設(shè)計與安排管制的市場與市場的管制中實現(xiàn)的。

三、法律革命：能源體制革命的現(xiàn)實抉擇

體制是制度的體制，制度是體制的制度，法律革命是否啟動、如何選擇的關(guān)鍵取決于能源體制革命的抉擇。與法律革命相比，能源體制革命更不容易發(fā)生，因此能源體制能否發(fā)生、如何革命直接制約或決定著能源法律革命的性質(zhì)與程度，然而，能源體制革命能否發(fā)生與發(fā)生的方向卻是一國政黨政治根據(jù)能源基準情景與政策情景所決定的。

（一）體制革命開拓法律革命的空間

如果制度演化的動因在于提升產(chǎn)權(quán)效率，那么就必須打亂現(xiàn)行低效率的體制，建構(gòu)破壞性體制，重構(gòu)能源體制及其利益與權(quán)力格局，在有限政府的框架下，配置政府權(quán)力，實行“大部制”改革，實現(xiàn)行政權(quán)力的合并同類項，縮減政府組織機構(gòu)，在形式上讓集中權(quán)力替代分散權(quán)力，提升行政權(quán)力的效率，讓外化的行政成本內(nèi)部化，發(fā)生類似企業(yè)替代市場的功效，使行政交易成本減少，在實質(zhì)上卻是讓產(chǎn)權(quán)降低交易成本。因為任何行政成本都是政治成本，都會直接轉(zhuǎn)化或者放大交易成本。

打碎舊體制必須從根本上下功夫?，F(xiàn)行行政體制改革從行政審批下放擴大到“放管服”著實有了一定的進步，然而，改革的立足點或著力點依然在行政審批權(quán)的下放。其實以行政審批下放為特征的行政體制改革依然是圍繞行政權(quán)力完善進行的，是對舊體制固化措施。減少舊體制的震蕩雖容易操作，但對產(chǎn)權(quán)的損害卻會持續(xù)增加，只有當(dāng)行政體制改革以提升產(chǎn)權(quán)效率為立足點時，行政體制改革才會在根本上有實質(zhì)性突破。

行政體制改革必須與企業(yè)體制改革配套進行。實際上，這兩類體制直接表征出行政權(quán)與產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計與安排。制度從混同到吸收，當(dāng)然這兩個體制的匹配改革就要求政治體制統(tǒng)籌行政體制與企業(yè)體制，組成嵌入式結(jié)構(gòu)。體制改革或革命的核心點在于從資源決定型體制向技術(shù)決定型體制轉(zhuǎn)型，資源決定型體制讓政府進行資源分配，權(quán)力成為企業(yè)逐利的目標值，政府也因此增加了貪腐機會，導(dǎo)致政府不像政府、企業(yè)不像企業(yè)。而技術(shù)決定型體制讓企業(yè)通過市場競爭獲取最大利益，RD＆D成為企業(yè)逐利的目標值，政府也因此減少了貪腐機會，企業(yè)回歸產(chǎn)業(yè)組織。只是從資源決定型體制走向技術(shù)決定型體制取決于政黨政治，法律只能在政治啟動的制度變遷中起到一定的作用，但是能源法必須做好制度準備！技術(shù)回歸制度的前提是技術(shù)必須回歸資本，能源法必須以技術(shù)回歸資本為軸心，同時兼顧資源、勞動、環(huán)境容量等全要素經(jīng)濟作用的發(fā)揮，才能為提升全要素生產(chǎn)率做出貢獻。

（二）法律革命與體制革命相伴相隨

雖然能源體制決定能源法制，但是體制的穩(wěn)定與效率必須以法律的穩(wěn)定與效率做保證。從制度結(jié)構(gòu)理論出發(fā)，制度效率其實是制度整體效率，而不是某一類制度效率，當(dāng)構(gòu)成制度的每一部分都能發(fā)揮作用時，制度效率才是現(xiàn)實的。社會制度結(jié)構(gòu)的合理建構(gòu)必須充分顧及各類制度都能有效發(fā)揮作用，但是必須承認正式制度特別是在國家治理中法律制度的有效性是極為重要的。體制是法律存在的必要條件，但法律同樣是體制存在的必要條件。

能源體制革命實際上是政治革命、市場革命與法律革命的結(jié)構(gòu)性革命。法律革命雖然是附從性革命、外在性或表征性制度革命，但也是體制革命等復(fù)合性制度革命的要求。能源法律革命與能源體制革命或確認或規(guī)劃或設(shè)計，能源體制革命才能成為持續(xù)的制度革命。中央文件所規(guī)劃的能源體制革命必須演繹為現(xiàn)行的能源法律革命才能成為可操作的現(xiàn)實的制度設(shè)計與安排。

（三）能源體制革命要求能源法革命

無論是不是帕累托最優(yōu)的革命，打破現(xiàn)行利益格局的能源體制革命肯定會引發(fā)利益格局的改變。法律雖然是附從性制度或利基制度，但是作為主要的制度變遷工具卻對體制革命起到了助推作用。在任何的社會變遷過程中，法律的重大作用在于穩(wěn)定變革，〔29〕參見［英］羅杰·科特威爾：《法律社會學(xué)導(dǎo)論》第2版，彭小龍譯，中國政法大學(xué)出版社2015年版，第56頁。在于具有公平與效率的共識，〔30〕同前注〔21〕，史蒂文·瓦戈書，第340頁。體制革命一旦受到法律革命的維系，不僅會降低交易成本，減少制度摩擦力，還會增加體制改革的耐力（在不同政治經(jīng)濟背景、歷史文化背景以及發(fā)展過程或階段，法律革命對體制革命作用有所區(qū)別）。

革命的體制必然要求革命的法律，而不是改良的法律，更不是反革命的法律。革命的法律或法律革命必須以評估與診斷現(xiàn)行制度為起點。根據(jù)體制、組織與制度的經(jīng)濟性要求，交易成本的高低顯然是評估與診斷現(xiàn)行制度革命與否的標準。制度理性決定制度選擇，同樣也決定制度變遷和制度裂變的質(zhì)量，在這里，經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)與政治學(xué)等多學(xué)科或多維評估與診斷是至為重要的。舒爾茨認為，隨著經(jīng)濟價值觀念的提升，制度遲早會發(fā)生演化。〔31〕參見［美］T.W.舒爾茨：《制度與人的經(jīng)濟價值的不斷提高》，載［美］R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1991年版，第251～265頁。必須承認的是，革命的法律或法律革命所需要的制度理性是多維的，其中經(jīng)濟理性必定是決定性的，因為發(fā)生在市場經(jīng)濟下的能源體制革命和能源法律革命必定是以產(chǎn)權(quán)效率為軸心，經(jīng)濟理性無疑是最重要的制度理性。

（四）能源法革命助力能源體制革命

無論是在非傳統(tǒng)體制，還是在傳統(tǒng)體制，法律革命對體制革命的作用都是有限的。雖然非傳統(tǒng)國家法律的作用可能會更大一些，但問題在于法律要順應(yīng)體制革命而革命，能動革命，主動革命，而不是成為阻撓體制革命的依據(jù)。從中國能源革命的現(xiàn)實來看，現(xiàn)行能源法律非但沒有成為重大體制改革的依據(jù)，還經(jīng)常成為阻撓改革的絆腳石、攔路虎?；诜审w系與法律結(jié)構(gòu)的邏輯性與決定性，現(xiàn)行能源法對能源體制革命表現(xiàn)出的羈絆絕不是能源法本身所能承受的，也就是說，能源法律革命是需要整個國家法律體系的革命抑或法律革命來實現(xiàn)的，但是這也絕不意味著法律革命發(fā)生之前能源法對能源體制革命就不能做出革命性的抉擇。

在能源體制革命已經(jīng)開始的大勢之下，能源法的作用可以就勢發(fā)揮，〔32〕史蒂文·瓦戈認為，社會變遷一旦啟動，構(gòu)成社會制度的任何部分順勢而為，都可能有發(fā)揮作用的空間。參見［美］史蒂文·瓦戈：《社會變遷》第5版，王曉黎等譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第306頁。特別是充分利用政黨政治所開拓的制度邊際進行革命性制度設(shè)計，進而與體制革命融為一體、相互推進。能源法要突破現(xiàn)行的立法框架，逐步實現(xiàn)從確認改革到規(guī)劃改革或設(shè)計改革（這種法律功能遞增的關(guān)鍵在于市場化與民主化程度的遞增）。從法律體系主義的邏輯出發(fā)，《立法法》雖然規(guī)定了較為嚴明的法律位階與框架，但是在現(xiàn)行立法過程中立法權(quán)限并不嚴謹，〔33〕根據(jù)我國《立法法》第7條之規(guī)定，基本法立法權(quán)限屬于全國人大，然而規(guī)范國家機構(gòu)行為的基本法，如《行政強制法》《行政處罰法》等，竟然是全國人大常委會制定的。所以能源法要做出適應(yīng)能源革命的法律，仍然存在突破現(xiàn)行立法框架的空間，畢竟這種突破也只是立法技術(shù)上的突破。

在體制革命或能源體制革命的大背景下，能源法可能進行的革命性設(shè)計或安排應(yīng)當(dāng)以擴大民營資本的制度性進入為主，如能源領(lǐng)域PPP制度的設(shè)計、可再生能源替代、競爭性市場的建立、能源大型企業(yè)權(quán)利影響力的縮小等?！?4〕中國能源領(lǐng)域長期處于計劃經(jīng)濟，即使是市場經(jīng)濟已在大多數(shù)領(lǐng)域取得實質(zhì)性進展的今天，能源領(lǐng)域，特別是化石能源領(lǐng)域及電力行業(yè)，國有資本依然占據(jù)主導(dǎo)地位。一方面，建立現(xiàn)代能源市場體系亟待民營資本為主的社會資本的規(guī)模進入?！妒袌鰷嗜胴撁媲鍐?018》除了出版社、報社等，其他領(lǐng)域均并無非公資本進入限制，但134條中未獲許可不得投資建設(shè)的特定能源項目多達15項；另一方面，能源領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又亟需民營資本多種形式的規(guī)模進入。國辦發(fā)〔2018〕101號《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》指出，補短板是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點任務(wù)，能源領(lǐng)域短板明顯，要規(guī)范、有序地撬動社會資本特別是民間投資，投入補短板重大項目。適應(yīng)能源領(lǐng)域市場化改革特點，細化包括PPP等投資規(guī)范，營造公平的競爭環(huán)境，為民營資本規(guī)模性進入能源領(lǐng)域清除制度性障礙是能源法必須進行的革命性制度設(shè)計。當(dāng)然，這些制度設(shè)計一定要與能源體制革命相匹配，并以政黨政治制度牽引相一致，冒進的制度設(shè)計并不可取。所以說，能源現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的制度建構(gòu)是能源體制革命走向能源法律革命的必然要求。

四、制度革命：能源體制革命的能源法

能源法的制度設(shè)計必須從能源體制革命出發(fā)，而不是從能源法律邏輯出發(fā)。任何有違能源體制的制度設(shè)計或者沒有根據(jù)，或者不能實施。實際上，適應(yīng)能源體制革命的能源法才能從“效力”走向“實效”。能源體制革命決定著能源法制度革命設(shè)計的邊際。雖然適應(yīng)能源體制革命的能源法革命性制度設(shè)計也有一定的立法技術(shù)限制，但是能源法律制度設(shè)計的真正障礙是體制，而不是技術(shù)，因為對于立法技術(shù)革命法律人可以自行解決，而體制革命卻是政治家決定的。

（一）能源法從體系建構(gòu)到體制革命

從凱爾森的法律規(guī)范等級體系到佩策尼克的法律邏輯，〔35〕參見［奧］漢斯·凱爾森：《國家與法的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版； ［瑞典］亞歷山大·佩策尼克：《論法律與理性》，陳曦譯，中國政法大學(xué)出版社2015年版。從弗里德曼的法律制度到麥考密克的制度法論，〔36〕參見［美］勞倫斯·M.弗里德曼：《法律制度——從社會科學(xué)角度觀察》，李瓊英、林欣譯，中國政法大學(xué)出版社1994年版；［英］麥考密克、［澳大利亞］魏因貝格爾：《制度法論》，周葉謙譯，中國政法大學(xué)出版社1994年版。有關(guān)法律制度的研究主要是圍繞法律規(guī)則邏輯的自我演化進行的。即使在伯爾曼的理論框架里，體制也并不是法律變革的主要決定者?！?7〕參見［美］哈羅德·J.伯爾曼：《法律與革命——西方法律傳統(tǒng)的形成》第1卷，賀衛(wèi)方、高鴻鈞、張志銘、夏勇譯，法律出版社2008年版。體制是法制的體制，法制是體制的法制。法律離開體制或不為體制建構(gòu)服務(wù)，法律的價值就會成為法律人的玩物、自我陶醉的城堡。然而，法制意義卻不復(fù)存在！體制需要法制，法制更需要體制。只有體制革命才有法律革命，體制進階必然會帶動法律革命。中國能源法的演化無不是以體制演化為前提，甚至是由體制演化所決定的。

從一定的角度看，形為制度革命的法律革命其實是法律架構(gòu)的體制革命，這不僅僅是因為體制與法制互為一體，還因為體制革命必然成為法律革命，而法律革命必然是體制革命的附隨物或伴生物。

（二）大部制與權(quán)力清單、責(zé)任清單

能源綜合管理“大部制”的成因與其他產(chǎn)業(yè)相同，政府職能合并同類項，避免權(quán)力沖突和降低行政威權(quán)或效力，節(jié)約行政成本，提高行政效率，增強權(quán)力責(zé)任。實際上，真正的原因在于給產(chǎn)權(quán)更多的博弈機會，提高產(chǎn)權(quán)效率，降低社會成本。能源領(lǐng)域涉及政府管制的內(nèi)容通常復(fù)雜且繁多，最多涉及社會管理、科技研發(fā)、信息、就業(yè)人口等方面，而且資本規(guī)模較大，直接關(guān)涉一國的穩(wěn)定，由于涉及的政府職能相當(dāng)廣泛，建立“大部制”有利于進行集中統(tǒng)一管理，所以說，“大部制”更有利于從壟斷中解放市場。

必須承認的是，“大部制”形式上集中了權(quán)力，實質(zhì)上卻限制了權(quán)力。權(quán)力集中限制了行政自由裁量的機會，進而縮小了政府支配的范圍與時空，縮小了政府組織機構(gòu)，也就會放大產(chǎn)權(quán)交易的機會空間，使得外化的行政成本內(nèi)部化，同時也將外化的交易成本內(nèi)部化。管制與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系雖然有時也可以解讀為權(quán)力的市場、市場的權(quán)力，但實際上權(quán)力的邊際與產(chǎn)權(quán)邊際成反比，只因如此，有關(guān)權(quán)力與產(chǎn)權(quán)的設(shè)計必須計算甚至精算，政府的“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”應(yīng)當(dāng)匹配企業(yè)的“負面清單”進行制度建構(gòu)。從權(quán)力法定到物權(quán)法定，權(quán)力與產(chǎn)權(quán)邊界在法律中得到確認，能源體制因此成為法律制度。此際，被法律定型化的體制革命才能有持續(xù)與更宏大的制度績效。

（三）資本結(jié)構(gòu)革命與能源市場體系

市場經(jīng)濟的法律規(guī)則是法律作為資本秩序的法律規(guī)則。資本所依的秩序來自于資本互補與互換，資本交易是制度的起源或本質(zhì)，制度交易或交易制度成為制度的本質(zhì)屬性?！?8〕參見［德］路德維?！だ章骸顿Y本及其結(jié)構(gòu)》，劉紐譯，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2015年版，第44～45頁。資本結(jié)構(gòu)多元性通常是組織結(jié)構(gòu)與行為結(jié)構(gòu)市場化轉(zhuǎn)型的開端，能源體制革命必須從資本結(jié)構(gòu)的多元性入手，為培育競爭性市場開拓更大的空間，如此能源法律才會有更多的競爭性市場制度設(shè)計。資本結(jié)構(gòu)不開放而僅靠競爭中立建構(gòu)現(xiàn)代能源市場體系并不現(xiàn)實。能源領(lǐng)域行政壟斷的破除必須以體制革命為路徑依賴，否則，不要說能源法對行政壟斷無奈，即使專司競爭與反壟斷的專門法律對行政壟斷也是無奈的。

適應(yīng)市場經(jīng)濟的制度必須是促進交易的組織與規(guī)則，任何妨礙交易的組織與規(guī)則都必須改進或剔除。中國能源領(lǐng)域尚處于典型的過渡經(jīng)濟時段，無論是既得利益集團對現(xiàn)行制度的嚴防死守，還是能源轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的“進一步，退兩步”，都表明了能源法的制度演化或變遷其實都應(yīng)當(dāng)是在交易的限制與掣肘的排除中實現(xiàn)的。適應(yīng)能源體制革命的能源法革命就應(yīng)當(dāng)在制度資本屬性不斷自我的實施中發(fā)揮作用。能源法制度設(shè)計必須堅持資本結(jié)構(gòu)革命與能源市場競爭同行，惟其如此，才能建立起現(xiàn)代能源市場體系。

（四）《能源法》體制革命制度設(shè)計

中國《能源法》立法已走過了十余年，法律人已經(jīng)殫精竭慮。盡管可羅列諸多未能出臺的理由，但真正的原因在于能源體制在風(fēng)雨飄搖。

能源體制革命決定于政治革命，只有政治革命才能為體制革命帶來機會。然而，政治革命卻是一個極復(fù)雜的過程。難怪薩克斯認為：“轉(zhuǎn)型最難的部分絕對不是經(jīng)濟，而是政治?！薄?9〕轉(zhuǎn)引自［美］羅伯特·E.戈定主編、［美］卡爾斯·波瓦克斯、［美］蘇珊·C.斯托克斯編：《牛津比較政治學(xué)手冊》，唐士其等譯，人民出版社2010年版，第929頁。同理，能源革命重要的不是經(jīng)濟革命，而是政治革命。如同體制決定法制一樣，政治同樣在決定體制，這是因為能源體制的轉(zhuǎn)型或革命絕對是利益集團利益的改變，甚至是根本改變，必須由政黨政治決策，否則不會成為有組織、有系統(tǒng)的行為方式或規(guī)范結(jié)構(gòu)。只可惜包括能源體制革命在內(nèi)的能源革命迄今并未成為政黨政治，更不要講成為能源戰(zhàn)略。

中國能源體制革命的路顯然還很長，但中國能源法律革命的路可能并不長，因為能源法律革命的肇始條件通常都是由能源體制革命創(chuàng)造的，若要能源法律發(fā)生革命必然要有體制革命，而且能源體制革命已經(jīng)醞釀成熟，否則能源法律革命就不會發(fā)生。當(dāng)能源體制革命成就時，能源法律革命必然會發(fā)生，雖然能源法律革命也并非一蹴而就，但是與能源體制革命相比卻是相對容易發(fā)生和發(fā)展的。很顯然，制度創(chuàng)新的難點在能源體制革命，而不在能源法律革命。

所以說，《能源法》的羈絆其實是能源體制造成的?！赌茉捶ā返闹贫仍O(shè)計將圍繞體制革命的實施路徑展開。必須承認，正在施行的電力體制改革與石油天然氣體制改革及其可能帶來的《電力法》修訂與《石油天然氣法》立法都會為《能源法》帶來機會。作為基礎(chǔ)性法律的《能源法》只有順應(yīng)能源體制革命、做出適應(yīng)能源革命的設(shè)計才能推動能源法律革命。從此意義上講，《能源法》首先要擔(dān)負起能源體制革命的重任，才能踐行能源法律革命的重任。以競爭性能源市場制度建構(gòu)為基礎(chǔ)進行制度設(shè)計，重構(gòu)行政組織與產(chǎn)業(yè)組織的關(guān)系，特別是以產(chǎn)權(quán)效率為目標進行體制與制度選擇是《能源法》富有制度革命設(shè)計的抉擇。

五、結(jié)論

從垂直一體化到輸配一體化，電力體制改革正在布局，從上游集中壟斷到放開部分油氣田的改革也正在展開。由政黨政治開啟的新一輪能源體制革命的大幕正在拉開。適應(yīng)能源體制改革的要求，能源法律制度創(chuàng)新已經(jīng)成為現(xiàn)實。能源體制革命的深度與廣度決定著能源法律革命的績效與成敗，投身于轟轟烈烈的能源體制革命之中，不僅能讓能源法律革命得到實踐，而且可能開拓能源法律革命的空間，因為制度已經(jīng)開始演化，能夠增強組織能力，擴大組織邊際，甚至造就新的組織，最終擴大制度的功能。法律人要熱衷于能源法律革命就必須要關(guān)注能源體制革命，甚至更要注重于后者。也就是說，只有在能源體制革命的實踐中才會為能源法律革命積淀理論與制度規(guī)則。雖然法律人與政治家不同，投身能源革命不一定會帶來生命代價，但是同樣需要做出成本付出的準備，惟其如此，才能做一個徹底的革命人。