(武漢大學 湖北 武漢 430000)

一、住房公積金制度的歷史作用

1988 年，國務院召開住房制度改革工作會議，決定我國分期分批實行住房制度改革。1991 年，國務院正式批復了上海市的住房改革方案,即“推行公積金、提租發(fā)補貼，配房買債券、買房給優(yōu)惠、建立房委會”等五項重點房改措施。1992 年，第二次全國住房制度改革工作會議肯定了住房公積金制度在建立個人住房基金、擴大住房建設資金來源和解決城鎮(zhèn)居民住房問題中的作用，認為建立住房公積金制度是大中城市，尤其是特大城市啟動房改的有效途徑。1993 年，全國已有26 個省、自治區(qū)、直轄市在房改方案中規(guī)定實施住房公積金制度。依照住房公積金在住房條件改善中發(fā)揮的重要歷史作用，住房公積金制度的發(fā)展歷程可劃分為單位住房建設貸款、個人住房購置貸款、個貸與保障性住房建設貸款并存、個貸與個人住房租賃提取并重等4 個階段。

二、我國住房公積金的發(fā)展歷程

(一)我國住房公積金制度的發(fā)展現狀

《住房公積金管理條例》自1999年3月頒布以來，已多次修訂完善，但近些年由于房價持續(xù)上漲，我國住房公積金制度的住房保障功能仍在逐漸弱化，已經與市場經濟的快速發(fā)展不相適宜。其制度弊端主要體現在以下方面：一是覆蓋面窄。國家機關、事業(yè)單位和國有大中型企業(yè)是住房公積金的主要繳存單位，大多數非公企業(yè)并沒有建立住房公積金，而且個體工商戶、非全日制從業(yè)人員、其他靈活就業(yè)人員以及農民工尚未強制性納入。目前，住房公積金實繳職工占比僅為全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員的30%。二是使用欠公平。高房價導致許多繳存職工買不起房，出現了多數職工繳存供少數有能力購房職工使用的現象。當前，公積金“低存低貸”的利率體系，使低收入者承受的存款利息損失實際上支持了高收入者獲得的貸款利率優(yōu)惠。三是資金閑置嚴重。目前，住房公積金主要用于購房、住房租賃等有限的資金使用方向和離退休等少數不再就業(yè)情況下的提取，運用渠道狹窄，加上受暫時使用不到或購房能力暫未達到等因素的影響，住房公積金資金閑置嚴重。目前，資金使用率約為80% 左右，近萬億資金處于“閑置”狀態(tài)。四是區(qū)域性結構失衡。目前，住房公積金遵循屬地管理原則，在區(qū)域內繳存和使用。這導致東部發(fā)達省份長時期使用率居高不下，資金流動性不足；而中西部地區(qū)受職工住房消費觀念等因素影響，住房公積金使用率偏低，資金流動性過剩。

(二)我國公積金制度的遇到的問題與挑戰(zhàn)

東南大學經濟管理學院名譽院長華生在近日舉行的“中國經濟學家年度論壇暨中國經濟理論創(chuàng)新獎(2017)頒獎盛典”上發(fā)表演講時建議，廢除住房公積金的費用。他表示，“全世界別的地方都沒有。除了中國和新加坡。但新加坡有政府提供70%到80%的住房，我們不提供住房，又收這種住房公積金，而且很多人有了住房后還要繼續(xù)交住房公積金?！边@個建議，很多人一定覺得很荒唐。因為，在多數人看來，住房公積金是一項民生福利。特別是普通居民，如果擁有住房公積金，不僅增加了一塊自有購房資金，而且還能夠通過公積金貸款，減輕購房負擔，從而增強自己的購房能力。

事實上，住房公積金在帶給大多數人福利的同時，也出現了比較嚴重的分配不公問題。其中，國有企業(yè)繳納比例高于民營企業(yè)的問題，是最為突出的問題。如電力等壟斷企業(yè)，前些年繳納的住房公積金，是普通企業(yè)、包括機關員工的十多倍。也就是說，僅住房公積金一項，就比一般企業(yè)員工的收入高。如此一來，就等于增加了一個擴大收入差距的因素。

如果說推行住房公積金制度的初衷是好的話，那么，經過幾十年的改革和發(fā)展，住房公積金制度的優(yōu)越性已經越來越小，負面影響則越來越大。尤其是企業(yè)，不僅不同所有制企業(yè)之間的差距很大、矛盾很多，就是同一個企業(yè)不同員工之間，也存在比較大的差距。住房公積金制度，已經不是解決居民住房的保障手段，而是社會財富分配的分化手段，其對中低收入階層起到的是擠壓和吞食作用。因為，在高房價下，住房公積金的保障功能已經基本消失，特別是效益較差的企業(yè)，有限的住房公積金根本不可能解決員工的住房問題，不可能對員工購房產生多大的幫助作用。為什么會出現有人有多套房，有人卻一房難求。很大程度上，與不同企業(yè)、不同人之間住房公積金繳納標準不同有很大關系。那些繳納標準比較高的單位，員工大多通過住房公積金及其貸款購買了住房，完成了購房的“原始積累”，為擁有多套住房打下了良好基礎。相反，繳納標準較低的企業(yè)，則始終在等待資金“夠”了再購房，結果，越積差距越大，最終連一套房也購不齊。

房地產市場已進入全面市場化，市場化的房地產市場就要按照市場化運行。公積金制度已經很難適應市場要求，且出現了許多不公平、不合理的問題，必須有計劃、有步驟、有節(jié)奏地廢除，讓房地產市場真正按照市場化要求運行。所以，華生的廢除住房公積金制度，不失為一個好建議。

三、國外政策性住房金融模式比較

當前，在發(fā)達國家中，新加坡、德國的政策性住房金融體系是以合作性金融為主導模式，且比較成熟。比較分析兩國的模式，對我國住房公積金制度改革具有重要的借鑒意義。

(一)新加坡住房金融采用強制性儲蓄的合作性住房金融模式

新加坡住房金融體系是中央公積金制度下的政策性住房金融體系，屬于典型的政府主導型。公積金本質上是一種強制的合作性金融。政府強制公民繳納公積金，但繳費率不是確定的，政府會根據國民經濟情況進行一定程度的調整。新加坡設立了中央公積金局，負責公積金的管理和使用。在公積金使用部分，住房建設貸款和住房抵押貸款占到八成，其余二成可以在日常工作中提取。新加坡的公積金用途可用于付購房首付款和支付貸款本息。與此同時，政府會將債務籌集資金轉給建屋發(fā)展局，建屋發(fā)展局必須保證?？顚Ｓ谩荒苡糜诎l(fā)放低息住房抵押貸款和公共住房建設。在此運行過程中，由于新加坡政府會為中央公積金局提供虧損補貼，所以新加坡的公積金運營是不以營利為目的的。

(二)德國住房金融采用合作性和政策性金融機構相結合模式

德國的金融業(yè)很發(fā)達，住房金融體系也相當繁雜，房地產金融機構較多，房地產抵押市場也很完善。與之對應的是，其制度受政府干預較多。政府對中低收入者有多項特別支持政策，主要由兩部分構成：一是合同住房儲蓄貸款融資服務體系。該體系吸納了全國31 家住房儲蓄銀行，國家則對住房儲蓄者實行不同程度的獎勵。31家住房儲蓄銀行會向公眾吸收儲蓄存款，同時向特定客戶提供低息購房或建房貸款。這實質上就是一種互助合作性住房金融體系。二是政府直接投資一些住房金融機構。這些機構的主要服務對象為低收入者、殘疾人、多子女家庭和一些非營利性企業(yè)，提供的貸款利率可享受政策優(yōu)惠，甚至是免息貸款。據了解，德國居民買房、建房的資金中，有大約40%至50%的貸款都來自住房儲蓄銀行。

(三)韓國實行國民住宅基金

韓國實行的是國民住宅基金，它屬于國家設立的政策性住房金融機構，為中低收入家庭住需求提供政策性貸款和補帖，并重點為低收入者和首次購房者提供優(yōu)惠購房貸款。

四、我國政策性住房金融體系發(fā)展現狀

(一)政策性住房金融占比較低

我國的政策性金融體系從1994 年三大政策性銀行組建開始，在經濟社會運行中存在很多問題。例如，政策性金融機構內部治理結構尚不完善，政策性住房金融業(yè)務僅集中在住房公積金領域，而住房公積金在個人住房貸款市場的占有率約為20%(2016 年，全國共發(fā)放個人住房按揭貸款6.95 萬億元，其中住房公積金當年發(fā)放個人住房按揭貸款1.27 萬億元，占(18.27%)，整體比重較低。房地產貸款中的開發(fā)貸款，基本上都來自于商業(yè)性金融機構，商業(yè)性住房金融在整個住房金融體系當中占主導地位。

(二)政策支持持續(xù)跟進，但尚未形成政策性住房金融體系

政府一直很重視保障房的建設與開發(fā)，2014 年批復設立了國開行住房金融事業(yè)部。2014 年，人民銀行創(chuàng)設了一種新的儲備政貸款(PSL)，這為金融機構政策性的信貸投放提供了重要且廣泛的資金來源。同時，廉租房、公租房等租賃性住房消費的發(fā)展一直較為緩慢，還存在很大的購買性住房消費空間；但相對而言，公積金貸款、住房抵押貸款等融資的政策支持較為匱乏，居民家庭的住房消費能力一直處于較低水平。總體看，政策性住房金融體系建設難以滿足住房市場的快速發(fā)展，全方位住房供應體系的建立還為時尚遠。策工具，就是抵押補充貸款(PSL)，這為金融機構政策性的信貸投放提供了重要且廣泛的資金來源。同時，廉租房、公租房等租賃性住房消費的發(fā)展一直較為緩慢，還存在很大的購買性住房消費空間；但相對而言，公積金貸款、住房抵押貸款等融資的政策支持較為匱乏，居民家庭的住房消費能力一直處于較低水平?？傮w看，政策性住房金融體系建設難以滿足住房市場的快速發(fā)展，全方位住房供應體系的建立還為時尚遠。

五、我國設立住宅政策性金融機構需要解決的突出問題

(一)機構運轉的治理架構

目前，我國的公積金管理職能是由地方政府設立的住房公積金管理中心承擔的，存在定位不清、運行效率低下的缺陷。因此，設立住宅政策性金融機構，首先需要解決法人治理結構問題，按照現代企業(yè)管理制度，完善機構的董事會、監(jiān)事會等建設。

(二)政策性與商業(yè)性的關系

一方面，要解決機構設立的政策性身份不變的問題，如何通過內部約束與外部控制，始終保持機構的政策性屬性；另一方面，也要處理好與商業(yè)性的關系，政策性機構大量從事商業(yè)性業(yè)務，不僅不能有效地提供政策性金融支持，而且擠占了商業(yè)銀行的生存空間。

(三)機構運營的資金來源

新加坡將強制公民繳納的住房公積金作為機構的主要資金來源，德國將自愿參加住房儲蓄的儲戶存款作為機構的主要資金來源。同時，兩國政府通過虧損彌補、財政貼息等方式給予相關機構大力支持。我國設立住宅政策性金融機構，如果是通過提供低利率貸款的方式，緩解中低收入者的購房壓力，單靠職工繳納的住房公積金肯定難以滿足設立的需要。

(四)解決機構運行的法規(guī)保障

新加坡和德國對政策性住房金融機構的經營范圍、組織形式、資金來源和使用以及監(jiān)管等方面，均以立法的形式做出了明確規(guī)定，且有關住宅金融的法律法規(guī)也很多，從而有效保障了政策性住房金融機構的正常運行。而我國目前住房公積金制度的規(guī)范性文件主要是《住房公積金管理條例》，如果改革設立住宅政策性金融機構，應借鑒新加坡、德國的經驗，建立相應的法規(guī)體系，在法規(guī)制度層面明確機構的出資人、資金來源、運營方式、風險防范、監(jiān)管等方面的內容。

六、對我國住宅政策性金融機構改革路徑的思考

(一)探索建立住房公積金與住房儲蓄并行模式，配套住宅保障措施

一是將住房公積金制度改革為政策性住房金融機構，其基本資金來源就是強制繳交的住房公積金。公積金由住宅政策性金融機構的分支機構歸集，總部統(tǒng)一管理和使用。在公積金使用過程中，不以營利為目的，主要用于發(fā)放住房購建貸款和會員的日常提取等。二是對低收入家庭吸收儲蓄存款，同時這些儲蓄客戶可以享受低利率的購建房貸款。通過吸收儲蓄將閑散的小額資金集中起來，用于擴充住房基金的來源，并引導居民的消費行為。住房儲蓄需要采取封閉性管理，系統(tǒng)內的資金封閉運作，并給予一定的財政補貼；吸儲對象只面向低收入群體，購建房貸款亦如此。三是住宅政策性金融機構繼續(xù)發(fā)揮國開行住宅金融事業(yè)部的職責，加快推進保障性安居工程建設，加大對棚戶區(qū)改造以及對廉租房、公租房等各類保障性住房開發(fā)的支持，解決部分中低收入家庭的住宅困難。

(二)立足住宅政策性金融機構運營模式，拓寬資金使用渠道

在機構資金使用方面，應符合住宅政策性金融機構的運營模式，發(fā)揮其最大的社會效益。除了必須的個人住房信貸業(yè)務，還有住房項目貸款和保障房信貸業(yè)務，努力拓寬增值保值渠道。一是以個人住房貸款為主，包括新購住房貸款、舊房改造貸款等。中低收入群體將得到重點資助，這會一定程度地提高住房私有化程度，但一定要限定購置住房的目的為自用而非投資。二是提供住房建設貸款，包括新房和改建的貸款，并?？顚Ｓ谩栏駥彶?。三是貫徹實施政府的其他住宅政策，如出租公房、發(fā)行債券籌資建房等。此外，還可以加強宣傳，向其他住房金融機構提供貼現、擔保等服務，引導更多的金融機構開展住房融資活動。

(三)完善政策性住房金融法律法規(guī)，確保住宅政策性金融機構依法運營

要想較好地解決住房問題，完善的法律法規(guī)是重要保證。我國的政策性住房金融市場發(fā)展至今，相關法律法規(guī)仍亟需完善。為此，需在充分調研的基礎上，由住建部牽頭，財政部、人民銀行、銀保監(jiān)會、發(fā)改委、人社部、民政部等部委參與，效仿新加坡、德國，切實通過立法的形式，保障政策性住房金融市場的健康發(fā)展。在此過程中，一是要明確其發(fā)展規(guī)劃、管理機構、市場主體和市場運行的監(jiān)督機制。二是要優(yōu)化住宅政策性金融機構的公司治理結構，厘清其業(yè)務邊界，拓展其資金來源并確保合理使用，以保障機構的正常運營。此外，為了更好地控制與防范風險，有必要對住宅政策性金融機構實施單獨監(jiān)管，建議可先納入人民銀行宏觀審慎管理。