(云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 云南 昆明 650221)

國(guó)土空間規(guī)劃是指對(duì)本國(guó)國(guó)土空間的合理化布局和國(guó)土資源開發(fā)利用整合的規(guī)劃。是統(tǒng)籌整體和區(qū)域的空間開發(fā)、優(yōu)化國(guó)土資源配置、調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。具有戰(zhàn)略性、前瞻性。在2018年3月中共中央印發(fā)了《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確由自然資源部負(fù)責(zé)建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。自然資源部的成立，整合了國(guó)土資源部等8個(gè)部委的規(guī)劃編制職能，實(shí)現(xiàn)了對(duì)各類規(guī)劃的統(tǒng)籌合一，實(shí)現(xiàn)了“一張藍(lán)圖干到底”。2019年5月23日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》正式對(duì)外公布?！兑庖姟分赋?，國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。

空間規(guī)劃會(huì)隨著國(guó)家的發(fā)展而不斷地進(jìn)行調(diào)整，以便適應(yīng)其發(fā)展的需求，也就是要對(duì)未來的發(fā)展進(jìn)行預(yù)測(cè)和規(guī)劃。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)當(dāng)前已通過的各類規(guī)劃編制約90種左右。說明我國(guó)正在不斷完善國(guó)土空間規(guī)劃體系的法律法規(guī)建設(shè)。同時(shí)也存在了職能混亂、規(guī)劃部門不協(xié)調(diào)等問題，造成資源的浪費(fèi)、經(jīng)濟(jì)的滯后發(fā)展等后果。這并不利于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)等一系列國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)施。在我國(guó)，從國(guó)土空間的角度看的話，“胡煥庸線”是真正意義上揭開了我國(guó)人類活動(dòng)和國(guó)土開發(fā)的研究。新中國(guó)成立后，在20世紀(jì)70年代開始我國(guó)政府和科學(xué)界開始了對(duì)自然資源的調(diào)查和評(píng)價(jià)工作，逐步開展土地整治和區(qū)域資源開發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究，為相關(guān)空間規(guī)劃奠定了理論基礎(chǔ)，到1987年我國(guó)頒布了《國(guó)土規(guī)劃編制辦法》，確定了國(guó)土規(guī)劃的主要內(nèi)容，拉開了國(guó)土空間規(guī)劃的序幕。國(guó)土空間規(guī)劃作為國(guó)家空間發(fā)展戰(zhàn)略性、綜合性的政策，對(duì)統(tǒng)籌開發(fā)各類國(guó)土資源、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)、實(shí)施國(guó)土綜合整治等起到了促進(jìn)作用。

現(xiàn)代意義上的國(guó)土空間規(guī)劃理念在19世紀(jì)末、20世紀(jì)初由英國(guó)、德國(guó)等西歐國(guó)家的發(fā)展規(guī)劃產(chǎn)生的，20世紀(jì)60年代以后，大多數(shù)國(guó)家由政府組織開展了此項(xiàng)工作。為此，本研究的內(nèi)容是分析總結(jié)國(guó)外國(guó)土空間規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合云南省的實(shí)際情況提出相關(guān)建議和措施。

一、國(guó)外國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐

由于各國(guó)的實(shí)際發(fā)展情況不同，所以決定了各國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃存在差異性和多元化，因此，我們選取具有代表性的幾個(gè)國(guó)家進(jìn)行研究分析。

荷蘭的國(guó)土面積4.1864平方千米，人口密度超過500人/km2，是世界上人口密度最高的國(guó)家之一，這些實(shí)際狀況使荷蘭政府不得不重視國(guó)土空間規(guī)劃問題，所以荷蘭也是最早進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃的國(guó)家之一。荷蘭的國(guó)土空間規(guī)劃從開始到現(xiàn)在一共經(jīng)歷過5次，每次國(guó)土空間規(guī)劃的修訂時(shí)間大約是5-10年，從最開始的調(diào)整人口分布，改善落后地區(qū)發(fā)展。到建立規(guī)劃交通布局，解決城市擴(kuò)張?jiān)斐傻娜丝谠鲩L(zhǎng)，原有城市格局的破壞和環(huán)境惡化等問題。到解決核心城市群出現(xiàn)的衰退現(xiàn)象，提出城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展原則，實(shí)施人口遷徙政策，防止城市經(jīng)濟(jì)衰退。歐盟的成立、歐洲一體化的發(fā)展使荷蘭進(jìn)行了第四次國(guó)土空間規(guī)劃，提出“可持續(xù)發(fā)展”理念和發(fā)揮中心城市群的輻射性。在21世紀(jì)荷蘭的第五次國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)過去國(guó)家的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行了總結(jié)和分析，對(duì)未來30年的空間開發(fā)進(jìn)行了預(yù)測(cè)和展望。回顧每次國(guó)土空間規(guī)劃都強(qiáng)調(diào)在內(nèi)容上與上次的規(guī)劃保持良好的銜接和延續(xù)。而且在規(guī)劃的實(shí)施綱要里都貫穿了建立生態(tài)緩沖帶的理念。荷蘭的國(guó)土空間規(guī)劃行政體系分為中央、省、地方三級(jí)，各級(jí)在規(guī)劃時(shí)的重點(diǎn)不同，為避免產(chǎn)生沖突，政府間形成垂直和水平協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)完整的規(guī)劃體系。在制定規(guī)劃方案的過程中，荷蘭政府注重公民的參與度，通過新聞媒體、舉行行政評(píng)議會(huì)、召開新聞發(fā)布會(huì)和聽證會(huì)收集民眾意見。并且實(shí)施監(jiān)察機(jī)制，加強(qiáng)中央的宏觀管理。在政策方面，荷蘭制定相關(guān)規(guī)劃法和財(cái)政、產(chǎn)業(yè)等政策有效保證和促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施。

德國(guó)在20世紀(jì)初隨著工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為了協(xié)調(diào)城市快速擴(kuò)張產(chǎn)生的沖突和混亂就對(duì)柏林、慕尼黑等中心城市進(jìn)行了區(qū)域規(guī)劃，所以德國(guó)是最早進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃的國(guó)家。從20世紀(jì)30年代開始，德國(guó)更加重視國(guó)土空間規(guī)劃。二戰(zhàn)結(jié)束后，德國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但與此同時(shí)出現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題，因此，縮小區(qū)域間的差距，促進(jìn)薄弱地區(qū)的發(fā)展是德國(guó)區(qū)域空間規(guī)劃的首要問題。到20世紀(jì)90年代，隨著東西兩德的統(tǒng)一和歐洲一體化的發(fā)展趨勢(shì)，使德國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，為了適應(yīng)發(fā)展的需求，德國(guó)提出了9項(xiàng)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)。德國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃按行政層級(jí)劃分為聯(lián)邦、州、區(qū)域和地方4級(jí)，聯(lián)邦和州的規(guī)劃期限一般為15-20年，而規(guī)劃又分為正式規(guī)劃和非正式規(guī)劃兩種。正式規(guī)劃按照聯(lián)邦、州、區(qū)域和地方的相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定而進(jìn)行的規(guī)劃，非正式規(guī)劃相對(duì)比較靈活和開放，是以地區(qū)的實(shí)際具體問題為導(dǎo)向，參與者更加廣泛和基礎(chǔ)，規(guī)劃效果與實(shí)際情況更切合。目前，此類規(guī)劃有增多的趨勢(shì)。德國(guó)在國(guó)土空間規(guī)劃的政策主要體現(xiàn)在財(cái)政上面，實(shí)施國(guó)家投資、橫向撥款、補(bǔ)貼救助等政策確保規(guī)劃的順利實(shí)施。德國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃重視理論探索和基礎(chǔ)研究，在編制規(guī)劃方案之前必須進(jìn)行全面、深入、細(xì)致、縝密的空間發(fā)展調(diào)查分析研究工作。國(guó)土空間發(fā)展分析研究的科學(xué)性、系統(tǒng)性和精準(zhǔn)性很高所以德國(guó)重視空間規(guī)劃人才的培養(yǎng)，在20世紀(jì)60年代，德國(guó)就開始在大學(xué)開設(shè)此類專業(yè)，并且注重培養(yǎng)復(fù)合型人才。

日本是世界上開展國(guó)土規(guī)劃較早的國(guó)家之一。在二戰(zhàn)結(jié)束后，日本就開始醞釀制定國(guó)土規(guī)劃，從二十世紀(jì)中葉開始，日本制定了第一部國(guó)土開發(fā)的法律法規(guī)——《國(guó)土綜合開發(fā)法》，拉開了日本現(xiàn)代化國(guó)土空間規(guī)劃的序幕。隨后，日本制定了上百部國(guó)土空間規(guī)劃的配套法案，形成了具有自身特色、較為完善的國(guó)土開發(fā)法律體系。從1962年開始，日本進(jìn)行了第一次國(guó)土規(guī)劃，到目前為止，日本已出臺(tái)了第7次國(guó)土規(guī)劃。在前五次的國(guó)土規(guī)劃中，主要是大規(guī)模的國(guó)土開發(fā)，國(guó)土空間布局和區(qū)域主體功能業(yè)已“成形”。國(guó)土開發(fā)已經(jīng)完成，開始了國(guó)土形成，就是立足于已經(jīng)成形的國(guó)土空間格局來推進(jìn)區(qū)域性的協(xié)作發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)以后，日本人口減少和老齡化導(dǎo)致城市人口規(guī)?？s減，城市之間競(jìng)爭(zhēng)壓力大，發(fā)展不平衡和基礎(chǔ)設(shè)施老化等問題日益顯現(xiàn)。2015年日本通過了第七次國(guó)土空間規(guī)劃，此次規(guī)劃以國(guó)家宏觀調(diào)控，采取措施應(yīng)對(duì)人口減少的社會(huì)問題；重視區(qū)域交流、提倡重點(diǎn)區(qū)域要“因地制宜”推動(dòng)創(chuàng)新，以人口、資源、文化、知識(shí)、技能等多要素為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間全面發(fā)展；利用民間資源，鼓勵(lì)民眾參與地區(qū)建設(shè)改善農(nóng)村生活環(huán)境；優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施；采用信息技術(shù)(互聯(lián)網(wǎng)和物理空間信息系統(tǒng))促進(jìn)社會(huì)服務(wù)、文化交流、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合等價(jià)值最大化；構(gòu)建小型中心城市群和打造世界級(jí)都市圈等。日本這次規(guī)劃布局分為重點(diǎn)城市(一線城市)、中心城市(二三四線城市)、農(nóng)村和邊境地區(qū)，從而細(xì)化落實(shí)規(guī)劃內(nèi)容。

二、對(duì)云南省國(guó)土空間規(guī)劃的啟示

(一)創(chuàng)新規(guī)劃體系，完善國(guó)土空間規(guī)劃法律體系

在新頒布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》將改變過去的不同部門不同規(guī)劃產(chǎn)生的沖突局面，自上而下地建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系。在以國(guó)家規(guī)劃的大指導(dǎo)方針下，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)保護(hù)等因素，科學(xué)合理地改進(jìn)現(xiàn)有規(guī)劃體系。探索將不同領(lǐng)域規(guī)劃的方法進(jìn)行深度融合，實(shí)現(xiàn)多部門政策的有機(jī)融合，構(gòu)建科學(xué)有效的規(guī)劃體系，明確省、州、市縣規(guī)劃的功能和作用，做到層次分明、分工明確。在上述國(guó)家中，各國(guó)政府都有對(duì)應(yīng)的規(guī)劃法律來保障規(guī)劃的權(quán)威性，必須按照法定程序編制和實(shí)施規(guī)劃。所以完善相關(guān)法律體系起到了不可替代的作用。

(二)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)與區(qū)域發(fā)展政策相結(jié)合

國(guó)土空間規(guī)劃在支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)等方面起到了非常積極的作用，所以應(yīng)該把國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)為一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方面政策的平臺(tái)。結(jié)合云南省的發(fā)展定位考慮把建設(shè)西南開發(fā)橋頭堡戰(zhàn)略、脫貧政策、民族地區(qū)發(fā)展政策、農(nóng)業(yè)地區(qū)發(fā)展政策、生態(tài)建設(shè)等一系列針對(duì)特定區(qū)域特殊問題的政策有機(jī)地進(jìn)行統(tǒng)籌整合，使規(guī)劃和政策的實(shí)施能夠獲得更大的收益，縮小區(qū)域之間的差距。

(三)加強(qiáng)科技創(chuàng)新，形成信息化數(shù)字管理平臺(tái)

21世紀(jì)是信息化、數(shù)字化快速發(fā)展的時(shí)代，在社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面都要及時(shí)進(jìn)行更新，這樣才能更好地為大眾服務(wù)。在國(guó)土空間規(guī)劃方面，除了要培養(yǎng)更多復(fù)合型專業(yè)人才以外，還應(yīng)該結(jié)合時(shí)下的新技術(shù)、新應(yīng)用。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等應(yīng)用可以幫助我們更好地進(jìn)行規(guī)劃和管理。國(guó)土空間規(guī)劃和治理需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，比如人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通狀況、土地覆被、建設(shè)用地、資源分布情況等多維度大數(shù)據(jù)，而云南省又擁有豐富的自然資源和復(fù)雜的地質(zhì)地貌，結(jié)合這些新技術(shù)我們可以建立一個(gè)一體化的信息平臺(tái)，這樣不僅能夠更好地呈現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的國(guó)土空間分布特征，體現(xiàn)區(qū)域之間的差異，擴(kuò)展空間規(guī)劃的廣度和深度。而且還能提高規(guī)劃質(zhì)量，并且可以實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)調(diào)整。是國(guó)土空間規(guī)劃更加的智能化和高質(zhì)量、高水平的推進(jìn)。

(四)以生態(tài)為前提，構(gòu)建區(qū)域國(guó)土空間格局

國(guó)土空間規(guī)劃以生態(tài)文明建設(shè)為綱，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)、修復(fù)和建設(shè)，劃定“生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三條空間管制線。而在2018年云南省《政府工作報(bào)告》中明確提出：“全力打造世界一流的‘綠色能源’‘綠色食品’‘健康生活目的地’這三張牌，形成幾個(gè)新的千億元產(chǎn)業(yè)?！?云南省具有良好的生態(tài)環(huán)境和自然稟賦，生態(tài)是云南省的一張王牌。生態(tài)文明建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是以國(guó)土空間為載體的，建立以生態(tài)健康發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量、高水平的空間格局，強(qiáng)化底線約束，促進(jìn)綠色發(fā)展、安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，加快形成綠色生產(chǎn)、生活方式，形成生態(tài)、文明、宜居的組團(tuán)式城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)。

(五)以邊疆、民族等特色，打造新時(shí)代的西南城鎮(zhèn)樣板

中央城市工作會(huì)議指出，要加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對(duì)城市空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控。保留城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”。云南省位于西南邊陲，境內(nèi)有25個(gè)少數(shù)民族，其中有15個(gè)是云南省特有的少數(shù)民族，有8個(gè)少數(shù)民族自治州、29個(gè)少數(shù)民族自治縣。云南具有特有的民族特色，在云南省的國(guó)土空間規(guī)劃方案中應(yīng)著重考慮城鎮(zhèn)所處的地理位置、民族文化等因素。各州市應(yīng)結(jié)合自身資源稟賦，深度挖掘民族文化、古城古鎮(zhèn)、生態(tài)環(huán)境、特色產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢(shì)，將自身資源不斷轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。州市之間還應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，建立特色城市群，打造新時(shí)代西南城鎮(zhèn)樣板。