段 萱，汪 姁

(1.安慶師范大學(xué) 人文與社會學(xué)院，安徽 安慶 246133；2.時代出版?zhèn)髅焦煞萦邢薰静┦亢笳?，安?合肥 230071；3.安慶市宜秀區(qū)政府，安徽 安慶 246052)

20世紀70年代以來，我國政治經(jīng)濟體制改革不斷深化，學(xué)者們圍繞提高公共服務(wù)質(zhì)量和公共行政效率、降低公共供給成本和公共服務(wù)損耗、選擇公共服務(wù)新路徑新模式等重大問題展開了大量研究。陳振明對公共服務(wù)的定義是：具有公共屬性和公共價值的各種物質(zhì)或非物質(zhì)形態(tài)的社會服務(wù)及相關(guān)物品，其必要支持條件為公共政策、服務(wù)機制、管理方式等一系列體制機制，管理方式為國家(政府)威權(quán)管理與所有權(quán)控制，服務(wù)目的為滿足最廣大社會成員的公共實際需求和服務(wù)活動。[1]公共服務(wù)參與就是提供具有公共屬性和公共價值的各種物質(zhì)形態(tài)和非物質(zhì)形態(tài)的社會服務(wù)及相關(guān)物品過程中的公共行為和公共活動。進入21世紀以來，中國社會經(jīng)濟快速發(fā)展，公共領(lǐng)域建設(shè)和服務(wù)規(guī)模急速擴張，服務(wù)方式已不再完全由國家以直供直管方式進行，而更多轉(zhuǎn)為公共采購、指定或社會化招標。公共服務(wù)多元化成為新世紀公共服務(wù)供給的大趨勢，學(xué)者們圍繞公共服務(wù)供給相關(guān)理論、概念與內(nèi)涵界定、公共服務(wù)多元參與的依據(jù)與過程等主題展開研究。通過文獻綜述方式對國內(nèi)外公共服務(wù)多元化參與進行研究，有積極的理論歸集效果。為確保研究綜述范疇的科學(xué)性和權(quán)威性，摘選典型文獻和核心文獻的依據(jù)與來源是SSCISCI全文檢索數(shù)據(jù)庫和CNKI數(shù)據(jù)庫。

一、公共服務(wù)多元化參與的理論研究

理論研究主要涵蓋公共服務(wù)參與理論、參與機理、規(guī)劃、組織化參與機制與制度建設(shè)等方向。歐美學(xué)界首先開始公共服務(wù)多元化的基礎(chǔ)理論研究，主流方向集中在兩個方面：一是公共物品理論范疇下的政府職責(zé)理論與實踐，二是公共服務(wù)外包理論與實踐。E.S.Savas通過對公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的基本特征、服務(wù)供給及相關(guān)機制的辨析，提出如果不涉及產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)，公共服務(wù)可以由公共部門和政府提供。這意味著公共服務(wù)也能夠在非政府規(guī)范和公共制度安排下進行。[2]Fred E. Foldvary運用外部性和市場理論，論述了營利組織提供公共服務(wù)的可能性與理論基礎(chǔ)，認為契約及其制度能解決公共服務(wù)的基礎(chǔ)性及外部性問題。[3]還有研究從公共服務(wù)多元參與的動因與可行性角度出發(fā)，如公共行政學(xué)家Woodrow Wilson解釋了交易費用理論如何作用于公共服務(wù)承包，這其中的關(guān)鍵在于通過比較交易成本、組織成本，政府及公共部門可以相對準確地決定公共服務(wù)是由自己生產(chǎn)提供還是選擇實施公共服務(wù)合同外包[4]。

二、公共服務(wù)多元化參與的路徑選擇

在公共服務(wù)多元化參與路徑選擇的研究方面，國內(nèi)外學(xué)界各有偏重。歐美學(xué)界研究聚焦點在公共服務(wù)合同外包方式的選擇方面，不過近幾年對合同外包路徑的質(zhì)疑與反對開始增多。2009年以前的文獻檢索顯示，西方較大一部分學(xué)者及實務(wù)界人士認為公共服務(wù)合同外包(Contracting Out，或稱社會組織承包合同)是公共服務(wù)多元化參與的最佳選擇，因為在具體操作上公共服務(wù)不再由政府提供或壟斷，而由非政府公共群團或組織通過合同承包方式參與供給。為論證這一路徑選擇的正確性與可行性，公共選擇理論學(xué)者Landau、Niskanen、E.S.Savas等提出公共服務(wù)合同外包只是經(jīng)營權(quán)的承包而非所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，公共的所有權(quán)及產(chǎn)權(quán)仍歸政府和國家所有。他們還認為這對破除政府及傳統(tǒng)公共部門在公共服務(wù)供給上的壟斷、提升服務(wù)效率以及激勵服務(wù)參與等方面有明顯好處；潛在好處則是非政府部門的大量參與能刺激規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展，有效規(guī)避高昂的行政成本。E.S.Savas認為在合同外包方式實施過程中要特別注意合同外包對象的選擇，公共服務(wù)合同外包的對象只能是私營部門或非營利部門或兩者合作成立的部門。[5]O’Leary與Stoker則提出將政府或傳統(tǒng)公共部門的非核心職能相關(guān)公共服務(wù)推向市場，通過合同外包方式提升公共行政效率，有利于行政管理者更高效地關(guān)注公共利益屬權(quán)管理和權(quán)益監(jiān)督，提高公共事務(wù)、公共服務(wù)的完成效率和實現(xiàn)質(zhì)量，還能帶來行政組織彈性的增加與組織績效的提升。

歐美學(xué)界主要通過實證研究或?qū)嵗芯康姆绞綄贤獍挠绊懸蛩剡M行探討。Hirsch & Lavery分別對公共服務(wù)合同外包進行了實證研究，研究結(jié)果表明，公共服務(wù)合同外包帶來的收益只與先前政府或傳統(tǒng)公共部門供給、提供服務(wù)的水平持平。他們據(jù)此對合同外包產(chǎn)生效率與成本節(jié)省的效果提出異議。DeLeon、Denhardt基于“善治關(guān)乎民主實現(xiàn)，善治關(guān)乎人民利益保障”的原則，探討公共服務(wù)多元化參與過程中的公民權(quán)益及公民利益保障問題。O’Toole、Wise提出合同外包及承包模式會導(dǎo)致公共服務(wù)的復(fù)雜性增加，造成多方參與的合作困境。Milward則通過國家(政府)職能與責(zé)任的實證研究，提出大量推廣公共服務(wù)合同外包可能會形成國家“空心化”等現(xiàn)象。

針對公共服務(wù)合同外包方式的利弊，歐美學(xué)界主要基于公共服務(wù)合同承包的實踐積累和實證研究來揭示，據(jù)此形成了合同外包研究上的主流話語權(quán)。Brudney等提出將公共服務(wù)合同外包作為一種公共治理工具或公共治理選擇，這樣既可以繞開爭議，也能獲得更多的社會支持與民眾認同。在此基礎(chǔ)上，Cooper提出公共服務(wù)合同外包并不是公共服務(wù)參與中各類問題出現(xiàn)的根源，而只是公共服務(wù)參與過程中的一種條件性影響因素，因為公共服務(wù)質(zhì)量只與合同承包規(guī)范、合同質(zhì)量管理直接相關(guān)。[6]反觀國內(nèi)學(xué)界，因為缺乏對公共服務(wù)多元化參與路徑選擇的理論研究和實踐經(jīng)驗總結(jié)，沒有明確的觀點和典型結(jié)論。

三、公共服務(wù)多元化參與的范疇或關(guān)系界定

對于公共服務(wù)多元化參與的范疇及關(guān)系，國內(nèi)外學(xué)界的研究結(jié)論較為一致，均認為政府(公共部門)和社會組織形成伙伴合作關(guān)系是公共服務(wù)多元化、政府職能轉(zhuǎn)承的前提條件與基礎(chǔ)。Gidron、Lester M. Salamon等學(xué)者提出了“政府—社會組織關(guān)系類型學(xué)理論”，并總結(jié)了政府和社會組織直接關(guān)系的四種模式。[7]Jennifer M. Coston基于制度多元化，論證了政府在公共服務(wù)參與過程中由抵制到接受的關(guān)系模式。[8]Najam討論了政府及社會組織的公共服務(wù)目標和選擇偏好，從兩者的參與策略角度提出了合作、沖突、互補以及吸收四種關(guān)系模式。[9]

國內(nèi)學(xué)界集中討論了公共服務(wù)多元化參與過程中參與各方的關(guān)系界定和關(guān)系發(fā)展問題。黨秀云提出合同外包、公共服務(wù)供給的憑單制以及政府補貼等運作形式可以有效地促進政府與社會組織合作伙伴關(guān)系產(chǎn)生，合同外包制是中國政府與社會組織在公共服務(wù)合作上建立伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)。[10]鄭蘇晉認為公共服務(wù)參與應(yīng)該通過合同外包方式，交由市場及非政府組織機構(gòu)完成，這樣有助于實現(xiàn)公共服務(wù)供給效率化和公共服務(wù)參與運行模式革新。[11]張汝立等通過對西方國家公共服務(wù)外包及其發(fā)展過程的介紹，提出中國公共服務(wù)多元化參與中合同外包模式選擇的思考和合同外包改良方案，并預(yù)測在公共服務(wù)合同外包平臺上社會組織將成為最主要的新勢力之一。[12]

四、公共服務(wù)多元化參與的模式

在參與模式研究主題方面，歐美學(xué)界主要關(guān)注的是公共收益、公共服務(wù)所有權(quán)及公共產(chǎn)權(quán)，而且在參與模式研究的結(jié)論中只是提供了市場化合同外包和行政化國家供給兩種模式。

在參與模式研究方面，國內(nèi)學(xué)界更關(guān)注基于社會身份背景或參與者社會身份定位的合作安排，側(cè)重辨析參與模式中的主導(dǎo)者和主導(dǎo)方式，主要討論的問題有公共服務(wù)參與關(guān)系、參與體身份背景、程序合法化及公權(quán)力所屬等。王浦劬提出了公共服務(wù)參與及社會組織提供公共服務(wù)的四種模式，即獨立關(guān)系—競爭性購買、獨立關(guān)系—非競爭性購買、依賴關(guān)系—非競爭性購買、依賴關(guān)系—競爭購買。[13]蔡禮強總結(jié)歸納出公共服務(wù)參與的五種模式，即政府直供公辦公營、政府間接公辦民營模式、政府間接合同購買、政府間接民辦公助、社會自發(fā)民辦民營。[14]

五、公共服務(wù)供給多元化帶來的風(fēng)險與負面影響

多元化參與的潛在風(fēng)險與負面影響是公共服務(wù)多元化參與研究的熱點。歐美學(xué)界在合同外包研究中提出了多元化參與可能帶來的風(fēng)險和負面影響，并著重指出了績效保障問題和市場化運營存在的風(fēng)險。國內(nèi)研究起步較晚，但也有廣泛討論。王名基于問題意識和實際情況分析了中國公共服務(wù)供給模式及其運作的問題與困境，提出要實現(xiàn)合同外包關(guān)系正?；⒐卜?wù)參與規(guī)范化和雙向約束機制順利運作，需要依靠政府與公共服務(wù)參與者協(xié)同合作才能做到。[15]周俊重點分析了公共服務(wù)多元化參與的效率，指出多元化參與過程中存在壟斷及機會主義等風(fēng)險，政府應(yīng)當且能夠制定相應(yīng)的風(fēng)險防范框架。[16]

我國香港、澳門等地區(qū)在公共服務(wù)多元化參與實踐方面有一定基礎(chǔ)，公共服務(wù)多元化參與的績效考察與評估技術(shù)是這些地區(qū)的學(xué)術(shù)研究熱點。對于公共服務(wù)多元化參與的績效評估及其技術(shù)這一主題，國內(nèi)學(xué)界只從實務(wù)或管理實務(wù)角度進行研究，未將其作為分支研究展開。內(nèi)地只有國務(wù)院發(fā)展研究中心依據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料，從宏觀角度作相關(guān)實務(wù)報告和實踐結(jié)論歸集，每年發(fā)布相關(guān)公共服務(wù)參與和社會組織建設(shè)報告。之所以出現(xiàn)風(fēng)險分析和影響研究中績效研究歸類實務(wù)，首先是因為公共服務(wù)多元化參與實務(wù)在中國內(nèi)地剛剛起步，績效研究效果不明顯；其次是因為多元化參與的風(fēng)險研究主要從國情出發(fā)，研究以定性為主。

六、研究述評與未來展望

公共服務(wù)多元化前沿研究主要集中在西方學(xué)界，主流研究方向有社會結(jié)構(gòu)與關(guān)系分析、經(jīng)濟屬性和政府管理分析。同時，公民社會發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變、社團公共事務(wù)參與、公共服務(wù)多元參與動力及動力機制等問題也受到廣泛重視。從世界范圍看，公共服務(wù)參與研究的重點領(lǐng)域主要包括：公民社會發(fā)展對公共服務(wù)多元化參與的促進，公共空間拓展及增長對公共服務(wù)多元化參與的支持，政治和民主發(fā)展多元化對公共服務(wù)多元化參與的影響，社會資本的培育對公共服務(wù)多元化參與的推動作用。國內(nèi)學(xué)界的公共服務(wù)多元化參與研究絕大多數(shù)仍圍繞國家中心主義與意識形態(tài)體制機制轉(zhuǎn)軌等主題展開，學(xué)理基礎(chǔ)基本源自西方理論，存在理論與本土化適用銜接不暢的問題。國內(nèi)的公共服務(wù)合同外包研究主要關(guān)注如何實現(xiàn)公共服務(wù)合同外包的市場化運作，近幾年開始關(guān)注社會組織參與公共服務(wù)的理論、社會組織參與公共服務(wù)的供給機制、社會組織參與公共服務(wù)的制度建設(shè)等方面。

在實踐研究方面，國內(nèi)外學(xué)界既有共性也有差異，雙方的差異主要源自研究視角、研究目標、研究需求的不同。公共社會和公共服務(wù)概念均來自現(xiàn)代西方社會和學(xué)界，現(xiàn)代西方國家對其定義皆從自身情況出發(fā)。國內(nèi)學(xué)界研究公共服務(wù)多元化參與的第一視角和基礎(chǔ)是國家中心主義，即公共服務(wù)多元化參與過程中如何處理好政府與參與者的關(guān)系。在研究方式和方法上，國內(nèi)學(xué)界較推崇情境研究。本次綜述檢索的國內(nèi)研究成果多數(shù)通過以下規(guī)范進行：選定特點實踐案例或經(jīng)驗案例，基于特定理論框架提出研究假設(shè)，帶入案例進行假設(shè)討論，運用相關(guān)情境研究方法推導(dǎo)案例現(xiàn)象或?qū)嵺`可能，得出結(jié)論。也有從意識形態(tài)和社會系統(tǒng)角度展開的研究，這些成果將社會組織參與公共服務(wù)置于中國特色社會主義社會建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)，從宏觀上縱向探討國家(政府)、市場和參與組織間的關(guān)系，以及參與組織公共影響力的演變和發(fā)展軌跡等。

中國特色社會主義建設(shè)目標和發(fā)展規(guī)劃是公共服務(wù)多元化發(fā)展的前提，這意味著國家(政府)是我國公共服務(wù)多元化參與研究的最大背景板和最重要影響因素。展望該領(lǐng)域研究趨勢，公共服務(wù)多元化的中國化與本土化適用研究將長期作為研究熱點存在。公共服務(wù)多元化參與的可行性、公共服務(wù)參與的路徑、公共服務(wù)的參與模式是中國公共服務(wù)多元化參與的本土化研究的焦點和熱點。公共服務(wù)多元化參與研究中的治理機制及其風(fēng)險研究需要突出中國適用原則，研究面向中國的做法。只有加強公共服務(wù)多元化參與的中國化研究，才能更好地服務(wù)于新時代公共服務(wù)多元化參與的實踐和實務(wù)發(fā)展。