(鄭州大學(xué) 河南 鄭州 450000)

2013年習(xí)近平主席提出了共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的倡議，即“一帶一路”，開(kāi)展更廣泛，更高層次，更深層次的區(qū)域合作，共同建立開(kāi)放、包容的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作框架，促進(jìn)沿線各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“一帶一路”建設(shè)有重要的潛在利益，但也面臨困難和存在各種風(fēng)險(xiǎn)。本文主要從公共采購(gòu)的法律風(fēng)險(xiǎn)來(lái)分析。

一、公共采購(gòu)制度及發(fā)展

公共采購(gòu)是政府支出管理的國(guó)際化，財(cái)政資金的使用和政府消費(fèi)行為的市場(chǎng)化，以及公共支出資金管理的標(biāo)準(zhǔn)化。政府規(guī)范和管理政府系統(tǒng)完整性的科學(xué)化和合法化要求。美國(guó)是世界上第一個(gè)立法公共采購(gòu)的國(guó)家。它對(duì)世界公共采購(gòu)立法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。1868年美國(guó)國(guó)會(huì)就政府采購(gòu)的公開(kāi)招標(biāo)和合同授予程序制定了專門(mén)立法；1947年和1949年美國(guó)國(guó)會(huì)分別通過(guò)了《武裝部隊(duì)采購(gòu)法》和《聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)和行政服務(wù)法》，制定了采購(gòu)方法和程序；1962年通過(guò)了《合同競(jìng)爭(zhēng)法》，特別強(qiáng)調(diào)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)公共采購(gòu)系統(tǒng)的重要性；1974年頒布《聯(lián)邦采購(gòu)政策法》，1984年頒布《聯(lián)邦采購(gòu)條例》。

《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》為各成員國(guó)規(guī)范了一套處理它們之間貿(mào)易關(guān)系的原則及規(guī)章，但規(guī)模巨大的公共釆購(gòu)卻不在其中，主要是考慮到避免與當(dāng)時(shí)各締約國(guó)普遍釆購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品、保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的政策相沖突。隨著貿(mào)易自由化的呼聲越來(lái)越高，一些工業(yè)化國(guó)家迫切需要為自己的產(chǎn)品開(kāi)辟海外市場(chǎng)，一些國(guó)家已經(jīng)打破了貿(mào)易壁壘，以解決國(guó)內(nèi)貿(mào)易不平衡問(wèn)題。公共采購(gòu)的巨大潛在市場(chǎng)在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域受到越來(lái)越多的關(guān)注。1979年頒布了《政府采購(gòu)守則》，但只有適用的主體有限。該條約將關(guān)貿(mào)總協(xié)定的一些基本原則，如最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇和透明度原則、擴(kuò)展到公共采購(gòu)領(lǐng)域。在這些條款或協(xié)議中，締約方應(yīng)提供平等的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，并建立公平競(jìng)爭(zhēng)和非歧視性的公共采購(gòu)機(jī)制。

1994年，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)通過(guò)了《貨物、工程和服務(wù)釆購(gòu)示范法》，一些國(guó)家簽署了《政府釆購(gòu)協(xié)議》(即GPA協(xié)議)。隨后為了適應(yīng)世界各國(guó)不同的國(guó)情和發(fā)展中國(guó)家的情況，又進(jìn)行了一部分修改。公共釆購(gòu)已成為許多國(guó)家，包括發(fā)展中國(guó)家的一種政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式，在經(jīng)濟(jì)調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、引導(dǎo)投資方向等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。隨著經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的到來(lái)，公共采購(gòu)市場(chǎng)日益成為貿(mào)易合作的重點(diǎn)，公共釆購(gòu)法律制度在國(guó)內(nèi)外法律體系占有重要地位。

二、我國(guó)公共采購(gòu)制度發(fā)展的現(xiàn)狀和問(wèn)題

我國(guó)公共采購(gòu)開(kāi)始于在改革開(kāi)放以后，我國(guó)的公共采購(gòu)體系形成比較晚，剛開(kāi)始還是比較分散的形式，且只是限于國(guó)內(nèi)，在不同的省份或地市頒布實(shí)施地區(qū)性的政府性法規(guī)、規(guī)章。由于中國(guó)公共采購(gòu)法律制度建立時(shí)間短，缺乏立法經(jīng)驗(yàn)，雖然公共采購(gòu)法律制度初步形成，但仍存在一些問(wèn)題，總體并不健全。因此在開(kāi)放復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境下，我國(guó)目前的公共采購(gòu)體系仍面臨這巨大的挑戰(zhàn)。

現(xiàn)階段，我國(guó)公共采購(gòu)涉及的法律法規(guī)及規(guī)則包括兩個(gè)方面，一是招標(biāo)采購(gòu)專業(yè)法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》；二是與公共采購(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和國(guó)際慣例。包括《中華人民共和國(guó)合同法》、《境外投資管理辦法》、世界銀行《國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行貸款和國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)信貸采購(gòu)指南》、GPA、聯(lián)合國(guó)《公共采購(gòu)示范法》及《亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款采購(gòu)指南》等。

“一帶一路”所覆蓋的范圍廣國(guó)家數(shù)量多，這些國(guó)家和組織的性質(zhì)不同，所屬的法系也不同，我國(guó)法律將面臨很大的挑戰(zhàn)。不同國(guó)家和地區(qū)的法制建設(shè)程度不同。當(dāng)中國(guó)目前的公共采購(gòu)法律制度與這些國(guó)家和地區(qū)接觸時(shí)，在法律適用等方面必然會(huì)引發(fā)沖突。

在一系列發(fā)展機(jī)遇背后，這些伴隨的法律風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。我國(guó)當(dāng)前的公共采購(gòu)也有著很大的問(wèn)題：國(guó)內(nèi)的法律還不夠完備、公共采購(gòu)的程序還不夠透明完善、我國(guó)公共采購(gòu)還不夠國(guó)際化、國(guó)內(nèi)政策與當(dāng)?shù)胤傻臎_突等一系列的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。伴隨全球經(jīng)濟(jì)一體化、科技進(jìn)步和政府職能轉(zhuǎn)變，GPA、《示范法》、歐盟采購(gòu)指令等均及時(shí)進(jìn)行了調(diào)整，增加了電子采購(gòu)、框架協(xié)議等內(nèi)容。但是我國(guó)公共采購(gòu)法律制度電子化采購(gòu)尚不夠全面，也未確立可持續(xù)采購(gòu)等理念。在一形勢(shì)下，要順利推行“一帶一路”政策，需要建立和完善自己的公共采購(gòu)體系。

三、“一帶一路”背景下公共采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

“一帶一路”建設(shè)是沿線國(guó)家的公共采購(gòu)利益、采購(gòu)理念和采購(gòu)制度相互適應(yīng)、相互融合的過(guò)程。為確保中國(guó)財(cái)政支出的安全，獲得最佳的使用效率，取得預(yù)期的效果，有必要構(gòu)建“一帶一路”建設(shè)的公共采購(gòu)法律體系。我們可以借鑒美國(guó)、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，在結(jié)合實(shí)際的基礎(chǔ)上改進(jìn)，建立一套適應(yīng)于“一帶一路”沿線各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的法律體系。

(一)建立健全公共采購(gòu)法律制度。

目前我國(guó)的公共采購(gòu)法律制度仍不完善，不能適應(yīng)國(guó)際環(huán)境的發(fā)展變化，也不能適應(yīng)“一帶一路”沿線所有的國(guó)家及地區(qū)。要建立一套面向整個(gè)沿線國(guó)家完善合適的公共采購(gòu)法律制度就需要向具有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。積極借鑒國(guó)際上完善的立法經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)接觸并適用國(guó)際規(guī)則。建立與不同政府相互交流，通過(guò)相互交流，尋求合理的法律規(guī)制方法，共同探討實(shí)踐中遇到的法律問(wèn)題。通過(guò)國(guó)際會(huì)議和多邊談判，共同促進(jìn)公共采購(gòu)規(guī)則的制定和完善。

另一方面，“一帶一路”沿線的大部分國(guó)家都是發(fā)展中國(guó)家，其政治環(huán)境和法制建設(shè)有不同程度的發(fā)展。政治權(quán)力的變化可能會(huì)導(dǎo)致新政權(quán)結(jié)束舊政權(quán)的跨境投資政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年至2014年發(fā)生的120起“外出”失敗中有25%是出于政治原因。其中，由于東道國(guó)政局動(dòng)蕩和領(lǐng)導(dǎo)人變動(dòng)，17%的人在行動(dòng)中遭受了損失。制定和引入適當(dāng)?shù)亩噙吂膊少?gòu)法，采購(gòu)準(zhǔn)則和采購(gòu)監(jiān)管規(guī)則，通過(guò)法律手段解決公共采購(gòu)中的政治風(fēng)險(xiǎn)，從而避免經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化造成的損失。只有健全公共采購(gòu)法律制度，才能順利推行中國(guó)的“一帶一路”政策。

(二)構(gòu)建可持續(xù)公共采購(gòu)的制度。

可持續(xù)公共采購(gòu)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。政府可以通過(guò)采購(gòu)直接影響經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。2012年聯(lián)合國(guó)正式提出了“全球可持續(xù)公共采購(gòu)計(jì)劃”，將各界力量聚集起來(lái)，推動(dòng)主要利益相關(guān)方積極參與，以使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境惡化和資源利用脫鉤，從而增加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)消除貧困和社會(huì)發(fā)展的凈貢獻(xiàn)。將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿到國(guó)內(nèi)公共采購(gòu)的發(fā)展過(guò)程中，在全生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，將對(duì)國(guó)內(nèi)的發(fā)展和進(jìn)步產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。可持續(xù)公共采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)對(duì)采購(gòu)需求的控制減少采購(gòu)的數(shù)量，發(fā)展節(jié)能和環(huán)保產(chǎn)品，提倡回收和重復(fù)利用，節(jié)約水資源，禁止過(guò)度包裝等。世界上許多國(guó)家通過(guò)發(fā)展可持續(xù)公共采購(gòu)，環(huán)境保護(hù)方面起到著明顯的效果。

但是目前我國(guó)沒(méi)有可持續(xù)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)采購(gòu)需要一個(gè)強(qiáng)大的組織機(jī)構(gòu)，目前我們雖然有了可持續(xù)發(fā)展的政策，但是缺少可以有效實(shí)施這些政策的機(jī)構(gòu)，直接導(dǎo)致了可持續(xù)公共采購(gòu)的監(jiān)管不足。我們?cè)谡摺C(jī)構(gòu)、規(guī)劃、法律、信息公開(kāi)、資格審查標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)疑和投訴環(huán)節(jié)等方面都需要進(jìn)一步完善和發(fā)展。制定可持續(xù)公共采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，不僅應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)注意到全生命周期和社會(huì)的影響。需要綜合考慮環(huán)境因素、全生命周期成本和社會(huì)責(zé)任，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境方面，要求供應(yīng)商對(duì)環(huán)境影響、綠色產(chǎn)品、節(jié)能產(chǎn)品、低碳生產(chǎn)、循環(huán)利用、包裝及處置等進(jìn)行可持續(xù)性自我評(píng)價(jià)。

(三)制定國(guó)際化公共采購(gòu)制度及電子化公共采購(gòu)體系。

沿路國(guó)家數(shù)量之多，國(guó)家質(zhì)檢體制差異很大，制定國(guó)際化的公共采購(gòu)制度是十分必要的。面對(duì)60多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，參與主體不再局限于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，我們要根據(jù)我國(guó)政府的審批程序制定相應(yīng)的新法律規(guī)則，因此改善中國(guó)的招標(biāo)及相關(guān)法律制度迫在眉睫。電子公共采購(gòu)是指政府機(jī)構(gòu)和其他公共組織使用信息技術(shù)購(gòu)買商品、服務(wù)和項(xiàng)目，歐盟早在2004年就發(fā)布了《電子公共采購(gòu)行動(dòng)計(jì)劃》。

建立電子化的公共采購(gòu)體系即包括公共采購(gòu)的各個(gè)流程，貫徹整個(gè)采購(gòu)的過(guò)程。這樣既可以防止不正當(dāng)?shù)恼型稑?biāo)行為，建立一個(gè)全程公開(kāi)化、公平化的采購(gòu)體系，有利于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，維護(hù)良好的公共采購(gòu)環(huán)境。目前我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展十分迅速，有足夠的技術(shù)能夠支撐電子化各個(gè)采購(gòu)體系的建立，同時(shí)結(jié)合當(dāng)前的“互聯(lián)網(wǎng)+”理念，不僅可以提高公共采購(gòu)的效率，還迎合了可持續(xù)公共采購(gòu)的理念。形成一套標(biāo)準(zhǔn)的公共采購(gòu)制度和電子化采購(gòu)體系，是化解風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。

(四)完善救濟(jì)和監(jiān)督機(jī)制。

沿線國(guó)家多數(shù)都是發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家經(jīng)濟(jì)和法律體制都不太相同，所以難免會(huì)出現(xiàn)一些不和諧的現(xiàn)象,因此完善救濟(jì)機(jī)制是保證公共資源的重要措施。關(guān)于公共采購(gòu)國(guó)際爭(zhēng)端解決程序，在國(guó)內(nèi)應(yīng)該建立與國(guó)際接軌的救濟(jì)機(jī)制。目前，GPA主要參加方的形式有相對(duì)獨(dú)立地設(shè)置在財(cái)政部門(mén)(如韓國(guó)在財(cái)政經(jīng)濟(jì)部下設(shè)立獨(dú)立的韓國(guó)國(guó)際合同糾紛調(diào)解委員會(huì))、法院(如美國(guó)的行政法院)或者專門(mén)成立機(jī)構(gòu)(如臺(tái)灣地區(qū)的采購(gòu)申訴審議委員會(huì))等幾種。

完善政府采購(gòu)權(quán)救濟(jì)制度，促進(jìn)與國(guó)際規(guī)則的融合。建立一個(gè)獨(dú)立和專業(yè)的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，包括行政救濟(jì)體系和司法救濟(jì)體系多層次的救濟(jì)機(jī)制，合理有效的救濟(jì)程序和救濟(jì)措施，協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，才能給在公共采購(gòu)中為各個(gè)主體提供保障，促進(jìn)公共采購(gòu)的健康發(fā)展。

為了有效保護(hù)各方利益，提高公共采購(gòu)的效率和效益，形成公平和諧的公共采購(gòu)環(huán)境，有必要加強(qiáng)政府監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管。在國(guó)際環(huán)境復(fù)雜的情況下，公共采購(gòu)的監(jiān)管體系，需要市場(chǎng)力量、社會(huì)力量與政府力量的共同合作，相互監(jiān)督制約。建立多方參與的公共采購(gòu)和監(jiān)管平臺(tái)，確保公共采購(gòu)整個(gè)過(guò)程遵循公開(kāi)、公正和透明原則執(zhí)行。

“一帶一路”的建設(shè)，需要健全的法律制度來(lái)保護(hù)參與主體的利益，“一帶一路”也是法治和文明之路?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)是開(kāi)放包容的發(fā)展平臺(tái)，各國(guó)都是平等的參與者、貢獻(xiàn)者、受益者。匯集了各界人士，致力于合作共贏，共同發(fā)展，讓所有國(guó)家的人民更好地分享發(fā)展成果。