張格彬

摘 要：“幼有所育”是十九大在強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)背景下首次提出的重要目標(biāo)和方向。從2015—2017年昆明市P區(qū)公辦學(xué)前教育收入的詳細(xì)統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)，昆明市政府對(duì)學(xué)前教育投入嚴(yán)重不足。伴隨著昆明市非稅收入總額以及教育類非稅收入總額穩(wěn)定且不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，解決學(xué)前教育投入不足問題有了新的契機(jī)和方法。根據(jù)學(xué)前教育發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以捐贈(zèng)、土地租用金、土地出讓金、彩票、債券等非稅收入用于學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)是切實(shí)可行的。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育成本分擔(dān);非稅收入;土地出讓金計(jì)提;教育彩票;教育債券

中圖分類號(hào)：F812.4? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）02-0105-02

隨著十九大政府報(bào)告有關(guān)“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”號(hào)召的提出，學(xué)前教育問題的重視程度被不斷提升。然而，個(gè)別地方政府對(duì)學(xué)前教育的投入心有余而力不足。學(xué)前教育的發(fā)展與非稅收入的發(fā)展并不是毫無聯(lián)系。地方政府非稅收入占財(cái)政總收入比重越來越大，且非稅收入管理方式也在不斷創(chuàng)新和發(fā)展，這些都可以為地方政府在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入問題上提供幫助。因此，以昆明市學(xué)前教育現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，研究如何根據(jù)地方非稅收入的特點(diǎn)為學(xué)前教育提供更為廣泛的資金支持，以擴(kuò)大學(xué)前教育的普及性、普惠性和社會(huì)福利性的特點(diǎn)，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

趙海利（2011）發(fā)現(xiàn)，在學(xué)前教育發(fā)達(dá)國家中，大部分都以政府和個(gè)人作為教育成本分擔(dān)的主體，且政府和個(gè)人的分擔(dān)比例綜合考慮了效率、公平和國際經(jīng)驗(yàn)等因素?！皩W(xué)前教育成本分擔(dān)研究”課題組（2015）通過對(duì)1998—2010年OECD國家中政府、家庭、私人間學(xué)前教育成本分擔(dān)情況進(jìn)行數(shù)據(jù)整理和分析發(fā)現(xiàn)：政府分擔(dān)了絕大多數(shù)成本，個(gè)人負(fù)擔(dān)比例從0%到35%不等，平均只占學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入的18.5%左右。魏聰、王海英（2015）根據(jù)2012年對(duì)全國12個(gè)省市2 358 所幼兒園的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國政府對(duì)學(xué)前教育的分擔(dān)比為40.48%，家庭分擔(dān)比為56.99%，個(gè)人承擔(dān)了較大的壓力。

我國學(xué)前教育財(cái)政投入占GDP的比例始終低于0.05%，而學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總量占教育總經(jīng)費(fèi)的比例也長(zhǎng)期低于1.5%，與發(fā)達(dá)國家的3.8%相比，與其他發(fā)展中國家相比，都有較大差距。廖莉、袁愛玲（2015）把學(xué)前教育定義為具有很強(qiáng)外部性的準(zhǔn)公共物品。我國在學(xué)前教育的投入方面存在著投入主體錯(cuò)位、投入缺乏保障、投入結(jié)構(gòu)失衡等問題。

二、昆明市學(xué)前教育及非稅收入現(xiàn)狀

（一）昆明市學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀

2015—2017年昆明市毛入園率分別為100.63%、101.76%、101.40%。但截至2017年，民辦幼兒園占比高達(dá)72%，民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占比70%。因此，昆明市較高的毛入園率很大程度上是大量的民辦幼兒園貢獻(xiàn)的，而民辦幼兒園通常情況下存在著保教工作不規(guī)范、師資力量不穩(wěn)定、管理機(jī)制不成熟問題。更重要的是，民辦幼兒園幾乎得不到政府財(cái)政性的補(bǔ)助，高昂的學(xué)費(fèi)只能由個(gè)人和家庭承擔(dān)，這使得學(xué)前教育成本分擔(dān)的主體成為了個(gè)人和家庭，增加了居民生活負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響居民生活水平和質(zhì)量。

（二）昆明市P區(qū)公辦幼兒園經(jīng)費(fèi)來源情況

從以昆明市P區(qū)公辦幼兒園2015—2017年辦園經(jīng)費(fèi)來源看，財(cái)政補(bǔ)助占總經(jīng)費(fèi)來源分別為75.17%、86.86%、85%。事業(yè)性收入作為重要的非稅收入一直保持穩(wěn)定且較低的水平。從2016年開始，昆明市P區(qū)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)需求陡然上升，增加的部分幾乎全部由教育事業(yè)費(fèi)撥款彌補(bǔ)。從中我們發(fā)現(xiàn)以下兩個(gè)問題。第一，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的來源渠道單一且主要由財(cái)政補(bǔ)助承擔(dān)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)籌集被動(dòng)，公辦幼兒園過度依賴政府性財(cái)政經(jīng)費(fèi)，政府財(cái)政壓力有逐漸增大的趨勢(shì)。第二，作為教育類非稅收入重要組成部分的教育附加費(fèi)在昆明市P區(qū)學(xué)前教育領(lǐng)域的使用為零，而另一項(xiàng)本可成為學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)主要來源的捐贈(zèng)收入僅占總經(jīng)費(fèi)的0.054%左右，捐贈(zèng)類型的教育類非稅收入渠道急需打通，管理體系亟待建立。而地方政府不斷增加的非稅收入對(duì)于幼兒園這樣的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的貢獻(xiàn)幾乎可以忽略不計(jì)。

（三）昆明市非稅收入及教育類非稅收入現(xiàn)狀

昆明市的非稅收入逐年遞增，截至2012年底，全市非稅收入（包含全市政府性基金收入）達(dá)426.86億元，超過一般預(yù)算收入的378.39億元，非稅收入占GDP比例達(dá)到14.18%。其中政府性基金占了很大的比例，非稅收入快速增長(zhǎng)跟政府依賴于土地財(cái)政息息相關(guān)。昆明市政府性基金由政府職能部門根據(jù)規(guī)定征收，比如城市建設(shè)基金基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)由市規(guī)劃局在辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》前按規(guī)定收取、教育費(fèi)附加由地稅務(wù)局對(duì)繳納增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅等三稅的單位和個(gè)人按實(shí)際繳納的三稅的稅額2%征收。2015—2017年昆明市教育類非稅收入有所波動(dòng)，整體而言卻相對(duì)穩(wěn)定，三年的總額都超過了1.7億元。但隨著昆明市教育類非稅收入數(shù)額穩(wěn)定且有增長(zhǎng)的趨勢(shì)，稅源不斷擴(kuò)大，地方政府卻一直沒有出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)，將對(duì)學(xué)前教育的支持納入到非稅收入支出當(dāng)中。

三、國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)

（一）日本：多渠道籌集學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)

日本政府將2015 年度消費(fèi)稅的增收額全部作為社會(huì)保障財(cái)源，其中95%用于充實(shí)和穩(wěn)定社會(huì)保障，5%用于充實(shí)兒童及育兒經(jīng)費(fèi)，并將兒童及育兒追加為社會(huì)保障對(duì)象。在非稅收入方面，日本彩票也是教育經(jīng)費(fèi)的重要來源，除了作為中獎(jiǎng)?wù)叩莫?jiǎng)金，用于彩票印刷、販賣以及日本彩票協(xié)會(huì)的宣傳費(fèi)用以外的收入，都作為地方政府的收益金，用于公共事業(yè)投資。以北海道札幌市財(cái)政局的一份資料為例，在2004年彩票收益（總計(jì)62.6億日元）的支出情況中，中小學(xué)和幼兒園用房的增建和改建工程支出為23.6億日元。

（二）香港：非稅收入轉(zhuǎn)移支付優(yōu)惠非牟利幼兒園

香港特別行政區(qū)政府采用直接資助方式對(duì)非營利性幼兒園的教師工資進(jìn)行專項(xiàng)資助，其初衷就是為了讓那些非營利性幼兒園在無須大幅提高學(xué)費(fèi)的情況下，能夠聘請(qǐng)足夠的幼兒園教師，以符合政府所訂定的最低合格幼師比例，并且把政府的資助全數(shù)用于支付教師的薪金。香港特別行政區(qū)政府相繼制定了《發(fā)還地租》、《非牟利幼稚園租金發(fā)還計(jì)劃》等政策，旨在對(duì)符合資格的非牟利學(xué)前教育機(jī)構(gòu)發(fā)還租金、差餉及地租。

（三）美國：多種形式的教育類稅收及非稅收入

美國也通過彩票收入為學(xué)前教育提供著源源不斷的支持。包括加利福尼亞州、伊利諾斯州、密歇根州、新漢普郡、新墨西哥州、紐約州在內(nèi)的11個(gè)州發(fā)行彩票專門用于學(xué)前教育，其中有些州發(fā)行的彩票就直接稱作教育彩票，相關(guān)立法也稱作教育彩票法。同時(shí)，相關(guān)法律一般都規(guī)定，彩票收入是對(duì)已有教育資金的補(bǔ)充，而不是替代。

除了彩票以外，美國各州還采取了許多形式的非稅收入用于支持學(xué)前教育。例如，亞利桑那州將土地收入指定用于學(xué)區(qū)建設(shè);加利福尼亞州學(xué)區(qū)得到的額外地方收入來自納稅人批準(zhǔn)的宗地稅、地方銷售稅、地方使用者付費(fèi)、私人支持學(xué)?；鸬?明尼蘇達(dá)州的比賽門票收入;新漢普郡的賭博收入等。

四、啟示及政策建議

（一）明確預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)中預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育事業(yè)費(fèi)所占比例

以學(xué)前教育發(fā)達(dá)的部分國家為例，除韓國、澳大利亞外，其余匈牙利、法國、捷克、墨西哥、德國、意大利、愛爾蘭、荷蘭、奧地利、英國、葡萄牙等11個(gè)國家的教育預(yù)算中學(xué)前教育所占比例均超過6%。因此，在以預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)作為財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為主要部分的情況下，昆明市應(yīng)該將其基準(zhǔn)線設(shè)定為8%左右。

（二）明確教育費(fèi)附加用于學(xué)前教育比例基準(zhǔn)線

我國部分地區(qū)已經(jīng)在這方面有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，浙江省、陜西省咸陽市已提出教育費(fèi)附加不低于20%用于學(xué)前教育投入的政策要求。據(jù)昆明市地稅局?jǐn)?shù)據(jù)，2010 年，入庫教育費(fèi)附加8.416 4 億元，同比增13.1%;入庫地方教育附加2.7379 億元，同比增23.4。從昆明市政府政策的角度明確教育費(fèi)附加中不低于20%比例用于學(xué)前教育投入具有一定可行性。

（三）明確土地出讓金收入中計(jì)提一定比例用于學(xué)前教育

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》（國發(fā)[2011]22號(hào)）的規(guī)定，從土地出讓收益中嚴(yán)格按照10%的比例計(jì)提教育基金，作為各地區(qū)地方財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的來源之一。2018年6月，昆明市新建商品住宅銷售價(jià)格環(huán)比上漲1.9%，比上月提高1個(gè)百分點(diǎn)，漲幅在全國70個(gè)大中城市中排名并列第11位。在2017年中國地級(jí)城市土地出讓金排名中，昆明市以450.9億元居全國地級(jí)城市第14位，同比增長(zhǎng)137%。若按照學(xué)前教育、初等教育、中等教育和高等教育的規(guī)模進(jìn)行劃分，新增土地出讓金是新增教育經(jīng)費(fèi)的來源之一，作為昆明市非稅收入重要組成部分的土地出讓金收入中應(yīng)有不低于2%的比例用于學(xué)前教育。

（四）開發(fā)以非稅收入為主的支持學(xué)前教育的手段

昆明市可以效仿上文中所述國內(nèi)外政府做法，通過開設(shè)教育彩票或者根據(jù)已有的從彩票收入中劃撥轉(zhuǎn)款專項(xiàng)使用的方法，以設(shè)立專項(xiàng)資金的方式充分利用彩票收入支持學(xué)前教育發(fā)展以及學(xué)區(qū)建設(shè)。同時(shí)，昆明市還可以根據(jù)自己的應(yīng)稅財(cái)產(chǎn)評(píng)估價(jià)值，發(fā)行債券以支持幼兒園新校舍建設(shè)。

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