劉永林，周海濤

（1.北京信息科技大學(xué) 公共管理與傳媒學(xué)院，北京100192；2.北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京100875）

我國(guó)民辦高校是民辦教育事業(yè)的重要組成部分，對(duì)促進(jìn)高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展發(fā)揮著重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年全國(guó)普通高等學(xué)校2631所，普通本?？圃谛Ｉ?753.59萬人；其中，民辦高校747所（含獨(dú)立學(xué)院265所），普通本?？圃谛Ｉ?28.46萬人，分別占比為28.39%、22.82%。[1]從2017年9月1日起，新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱新《民促法》）正式開始實(shí)施。為進(jìn)一步實(shí)施新《民促法》，教育部于2018年4月20日就《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）向社會(huì)公開征求意見，在進(jìn)一步完善修訂草案的基礎(chǔ)上報(bào)送國(guó)務(wù)院法制工作部門。司法部于2018年8月10日發(fā)布《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱《送審稿》），再次向社會(huì)征求意見。新《民促法》實(shí)施條例修訂過程中的兩部修訂草案引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注和討論。截至目前，天津市、上海市、重慶市等二十七個(gè)省份也已發(fā)布貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院三十條”）的實(shí)施意見。

當(dāng)前，我國(guó)民辦教育“新法新政”正處在深入實(shí)施的關(guān)鍵時(shí)期。由于我國(guó)民辦教育發(fā)展各地情況不一，必須堅(jiān)持中央頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新互動(dòng)，在中央層面的宏觀政策框架下，積極鼓勵(lì)各省級(jí)政府發(fā)揮教育統(tǒng)籌權(quán)，緊密結(jié)合具體省情，制定符合區(qū)域?qū)嶋H、反映地方特色的中觀、微觀政策，推進(jìn)地方民辦教育制度創(chuàng)新。[2]如何有效發(fā)揮省級(jí)政府的統(tǒng)籌權(quán)，彌合國(guó)家分類管理頂層設(shè)計(jì)與推動(dòng)地方落實(shí)之間的差距？架起宏觀上民辦教育發(fā)展的總體要求、目標(biāo)任務(wù)和改革方向與微觀上民辦教育關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)和操作層面的具體措施之間的橋梁，是政策實(shí)施中的重大現(xiàn)實(shí)問題。民辦高校用地用房作為辦學(xué)的基本條件，涉及生均占地面積和校舍建筑面積的剛性標(biāo)準(zhǔn)，在新設(shè)民辦高校、現(xiàn)有民辦高校分類選擇登記以及獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的民辦高校過程中，已成為難以突破的政策性瓶頸之一。

一、統(tǒng)籌公辦民辦教育用地規(guī)劃，落實(shí)民辦教育用地扶持政策

（一）推進(jìn)公辦、民辦教育用地規(guī)劃全納、同等

新形勢(shì)下，統(tǒng)籌規(guī)劃民辦教育發(fā)展，切實(shí)把民辦教育事業(yè)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，合理配置新增公辦教育與民辦教育資源，是落實(shí)公辦教育與民辦教育同等法律地位的源頭性問題。早在1997年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第四十七條中就已明確，教育機(jī)構(gòu)建設(shè)需要使用土地的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定納入規(guī)劃并優(yōu)先安排。2003年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》第五十條明確規(guī)定，新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠。在前述兩部法律法規(guī)頒布的前后，以陜西省為代表，還有浙江省、江西省等地，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定將民辦高校建設(shè)用地納入當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)規(guī)劃，大力支持民辦高校在建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)依法優(yōu)惠征用土地，有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)孛褶k高校的快速發(fā)展。[3]但遺憾的是，大部分的省級(jí)區(qū)域在統(tǒng)籌公辦、民辦教育用地規(guī)劃方面，推進(jìn)力度不一、效果各異的現(xiàn)象依然比較突出。2012年，教育部頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》再次強(qiáng)調(diào)，要求各地在規(guī)劃教育事業(yè)發(fā)展時(shí)，充分考慮民辦教育用地需求，并在新增教育資源時(shí)統(tǒng)籌考慮公辦學(xué)校和民辦學(xué)校發(fā)展實(shí)際。從我國(guó)民辦教育發(fā)展歷程看，實(shí)踐中民辦高校用地規(guī)劃難以獲得與公辦高校的同等待遇，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)公辦、民辦高校用地的全納、同等規(guī)劃仍需時(shí)日。例如，民進(jìn)廣東省委在2016年調(diào)研發(fā)現(xiàn)，辦學(xué)場(chǎng)地的限制成了廣東省部分民辦學(xué)校發(fā)展的“緊箍咒”，建議將民辦學(xué)校用地納入教育用地總體規(guī)劃。[4]

教育用地規(guī)劃是時(shí)空上對(duì)教育用地的總體配置安排，是教育用地的“龍頭”，同時(shí)也是民辦教育用地獲得同等待遇的元政策。當(dāng)前“新法新政”實(shí)施過程中，貫徹落實(shí)對(duì)民辦高校的用地扶持政策，首先必須從統(tǒng)籌教育用地規(guī)劃入手。從“新法新政”的相關(guān)規(guī)定看，新《民促法》僅僅明確了非營(yíng)利性民辦學(xué)校用地與公辦學(xué)校的同等原則。新《民促法》實(shí)施條例正在修訂過程中，其中《征求意見稿》和《送審稿》在強(qiáng)調(diào)新《民促法》第五十一條內(nèi)容的基礎(chǔ)上，新增“地方人民政府在制定閑置校園綜合利用方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)?shù)孛褶k教育發(fā)展需求”的內(nèi)容。在二十七個(gè)省級(jí)政府所頒布的落實(shí)新《民促法》和“國(guó)務(wù)院三十條”的實(shí)施意見或辦法中，廣東省和江西省要求將民辦學(xué)校建設(shè)用地納入土地利用各項(xiàng)規(guī)劃計(jì)劃，在分配新增建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)向民辦學(xué)校傾斜、在土地利用年度規(guī)劃中優(yōu)先安排；其余省份并未對(duì)民辦教育用地規(guī)劃做出突破性的創(chuàng)新。即便是“傾斜”“優(yōu)先”等表述，也并非創(chuàng)新，更不意味著實(shí)踐中可以將含義如此模糊的象征性、宣誓性表述真正落實(shí)到位。當(dāng)前，在中央關(guān)于教育用地政策的頂層設(shè)計(jì)之下，各級(jí)地方政府的相關(guān)部門應(yīng)適應(yīng)教育行業(yè)發(fā)展的新要求和新趨勢(shì)，改革、創(chuàng)新土地利用、規(guī)劃、管理的方式方法，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌和區(qū)域均衡發(fā)展為目標(biāo)，在土地利用總規(guī)劃和年度計(jì)劃中，合理安排教育用地指標(biāo)，優(yōu)先支持教育用地項(xiàng)目；統(tǒng)籌考慮和平衡民辦教育用地需求，推進(jìn)教育發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃中公辦、民辦教育用地全納、同等，繼而合理配置公辦、民辦教育用地的規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序安排，編制教育資源布點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，并納入控制性詳細(xì)規(guī)劃，助力推進(jìn)公辦、民辦教育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）推進(jìn)民辦教育用地差別化分類扶持政策落地落細(xì)

在統(tǒng)籌公辦、民辦教育用地用房規(guī)劃的引領(lǐng)下，亟須各省級(jí)政府結(jié)合本地實(shí)際，以落實(shí)新《民促法》土地扶持政策為契機(jī)，建立健全有效的民辦高校用地用房分類扶持政策體系，將新設(shè)立的營(yíng)利性民辦高校、非營(yíng)利性民辦高校，以及現(xiàn)有民辦高校分類登記，并將獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的民辦高校過程中涉及用地用房的政策性難題一并考慮解決。當(dāng)前，新《民促法》和“國(guó)務(wù)院三十條”原則性規(guī)定了新建、擴(kuò)建營(yíng)利性民辦學(xué)校按照國(guó)家規(guī)定供給土地，這成為營(yíng)利性民辦學(xué)校用地屬于教育用地范疇的現(xiàn)行“國(guó)家規(guī)定”，但是實(shí)踐中將可能面臨難以充分兌現(xiàn)供給用地待遇的困局?！皣?guó)家規(guī)定”是延續(xù)當(dāng)下實(shí)踐中土地的有償使用政策，抑或是在有償使用與劃撥用地中尋求一種符合我國(guó)實(shí)際和營(yíng)利性民辦學(xué)校特點(diǎn)的折中方案，仍然需要中央層面和地方層面進(jìn)一步創(chuàng)新落細(xì)，以避免當(dāng)前營(yíng)利性民辦學(xué)校的用地政策成為選擇登記的直接阻礙。在新《民促法》中原則性規(guī)定了按照與公辦學(xué)校同等原則新建、擴(kuò)建非營(yíng)利性民辦學(xué)校，還需中央和地方相關(guān)部門在此宏觀政策下進(jìn)一步細(xì)化，以兌現(xiàn)“以劃撥等方式用地優(yōu)惠”的相關(guān)配套政策，使民辦學(xué)校獲得與公辦學(xué)校同等的對(duì)待。

在分類管理框架下，明確營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的教育用地屬性后，如何在中觀、微觀層面落實(shí)非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校用地的分類扶持政策已成為民辦教育分類管理政策實(shí)施中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?；诖?，筆者認(rèn)為，第一，在供應(yīng)土地的方式上，新建營(yíng)利性民辦學(xué)?？商剿鞫嘣恋毓?yīng)模式。一方面，可參照高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)以及其他鼓勵(lì)投資工業(yè)項(xiàng)目的工業(yè)用地政策，通過土地出讓、租賃、劃撥、作價(jià)入股等形式供應(yīng)土地；[5]另一方面，還可參照探索利用農(nóng)村集體土地增加保障性住房供給的方式，在不改變農(nóng)村集體土地基本屬性的前提下，營(yíng)利性民辦學(xué)校以合作、參股、租賃等方式變通獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地中“公益性公共設(shè)施用地”的使用權(quán)。第二，在獲得土地的方式上，推動(dòng)更多省份實(shí)施租賃、出讓等多種組合的供應(yīng)方式、長(zhǎng)短結(jié)合的供應(yīng)年期、分期繳納土地出讓金等措施，也可以探索通過土地、校舍等要素低租金、零租金的方式，交由品牌學(xué)校通過品牌化管理輸出等方式辦學(xué)。第三，在供應(yīng)土地的對(duì)象上，在符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的前提下，新建民辦學(xué)校用地應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“引進(jìn)特色、優(yōu)質(zhì)辦學(xué)資源”等要求；對(duì)于擴(kuò)建民辦學(xué)校，實(shí)行優(yōu)質(zhì)、良好、發(fā)展、限制等評(píng)估分級(jí)，對(duì)民辦學(xué)校的辦學(xué)條件、管理水平和辦學(xué)規(guī)模等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并將其作為供地參考。此外，還可以實(shí)施規(guī)劃引導(dǎo)下的“項(xiàng)目引資”，定期公布項(xiàng)目引資指南，以公開招標(biāo)、項(xiàng)目遴選、協(xié)議引資等方式引進(jìn)舉辦者。

二、優(yōu)化辦學(xué)用地用房剛性政策，多措并舉節(jié)約集約用地用房

（一）建構(gòu)民辦高校用地用房的多元設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)體系

教育部《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》（教發(fā)〔2006〕18號(hào)）以及《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（教育部令第26號(hào)）明確規(guī)定了民辦普通本科學(xué)校校園占地面積500畝以上和生均校舍建筑面積30平方米以上的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)期以來，一些民辦高校以劃撥方式獲得土地時(shí)，審批非常嚴(yán)格、程序過于煩瑣，以出讓的方式獲得土地使用權(quán)則成本太高、籌資困難，且普遍認(rèn)為現(xiàn)行國(guó)家規(guī)定的校園占地面積及校舍建筑面積設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)過高，不但增加了民辦高校的財(cái)力負(fù)擔(dān)，也限縮了民辦高校特色發(fā)展的空間。[6]這一點(diǎn)對(duì)于獨(dú)立學(xué)院的影響顯得尤為明顯。2003年教育部曾規(guī)定獨(dú)立學(xué)院的校園占地面積不少于300畝，大部分獨(dú)立學(xué)院據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)校園。但是，在2008年教育部頒布的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》關(guān)于獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的新標(biāo)準(zhǔn)下，校園占地面積500畝的標(biāo)準(zhǔn)成為影響?yīng)毩W(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的關(guān)鍵因素。[7]在辦學(xué)實(shí)踐中，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)中“校園占地面積500畝的標(biāo)準(zhǔn)”直接催生和掀起了一股“遷址辦學(xué)”熱潮，一部分省份支持獨(dú)立學(xué)院從省會(huì)城市、大中城市遷址到非中心城市辦學(xué)，以實(shí)現(xiàn)辦學(xué)條件中的校園占地面積標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，2008年4月-2017年4月期間，全國(guó)有近百所獨(dú)立學(xué)院遷址辦學(xué)。[8]然而，被動(dòng)的遷址辦學(xué)盡管解決了發(fā)展空間問題，但外部環(huán)境調(diào)適、生源下降、師資流失、債務(wù)攀升、校地合作、文化重建等諸多新挑戰(zhàn)隨之而來。有學(xué)者認(rèn)為，“如果說滿足教育部規(guī)定的基本辦學(xué)條件是‘大考’的話，遷址后的發(fā)展就是場(chǎng)更大的考試?！盵9]

面對(duì)民辦高校發(fā)展的新形勢(shì)和獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的困境，中央和地方省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在充分考慮和平衡民辦教育用地需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)各類民辦高校的辦學(xué)形式、專業(yè)特點(diǎn)、區(qū)位差異等因素，結(jié)合國(guó)家教育用地的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的民辦高校用地用房的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，從根本上解決民辦高校校園占地面積及建筑面積問題。從國(guó)內(nèi)情況看，統(tǒng)一規(guī)定的民辦高校校園占地面積及建筑面積設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，與不同省份土地資源的多少、民辦高等教育規(guī)模的大小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的高低等省情形成巨大的反差與張力。例如，上海、江蘇、廣東是典型的資源小省、經(jīng)濟(jì)大省及人多地少的省份，教育用地需求旺盛，對(duì)民辦高校用地供給趨緊，僅按照“生均用地規(guī)?！眴我豢刂埔?，已無法有效引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)化空間布局和集約高效利用土地。[10]從世界范圍來看，高校的生均占地面積和校舍建筑面積標(biāo)準(zhǔn)與高校的辦學(xué)質(zhì)量之間沒有絕對(duì)的必然聯(lián)系。例如，英國(guó)劍橋大學(xué)16500名學(xué)生、校園占地面積435畝，加拿大布魯克大學(xué)11000名學(xué)生、校園占地面積400畝，香港理工大學(xué)22000名學(xué)生、校園占地面積140畝。[11]此外，從整個(gè)社會(huì)土地和房產(chǎn)資源的優(yōu)化配置來看，需要進(jìn)一步增強(qiáng)供給對(duì)需求變化的適應(yīng)能力，降低民辦高校用地用房的門檻和成本。目前我國(guó)社會(huì)上存在大量閑置、半閑置的樓堂館所或者適用于教育的土地、房產(chǎn)，以及公辦學(xué)校的冗余資源。唯獨(dú)強(qiáng)調(diào)民辦高校自有產(chǎn)權(quán)的土地和校舍，而不放開通過租借土地和校舍辦學(xué)，不完全符合當(dāng)前我國(guó)“五大理念”之下的共享發(fā)展理念。因此，需要?jiǎng)?chuàng)新對(duì)自有產(chǎn)權(quán)與租借土地及校舍的優(yōu)化配置，積極鼓勵(lì)政府將適合辦學(xué)的空置樓宇、廠房等依法、優(yōu)惠、優(yōu)先出租給民辦學(xué)校使用，促進(jìn)存量資源再利用。域外國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也是值得借鑒的。例如，日本在二戰(zhàn)后將大量閑置的義務(wù)教育學(xué)校校舍低價(jià)租賃給私立高校，推動(dòng)建立發(fā)達(dá)的私立高等教育系統(tǒng)；澳大利亞采用政府輔助貸款的方式給予私立學(xué)校用地扶持；我國(guó)香港地區(qū)以對(duì)政府所有的土地或者校舍采取一元錢批租給舉辦者的方式支持私立學(xué)校。[3]

（二）建立民辦高校用地用房集約利用的導(dǎo)向機(jī)制

高校土地集約利用遵循的是適度集約原則，主要在于高校土地承載強(qiáng)度偏大可能減少校園建筑面積規(guī)模，還可能不利于或限制教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)功能的發(fā)揮。[12]當(dāng)前，在優(yōu)化民辦高校校園占地面積和校舍建筑面積剛性標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，基于節(jié)約集約教育用地的基本國(guó)策，還需要加大教育用地用房節(jié)約集約利用力度，多措并舉滿足民辦高校的用地用房需求。面對(duì)我國(guó)國(guó)土資源緊缺，新增用地空間逼仄和存量用地有限、低效的實(shí)際情況，如何有效配置、合理利用教育用地的問題更為突出，亟待從當(dāng)前公辦高校用地用房的現(xiàn)狀與問題中汲取應(yīng)有的教訓(xùn)。有學(xué)者對(duì)成都市17所主要高校土地集約利用狀況的分析評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，低度利用土地面積占到25.80%，近90%的高校存在土地利用的挖潛空間。[13]實(shí)踐中，公辦高校用地規(guī)模、開發(fā)強(qiáng)度與土地資源緊缺的客觀實(shí)際相距甚遠(yuǎn)，在一定程度上造成國(guó)土資源的較大浪費(fèi)。例如，在高校層面，校園規(guī)模和功能區(qū)域布局的科學(xué)、合理和綜合規(guī)劃不足；在政府層面，高校集中綠化用地、校舍建筑用地、校舍建筑綜合容積率和建筑密度的國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)供給不足，且對(duì)教育土地混合使用和建筑復(fù)合利用的引導(dǎo)不足。[12]此外，對(duì)整個(gè)社會(huì)存量土地和房產(chǎn)資源統(tǒng)籌考慮不夠、開放共享引導(dǎo)不足，未充分考慮各類教育設(shè)施的緊湊布局、綜合設(shè)置、開放共享，等等。

基于公辦高校用地用房的現(xiàn)狀，在新時(shí)期民辦高校用地用房供給策略上，亟待建立民辦高校用地用房集約利用的導(dǎo)向機(jī)制。從政策趨向看，國(guó)土資源部發(fā)布的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（2014第61號(hào)令）明確了最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，指出優(yōu)先安排社會(huì)民生建設(shè)用地，教育用地政策總體反映出總量和強(qiáng)度“雙控”的趨向。從實(shí)際出發(fā)，以國(guó)家層面的教育用地政策為導(dǎo)向，推動(dòng)制定和實(shí)施更加節(jié)約集約的地方性建設(shè)項(xiàng)目用地控制標(biāo)準(zhǔn)，尤其是制定和實(shí)施高校集中綠化用地、校舍建筑用地、校舍建筑綜合容積率和建筑密度等一系列標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行。在標(biāo)準(zhǔn)的控制和指引下，亦即在明確高校容積率下限的開發(fā)強(qiáng)度控制要求以及在探索教育用地多功能開發(fā)、地上地下立體綜合開發(fā)利用的情況下，還需深度融合公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃，增強(qiáng)高校用地的綜合效能。例如，上海市對(duì)本市三十三所高校的學(xué)校類型、生均規(guī)模、土地利用強(qiáng)度等情況進(jìn)行評(píng)估后，比照日本、新加坡、北京等地的高校用地標(biāo)準(zhǔn)和案例，結(jié)合本地實(shí)際，優(yōu)化調(diào)整了相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)。在滿足高校建筑體量、建筑高度等功能用房需求的前提下，增設(shè)了高校容積率下限控制值，引導(dǎo)高校緊湊布局、合理用地。在充分對(duì)接教育部高校用地行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，區(qū)分外環(huán)線內(nèi)外用地條件設(shè)置生均用地規(guī)?？刂品秶?，外環(huán)線內(nèi)的生均用地規(guī)模較原標(biāo)準(zhǔn)下降近10%。[10]對(duì)于高校而言，需要持續(xù)提升對(duì)教育土地集約利用政策的認(rèn)知水平，進(jìn)一步通過優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、拆舊建新、綜合立體開發(fā)和功能區(qū)域規(guī)劃等途徑挖潛。[12]

（三）探索適度允許民辦高校租賃土地和房產(chǎn)辦學(xué)

綜合多元突破民辦高校用地用房的制度性阻滯，在建構(gòu)民辦高校用地用房的多元設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)體系和建立民辦高校用地用房集約利用的導(dǎo)向機(jī)制之外，在高校設(shè)置用地用房的法定標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，是否允許民辦高校租賃土地和房產(chǎn)辦學(xué)也值得探討?！镀胀ū究茖W(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》是當(dāng)前高校設(shè)置條件的主要依據(jù)。就民辦高校而言，新《民促法》第十一條明確規(guī)定“民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照同級(jí)同類公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”，《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（教育部令第26號(hào)）第九條明確規(guī)定“獨(dú)立學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照普通本科高等學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”，也即民辦高校與公辦高校同等適用《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》。但是，《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》作為高校設(shè)置條件的主要依據(jù)，在設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的“（五）基礎(chǔ)設(shè)施”部分關(guān)于“土地”“建筑設(shè)施”要求的表述中，均未明示土地和房產(chǎn)必須是自有產(chǎn)權(quán)。反倒是《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第十八條在申請(qǐng)籌設(shè)獨(dú)立學(xué)院須提交的材料中，出現(xiàn)了“資產(chǎn)來源”“有效證明文件”“并載明產(chǎn)權(quán)”“其中包括不少于500畝的國(guó)有土地使用證或國(guó)有土地建設(shè)用地規(guī)劃許可證”等表述，更明顯地指向了土地和房產(chǎn)必須是自有產(chǎn)權(quán)。實(shí)踐中，無論公辦高校還是民辦高校，對(duì)于高校設(shè)置條件中“土地”“建筑設(shè)施”的要求均是按照“必須是自有產(chǎn)權(quán)”來操作的，并未有普遍的質(zhì)疑和特殊的例外存在。另外一個(gè)反證就是，原國(guó)家教委1993年頒布的《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》（教計(jì)〔1993〕129號(hào)）第十條，對(duì)自行籌資建校舍確有困難的民辦高校，允許租借適用土地和房產(chǎn)從事教學(xué)活動(dòng)，但強(qiáng)調(diào)要有具備法律效力的契約。該條款曾明確規(guī)定可以租賃土地和房產(chǎn)辦學(xué)。但是，在隨后修改并重新頒布的教育部第25號(hào)令《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》（2007年2月3日頒布）中，刪去了前述租賃辦學(xué)的相關(guān)規(guī)定，修改為符合國(guó)家規(guī)定的高校設(shè)置條件。

毋庸置疑，從現(xiàn)有的法律和政策看，在高校設(shè)置的“土地”和“建筑設(shè)施”法定標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，并無租賃土地和房產(chǎn)辦學(xué)的空間。在高校保證土地和房產(chǎn)的法定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，一般認(rèn)為是允許有部分土地和房產(chǎn)以租賃的方式存在的。現(xiàn)行政策的出發(fā)點(diǎn)，主要在于高校穩(wěn)定發(fā)展和防范辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的需要，當(dāng)然也應(yīng)該是對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻設(shè)置予以綜合考量的結(jié)果。顯然，不擁有土地、房產(chǎn)等大額固定資產(chǎn)的租賃辦學(xué)，在防范辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)和高校穩(wěn)定發(fā)展上，不如自有土地和房產(chǎn)的民辦高校程度高?？傮w而言，高校所涉及的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面的因素復(fù)雜而廣泛，對(duì)于高校的抗風(fēng)險(xiǎn)性和穩(wěn)定性要求更高也無可厚非。但是，筆者認(rèn)為，在未來高等教育新業(yè)態(tài)的引領(lǐng)下，考慮到“雙一流”建設(shè)背景下的新一輪高校重新洗牌，土地資源的日益緊缺，以及一部分高校轉(zhuǎn)型或倒閉后出現(xiàn)的大量閑置且適宜出租的土地和房產(chǎn)等，應(yīng)當(dāng)可以在辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制更為完善的前提下，進(jìn)一步探索拓展適度允許民辦高校租賃土地和房產(chǎn)辦學(xué)的政策空間。

三、同步完善用地用房配套政策，切實(shí)降低辦學(xué)用地用房成本

（一）優(yōu)化民辦高校用地用房的減稅降費(fèi)政策

在分類管理背景下，突破民辦高校辦學(xué)空間的制度性障礙，亟待進(jìn)一步完善與用地用房政策相關(guān)的稅費(fèi)制度。如美國(guó)聯(lián)邦和州政府均有政府間接資助私立高校的政策措施，支持私立高校發(fā)展，非營(yíng)利性私立高校用于教學(xué)的房產(chǎn)、設(shè)施、土地等方面均可享受免稅的優(yōu)惠政策。[14]我國(guó)現(xiàn)行的教育稅收政策法規(guī)過于原則性，法規(guī)內(nèi)部也不銜接，民辦高校與公辦高校同等的稅收優(yōu)惠待遇難以落實(shí)，尤其是缺乏對(duì)于何種教育機(jī)構(gòu)享受何種程度的減免稅的具體規(guī)定，以至于產(chǎn)生各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、民辦高校稅賦不均的問題。在民辦高校落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)以及現(xiàn)有民辦高校分類登記過程中，涉及民辦高校土地房產(chǎn)的權(quán)屬轉(zhuǎn)移手續(xù)，其中權(quán)屬轉(zhuǎn)移涉及的稅費(fèi)尚無配套的稅收優(yōu)惠政策。資產(chǎn)過戶及變更登記涉及土地等十余個(gè)部門，在將土地和房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)過戶到學(xué)校名下時(shí)，要繳納契稅、營(yíng)業(yè)稅、增值稅等總計(jì)約為不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值9%的稅費(fèi)，也即過戶1個(gè)億的不動(dòng)產(chǎn)要繳納900萬元的稅費(fèi)，致使一些民辦學(xué)校的舉辦者遲遲不愿過戶。

遵循非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理的“有分有統(tǒng)”原則，在一定程度上要統(tǒng)一規(guī)范各地對(duì)民辦學(xué)校的稅收行為?？傮w上，民辦高校的用地用房稅費(fèi)成本政策直接影響用地用房問題的有效解決程度。在中央層面，財(cái)政部、稅務(wù)總局應(yīng)會(huì)同國(guó)土資源部、司法部、教育部等，抓緊修訂完善教育用地用房稅收政策，推進(jìn)土地、財(cái)政、稅收等多方面政策機(jī)制無縫銜接，加速推進(jìn)減稅降費(fèi)；在地方層面，通過制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的形式，落實(shí)各地方省級(jí)政府關(guān)于實(shí)施“國(guó)務(wù)院三十條”的意見或辦法中有關(guān)稅收分類扶持的要求。具體而言，要加快落實(shí)非營(yíng)利性民辦學(xué)校與公辦高校同等的土地和房產(chǎn)等稅收政策；對(duì)企業(yè)辦的高校自用的房產(chǎn)、土地，免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；對(duì)于從事學(xué)歷教育的營(yíng)利性民辦高校，占用的耕地、自用的土地和房產(chǎn)用于教學(xué)的，免征耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。舉辦者以土地原值過戶到高校名下時(shí)，只收取證照工本費(fèi)、登記費(fèi)；房產(chǎn)過戶到學(xué)校名下時(shí)，應(yīng)減半收取交易手續(xù)費(fèi)；土地和房產(chǎn)的其他產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、過戶，或舉辦者財(cái)產(chǎn)權(quán)與高校資產(chǎn)相分離，收取適當(dāng)?shù)墓け举M(fèi)、登記費(fèi)或交易手續(xù)費(fèi)；對(duì)高校學(xué)生公寓與學(xué)生簽訂租賃合同的，可以免征房產(chǎn)稅、印花稅。

（二）建立健全民辦高校用地的供應(yīng)價(jià)格機(jī)制

由于民辦教育領(lǐng)域投入資金大、回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，當(dāng)前舉辦者面對(duì)一些扶持政策不明朗，未來收益難預(yù)測(cè)，在選擇登記的過渡期內(nèi)將有很長(zhǎng)一段時(shí)間的觀望。[15]當(dāng)前，現(xiàn)有民辦學(xué)校選擇登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校的，如果此前是以劃撥方式取得土地的，必須首先補(bǔ)齊高額的土地出讓金。有學(xué)者舉例估算，2014-2015年全國(guó)土地出讓平均價(jià)中，非營(yíng)利民辦學(xué)校的土地單價(jià)是每畝15萬元，營(yíng)利性民辦學(xué)校的土地出讓金是每畝270萬元，以校均100畝基數(shù)計(jì)算的兩者差距為2.5億元。[5]對(duì)于新建營(yíng)利性民辦高校而言，在辦學(xué)收益不確定和辦學(xué)成本高企的支持政策框架下，加之教育設(shè)施融資擔(dān)保的法律阻礙，新建營(yíng)利性民辦高校時(shí)土地供應(yīng)的價(jià)格高低也將成為關(guān)鍵問題。因此，民辦高校用地的供應(yīng)價(jià)格將會(huì)成為分類管理政策推進(jìn)的重要制約因素，同時(shí)也是地方各級(jí)政府在“新法新政”落地落細(xì)時(shí)可以有所作為的政策空間。

在當(dāng)前中央和地方層面關(guān)于民辦高校土地支持的政策框架下，建立健全民辦高校用地供應(yīng)價(jià)格機(jī)制應(yīng)成為地方分類支持政策創(chuàng)新的重點(diǎn)之一。在國(guó)家層面教育用地政策的剛性約束下，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和民辦教育發(fā)展水平存在較大的差異性和非均衡性，交由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況因地制宜創(chuàng)新實(shí)施土地定價(jià)機(jī)制，給予民辦高校最大程度的土地價(jià)格優(yōu)惠，也是路徑選擇之一。[16]當(dāng)前，亟待地方各級(jí)政府在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，結(jié)合各地民辦教育發(fā)展的不同重點(diǎn)和力度，進(jìn)一步控制和降低開發(fā)成本及地價(jià)，合理確定地價(jià)水平，支持民辦高校獲得出讓土地或承租土地的優(yōu)惠價(jià)格。此外，還可以進(jìn)一步創(chuàng)新和深化教育項(xiàng)目PPP合作機(jī)制，將政府購買教育服務(wù)與民辦高校的辦學(xué)用地用房等需求有效結(jié)合，探索通過公私合作模式助力民辦高校走出辦學(xué)用地用房的困境。例如，杭州市政府組建國(guó)資公司作為合作方，以優(yōu)惠價(jià)格出讓土地，支持建設(shè)杭州師范大學(xué)錢江學(xué)院；另有海寧市政府以出讓土地、建設(shè)校園及其辦公硬件等方式，支持建設(shè)浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院東方學(xué)院。[17]

（三）清除民辦高校不動(dòng)產(chǎn)融資擔(dān)保的制度障礙

《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十七條明確規(guī)定，學(xué)校等以公益為目的的事業(yè)單位的教育設(shè)施不得抵押?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問題的解釋》第五十三條明確規(guī)定，高校以教學(xué)設(shè)施以外的財(cái)產(chǎn)為自身債務(wù)設(shè)定抵押可以認(rèn)定有效。顯然，民辦高校用地用房主要的教學(xué)設(shè)施或是難以滿足“功能清晰、產(chǎn)權(quán)獨(dú)立”條件的非教學(xué)設(shè)施，由于存在法律障礙，難以在融資中進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)抵押擔(dān)保。在分類管理背景下，非營(yíng)利性民辦高校與公辦高校享有同等地位，其學(xué)校教學(xué)設(shè)施等不動(dòng)產(chǎn)無法用于抵押擔(dān)保尚且可行，但營(yíng)利性民辦高校（包括學(xué)歷和非學(xué)歷教育等）繼續(xù)受制于教學(xué)設(shè)施等不動(dòng)產(chǎn)抵押擔(dān)保的禁止性規(guī)定，必將大大影響社會(huì)力量進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域。

在現(xiàn)有的《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定及相關(guān)司法解釋的制度框架下，要實(shí)現(xiàn)對(duì)于營(yíng)利性民辦學(xué)校以教學(xué)設(shè)施等不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行抵押擔(dān)保的徹底解禁或者有限放開，尚需各方共同努力?？梢灶A(yù)測(cè)的是，由于司法機(jī)關(guān)的最終認(rèn)可是決定性的，而且司法機(jī)關(guān)也是“以法律為準(zhǔn)繩”的，其被動(dòng)性和滯后性決定了相關(guān)法律法規(guī)的修改和解釋尚需一定的時(shí)間。值得注意的是，關(guān)于營(yíng)利性民辦高校以教學(xué)設(shè)施等不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行抵押的禁止性規(guī)定在政策層面已見松動(dòng)。例如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕21號(hào)）明確提出，探索允許營(yíng)利性的教育等社會(huì)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)以有償取得的土地和設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資。再如，在目前二十七個(gè)省級(jí)政府頒布落實(shí)“國(guó)務(wù)院三十條”的相關(guān)實(shí)施意見或辦法中，上海市、山東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省明確提出探索營(yíng)利性民辦學(xué)校以有償取得的土地、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資；湖北省則直接允許營(yíng)利性的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以有償取得的土地、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資。