劉小晏

摘 要：我國的社會(huì)救助從單一的最低生活保障制度演變?yōu)橛舍t(yī)療救助、教育救助等八項(xiàng)制度組成的救助體系。通過分析我國社會(huì)救助體系的基本構(gòu)成和發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)現(xiàn)社會(huì)救助體系存在城鄉(xiāng)割裂、制度分散等問題，在此基礎(chǔ)上探討未來社會(huì)救助體系發(fā)展的整合路徑。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助;救助制度;整合路徑

中圖分類號：C913.7? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）04-0052-03

國務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)救助暫行辦法》（2014年）標(biāo)志著我國社會(huì)救助制度在法制層面的建立，形成了以最低生活保障、五保制度、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等八項(xiàng)救助制度為內(nèi)容的社會(huì)救助體系。民政部2018年8月第二季度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，城市低保保障人員為1 092.9萬人，農(nóng)村低保保障人員為3 593.8萬人。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國貧困標(biāo)準(zhǔn)不斷上調(diào)、社會(huì)救助體系進(jìn)行不同角度的整合，社會(huì)救助者的數(shù)量不斷增加，并在救助的形式、內(nèi)容上進(jìn)行豐富。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鄉(xiāng)居民在其生活和需求方面的不同，我國的社會(huì)救助制度逐漸從低層次的保障貧困人口的基本生活向高層次的綜合性救助體系進(jìn)行轉(zhuǎn)變，進(jìn)入了從絕對貧困人口的救助向相對貧困人口擴(kuò)展的關(guān)鍵時(shí)期。通過解讀社會(huì)救助制度的相關(guān)概念、梳理其政策的發(fā)展歷程以及針對救助體系中存在的問題進(jìn)行整合，建立一套在制度、區(qū)域等方面完整的社會(huì)救助體系是目前我國兜底制度建設(shè)需要突破的核心問題。

一、我國的社會(huì)救助體系

（一）我國社會(huì)救助制度的發(fā)展歷程

1.最低生活保障制度的建立與發(fā)展。我國的社會(huì)救助工作率先從城市展開，民政部1979年召開的城市社會(huì)救助會(huì)議明確強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)的救助對象應(yīng)該是無固定收入、基本生活困難等這類人群，并計(jì)劃在城鎮(zhèn)修建養(yǎng)老院、托老所等機(jī)構(gòu)，這是我國首次把社會(huì)救助的建設(shè)納入到發(fā)展的一次會(huì)議。而我國的最低社會(huì)保障制度最早出現(xiàn)于20世紀(jì)50年代的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，1993年率先在上海進(jìn)行試點(diǎn)，在上海試點(diǎn)取得成功后逐漸向大連、廣州等城市推廣。1994年，《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》頒布，針對五保供養(yǎng)，在其對象、內(nèi)容以及形式上做了明確規(guī)定，并在其財(cái)產(chǎn)處理、監(jiān)督管理等方面也進(jìn)行了具體規(guī)定。1996年，民政部在農(nóng)村建設(shè)會(huì)議中提出，應(yīng)該把農(nóng)村低保制度的建立工作放在首位?！冻鞘芯用裆钭畹捅Ｕ蠗l例》（1999年）的公布，使最低生活保障制度擁有了自己的法規(guī)性文件，標(biāo)志著城市低保制度的全面實(shí)施和社會(huì)救助工作的全面發(fā)展;2006年的農(nóng)村工作會(huì)議中，中央提出了農(nóng)村的最低生活保障制度應(yīng)該在全國范圍內(nèi)建立的要求;根據(jù)這些文件要求并結(jié)合實(shí)際試點(diǎn)效果，2007年7月，我國的農(nóng)村最低生活保障制度從部分省市試點(diǎn)推向全國，進(jìn)入了全面發(fā)展階段。

2.專項(xiàng)救助制度的建立和發(fā)展。災(zāi)害救助方面，國務(wù)院發(fā)布了《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》（2006年）、《自然災(zāi)害救助條例》（2016年）等相關(guān)法律法規(guī)，對災(zāi)害救助的規(guī)章制度、過程、資金等進(jìn)行了制定，解決了災(zāi)民的生產(chǎn)和生活方面的問題。醫(yī)療救助方面，衛(wèi)生部、民政部以及財(cái)政部于2003年2月針對農(nóng)村大病建立了專項(xiàng)救助制度;并于2005年3月在城市正式開啟了試點(diǎn)工作，在2008年底實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的全區(qū)域覆蓋。教育救助方面，2001年國務(wù)院針對農(nóng)村貧困家庭，給學(xué)生提出了在義務(wù)教育期間的“兩免一補(bǔ)”政策，即在學(xué)雜費(fèi)、書本費(fèi)方面全免，在寄宿生生活費(fèi)方面進(jìn)行補(bǔ)助。2007年5月，我國開始以國家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金、勤工助學(xué)、學(xué)費(fèi)減免等方式在職業(yè)學(xué)校以及高等學(xué)校建立了教育資助體系。住房救助方面，早在20世紀(jì)90年代初就進(jìn)行了城市的住房救助試點(diǎn)工作，《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》（1999年）、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》（2007年）等文件的公布，中央針對城市低收入家庭在住房方面提供了以廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、租房補(bǔ)貼為形式的住房救助制度。

《社會(huì)救助暫行辦法》（2014）的出臺，標(biāo)志著我國社會(huì)救助體系的基本形成，從最低生活保障、醫(yī)療、就業(yè)、災(zāi)害等方面詳細(xì)地規(guī)定了各項(xiàng)救助內(nèi)容，是我國第一部教完整的社會(huì)救助行政法規(guī)。

（二）我國社會(huì)救助體系的基本構(gòu)成

1.最低生活保障制度。最低生活保障制度是國家、政府針對基本生活難以維持的貧困家庭所制定的一項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目[1]，該制度是保障人民基本生活的一項(xiàng)政策，是社會(huì)保障體系中的安全網(wǎng)，由于不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，最低生活保障水平也有所不同。國家為保障全體貧困人員的基本生活水平，從財(cái)政中撥付專項(xiàng)資金負(fù)擔(dān)最低生活保障制度所需支出，而居民個(gè)人不需要付出任何費(fèi)用，旨在維護(hù)人民的基本生活，保持社會(huì)穩(wěn)定。這項(xiàng)制度的施行，是國家責(zé)任的體現(xiàn)，通常是通過測算維持貧困人口基本生活的實(shí)際需要的最低費(fèi)用來確定救助標(biāo)準(zhǔn)[2]。這項(xiàng)制度不僅能保證貧困群體的基本生活，還能夠在一定程度上縮短貧富差距，緩解因?yàn)闊o法保證正常生活帶來的社會(huì)不穩(wěn)定因素。

2.城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。醫(yī)療救助制度是針對貧困家庭以個(gè)人繳費(fèi)部分的補(bǔ)貼以及自費(fèi)部分的補(bǔ)助為方式的救助制度，并以多方位的方式來籌集資金，其救助標(biāo)準(zhǔn)因區(qū)域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、救助基金等的不同而有所差異。

3.農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。按照《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》文件的要求，應(yīng)該對農(nóng)村中存在無勞動(dòng)能力、無生活來源等問題的各類群體提供生活照料和物質(zhì)幫助，即保吃、保住、保穿、保醫(yī)、保葬，簡稱五保。供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的平均生活水平進(jìn)行確定，以集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的方式來提供服務(wù)。

4.住房救助制度。我國的住房救助制度的方式主要是房屋的出租、修繕、重建等，救助對象主要是困難家庭、特殊家庭等。在城市主要是以廉租房的形式進(jìn)行;農(nóng)村主要是住房的修繕、搬遷、新建以及恢復(fù)重建。住房救助制度采取政府救助和社會(huì)力量參與的原則，資金來源于地方政府的財(cái)政預(yù)算、社會(huì)捐贈(zèng)以及國家財(cái)政補(bǔ)貼等等。

5.流浪乞討人員救助制度。國務(wù)院關(guān)于《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（2003年）主要針對城市中的流浪乞討人員進(jìn)行救助，這也標(biāo)志著流浪乞討人員救助制度的建立。2009年，公安部、財(cái)政部等部委規(guī)定，縣級以上城市應(yīng)當(dāng)設(shè)置流浪乞討人員救助站，在尊重救助對象的受助意愿下，對其進(jìn)行救助，并對救助工作進(jìn)行管理、監(jiān)督;而流浪乞討人員進(jìn)行求助時(shí)，救助站虛提供返回其住所或家庭的交通費(fèi)、臨時(shí)住處、醫(yī)療等方面的救助。

6.法律援助制度。法律援助制度主要是給經(jīng)濟(jì)困難者提供法律幫助的制度，其標(biāo)志是2003年發(fā)布的《法律援助條例》，此條例的發(fā)布為公民提供了公平的司法保障;司法部于2009年建立了法律援助工作司，推進(jìn)了法律援助制度的發(fā)展。

7.教育救助制度。教育救助制度是通過減免學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書、提供助學(xué)金、生活補(bǔ)助等方式，幫助貧困學(xué)生完成相關(guān)階段的學(xué)習(xí)，以最終解決其可持續(xù)生計(jì)為目標(biāo)的一項(xiàng)救助措施。

8.臨時(shí)救助制度。臨時(shí)救助制度主要用于由于交通事故、火災(zāi)和重大疾病等特殊原因造成生活暫時(shí)困難的家庭，以及因生活必需品的支出導(dǎo)致家庭出現(xiàn)困難的最低生活保障的家庭實(shí)施階段性的生活救助。與城市相比，臨時(shí)救助制度對農(nóng)村的覆蓋面更廣、支持力度更大。

9.自然災(zāi)害救助制度。自然災(zāi)害救助制度是指自然災(zāi)害給人民造成損失后，政府以及社會(huì)團(tuán)體以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、物質(zhì)幫助等方式給予救濟(jì)的制度。中央針對自然災(zāi)害設(shè)立了專項(xiàng)的救災(zāi)資金，并要求各省市建立災(zāi)害救助物質(zhì)儲(chǔ)備庫，以保障災(zāi)后人民基本生活的恢復(fù)與重建。

我國的社會(huì)救助體系已從單一的最低生活保障制度演變?yōu)橛砂藗€(gè)救助制度組成的體系，如農(nóng)村五保、醫(yī)療救助和臨時(shí)救助等，是我國一項(xiàng)兜底性救助制度。

（三）我國社會(huì)救助制度的現(xiàn)狀

由民政部2018年第二季度數(shù)據(jù)可知，全國辦理了提供住宿的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)3.2萬個(gè)，床位423.3萬張，收留撫養(yǎng)37.2萬人。城市最低生活保障人員676.6萬戶、1 138.7萬人，城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)563元/人·月，比2018年第一季度增長2%;農(nóng)村最低生活保障對象676.6萬戶、3 695.2萬人，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)381.86元/人·月，比2018年第一季度增長3%;救助農(nóng)村特困人員457.2萬人，比同年第一季度下降3萬人;在參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面資助2 018萬人，臨時(shí)救助方面422.4萬人次，社會(huì)救助上的支出為1 157.9億元（見下表）。由此可以看出，我國城鄉(xiāng)享受最低生活保障救助和醫(yī)療救助等的人越來越多，社會(huì)救助覆蓋面逐漸變寬，救助標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高，但存在著救助總體水平偏低、區(qū)域與區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、人群之間差距較大、中央財(cái)政對各省市、城鄉(xiāng)的社會(huì)救助支出水平不均等問題。

二、我國社會(huì)救助體系存在的問題

第一，總體救助水平偏低，不同對象之間差距較大。作為保障社會(huì)成員基本生存權(quán)的最后一道防線，社會(huì)救助必須在同一時(shí)期保持基本物質(zhì)生活水平的原則[3]。而城鄉(xiāng)一體化要求救助項(xiàng)目覆蓋所有的城市和農(nóng)村，其實(shí)質(zhì)在于保障城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等，即所有基本權(quán)利在社會(huì)成員間的平等分配與平等保護(hù)[4]。城市和農(nóng)村的困難人員在社會(huì)救助方面應(yīng)該獲得平等救助的權(quán)利，不能因?yàn)榈貐^(qū)的不平衡發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況進(jìn)行區(qū)別對待。由民政部發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)可知，2018年第二季度城市的平均低保標(biāo)準(zhǔn)為563元/人·月，而同季度農(nóng)村的平均低保標(biāo)準(zhǔn)為381.86元/人·月。城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)最高的省份是上海市，其保障標(biāo)準(zhǔn)為1 070元/人·月，城市最低保障標(biāo)準(zhǔn)最低的省份新疆維吾爾自區(qū)，其標(biāo)準(zhǔn)為419元/人·月;而農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)最高和最低的省份分別是上海市和云南省，其保障標(biāo)準(zhǔn)分別為1 070元/人·月、279.75元/人·月。城市最低保障標(biāo)準(zhǔn)水平最低的省份比農(nóng)村最低保障標(biāo)準(zhǔn)水平最低的省份高出139.25元/人·月。由此可見，我國的社會(huì)救助保障在區(qū)域以及城鄉(xiāng)之間有明顯的差異。2018第二季度數(shù)據(jù)顯示，城市低保的平均標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)的0.68倍，城鄉(xiāng)之間標(biāo)準(zhǔn)差距過大會(huì)導(dǎo)致社會(huì)救助在水平、數(shù)量和質(zhì)量方面的明顯差異。

第二，管理部門碎片化，缺乏有效的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定了由各級行政政府部門共同組成社會(huì)救助管理部門，但在實(shí)際工作中缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，未將各專項(xiàng)救助的責(zé)任和工作落實(shí)到具體部門，存在著部門交叉和職能重疊，易造成人員和資金的浪費(fèi)。同時(shí)，《社會(huì)救助暫行辦法》第12條規(guī)定了管理部分濫用行為的處罰情形，但是缺乏對其救助權(quán)利的監(jiān)督與問責(zé)，未構(gòu)建完善的追責(zé)程序，導(dǎo)致公民應(yīng)有的合法救助權(quán)利因種種原因難獲得救濟(jì)。

第三，信息化建設(shè)不完善。部分地方政府部門尤其是貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)或辦事處，由于資金、辦事人員數(shù)量和技術(shù)水平等限制，網(wǎng)站技術(shù)管理落后和信息更新滯后，不能為社會(huì)及時(shí)提供救助信息和服務(wù)。我國在經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展中形成了農(nóng)民工這一獨(dú)特群體，具有流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)。這一群體的社會(huì)救助信息不斷發(fā)生變化，社會(huì)救助工作人員針對這類人群在信息收集反饋上有些困難，而信息的延遲會(huì)導(dǎo)致這類人群無法享受社會(huì)救助的權(quán)利，其公平性原則難以得到保證。

三、我國社會(huì)救助體系的整合路徑

第一，整合城鄉(xiāng)低保和專項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)。從目前的社會(huì)救助情況來看，在專項(xiàng)的住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等制度方面，農(nóng)村的待遇標(biāo)準(zhǔn)滯后于城市，要運(yùn)用城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村的救助水平。在保障標(biāo)準(zhǔn)上要及時(shí)調(diào)整，并遵循以下原則：一是應(yīng)科學(xué)適度地調(diào)整城鄉(xiāng)低保水平，避免“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象和達(dá)不到扶貧的目的;二是應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高、城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入的增長而及時(shí)提高城鄉(xiāng)低保水平，也應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣時(shí)適度下調(diào)，通過對保障標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整來達(dá)到城鄉(xiāng)救助水平的平等。

第二，積極完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助法律程序。我國的社會(huì)救助各項(xiàng)制度在實(shí)施過程中遵守的是各種辦法、條例、通知，在法律層面上還沒有進(jìn)行統(tǒng)一的立法。所以，可以根據(jù)各條例、辦法等在實(shí)施過程中的共同點(diǎn)，針對申請程序、資金來源、職責(zé)、監(jiān)督管理等方面建立法律層面的統(tǒng)一立法。

第三，統(tǒng)一救助信息管理系統(tǒng)?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》中規(guī)定了各級政府應(yīng)該針對社會(huì)救助建立統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助在信息上的互相連通和資源共享，但針對細(xì)節(jié)問題并沒有做出具體的規(guī)定。因此，可以在瞄準(zhǔn)和甄別的基礎(chǔ)之上對救助對象的基本信息進(jìn)行錄入和建檔立卡，并對這些信息聯(lián)網(wǎng)處理，以方便進(jìn)行查詢;而針對流動(dòng)性較強(qiáng)的農(nóng)民工，應(yīng)該建立專項(xiàng)的農(nóng)民工社會(huì)救助信息系統(tǒng)，并進(jìn)行全國聯(lián)網(wǎng)，定期更新農(nóng)民工的信息動(dòng)態(tài)，及時(shí)地進(jìn)行社會(huì)救助。

第四，確立以脫貧導(dǎo)向式的救助理念。目前，我國社會(huì)救助的理念主要是針對救助對象在貨幣、物質(zhì)上給予直接的長期性幫扶，而社會(huì)救助在未來的發(fā)展趨勢中應(yīng)該以導(dǎo)向式的救助理念進(jìn)行整合。古人有云：“授人以魚不如授人以漁?！贬槍ι鐣?huì)救助對象，直接性的幫扶手段只能解決目前的困境，想要達(dá)到脫貧，就需從源頭就行解決。例如，對救助對象進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)等等。建立以脫貧為導(dǎo)向的救助理念，利用社會(huì)救助的積極性作用來實(shí)現(xiàn)救助對象的自救。

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