薛現(xiàn)林，蘇星宇

(河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050024)

審判質(zhì)量是司法工作的生命線，提高審判質(zhì)量一直以來都是司法改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。審判活動是法律運(yùn)行的終端環(huán)節(jié)，其質(zhì)量的影響因素涵射一國法律體制的方方面面，而質(zhì)量保障機(jī)制則是直接作用于審判活動并具有突出影響的一環(huán)。

我國審判質(zhì)量保障機(jī)制的產(chǎn)生與發(fā)展大致經(jīng)過了三個階段：其雛形見于建國之初，在改革開放后隨著法治社會建設(shè)的推進(jìn)得到了逐步發(fā)展和完善，本輪司法改革則對審判質(zhì)量保障機(jī)制作出了全新部署和重大變革。其每個階段的發(fā)展與變化都充分地反映了時(shí)代的特點(diǎn)，裹挾于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化之中[1]。在司法改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期這一新的歷史時(shí)刻，任何改革舉措都應(yīng)謹(jǐn)慎對待，力求在穩(wěn)健中取得成效?；仡櫸覈鴮徟匈|(zhì)量保障機(jī)制的發(fā)展沿革，特別是改革開放四十年來我國審判質(zhì)量保障機(jī)制的建設(shè)歷程，梳理和分析其中之利弊得失，有利于科學(xué)合理地把握我國審判制度的發(fā)展規(guī)律，助益我國審判質(zhì)量保障機(jī)制的進(jìn)一步健全和完善。

一、傳統(tǒng)質(zhì)量保障機(jī)制的形成和發(fā)展

自改革開放至本輪司法改革之前，我國的審判質(zhì)量保障實(shí)行的是一種典型的“管控模式”。這種模式不僅要求對審判進(jìn)行“管理”，同樣強(qiáng)調(diào)對審判活動及其產(chǎn)品的“控制”。其最大特點(diǎn)是突出行政手段的作用和人的能動性。這種模式不以尊重審判人員獨(dú)立行使審判權(quán)力、合理配置審判資源這一方式實(shí)現(xiàn)審判質(zhì)量的保障和提高，而是以各級法院的資深法官為主體，通過行政司法權(quán)力介入審判活動當(dāng)中，監(jiān)管和矯正法官在審判活動中可能出現(xiàn)的事實(shí)認(rèn)定與法律適用方面存在的誤差，以此提高法院整體的審判質(zhì)量。管控模式是具有中國特色的審判質(zhì)量保障機(jī)制，具有代表性的構(gòu)成為審判委員會制度以及裁判文書核準(zhǔn)制度。

管控模式的確立與我國特殊的歷史環(huán)境是密不可分的。管控模式源于我國對蘇聯(lián)法院組織法的移植，并深受其“議行合一”組織原則的影響，將審判權(quán)納入行政權(quán)范疇。[2]而在審判制度方面，我國對國民黨統(tǒng)治時(shí)期的審判制度持全盤否定態(tài)度，因而對其引進(jìn)的三權(quán)分立思想和司法獨(dú)立理念不予采納。在這一時(shí)期，由于清理了大量的“不適宜從事審判活動”的舊司法人員，加之法律人才稀缺，國內(nèi)呈現(xiàn)了“案多人少”的矛盾。在董必武同志的具體規(guī)劃下，我國從黨政軍干部中調(diào)任了大量人員充實(shí)司法機(jī)構(gòu)。這些人員確保了政治上的可靠性，但無法滿足審判活動所要求的專業(yè)性。因此，我國沒有按照蘇聯(lián)司法制度確立審判員獨(dú)立的體制，而是建立了“案件過問制度”，以確保院領(lǐng)導(dǎo)對審判人員的辦案過程和審判結(jié)果予以監(jiān)管，保證基本的審判質(zhì)量。同一時(shí)期，我國確立了追求實(shí)體公正的審判理念。在總體法官質(zhì)量明顯較低的條件下，行政領(lǐng)導(dǎo)的作用和高效靈活的司法行政權(quán)對實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正便顯得十分重要。在此之后，我國經(jīng)歷了對外戰(zhàn)爭、恢復(fù)生產(chǎn)、十年文革，社會秩序保障成為司法工作追求的主要價(jià)值。這一階段，我國將涉及維護(hù)社會秩序的公檢法系統(tǒng)劃歸一體，以行政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的方式高效地穩(wěn)定社會秩序，鎮(zhèn)壓反革命勢力，打擊猖獗的犯罪活動，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展贏得了穩(wěn)定的環(huán)境。此時(shí)，行政權(quán)已然在我國的審判制度中打下了深深的烙印。

從其形成過程可知，管控模式的建立在很大程度上受當(dāng)時(shí)政治環(huán)境的影響，是在較為嚴(yán)苛的條件下為了確保審判質(zhì)量、滿足社會要求而建立的具有中國特色的質(zhì)量保障機(jī)制。在法院系統(tǒng)內(nèi)部、外部建立層級明確的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，便于黨和國家統(tǒng)籌全局及各項(xiàng)政策在司法機(jī)關(guān)的有效落實(shí)，對建國初期的司法改革和黨對司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)具有重要意義。

隨著改革開放的到來，我國的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了重大變化。首先是國內(nèi)外政治環(huán)境趨于穩(wěn)定，審判制度建設(shè)得以走出反復(fù)曲折的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，包含審判委員會制度在內(nèi)的諸多被廢除的司法制度得到重建?！敖夥潘枷?，實(shí)事求是”的偉大精神讓審判制度的進(jìn)路得以從“左”和“右”的錯誤思路中解脫，審判制度建設(shè)得以更多地吸收西方的法律思想和經(jīng)驗(yàn)。程序正義的理念和審判獨(dú)立思想開始被廣泛接受，這首先體現(xiàn)在立法層面。1979年《人民法院組織法》、1982年新《憲法》以及1995年的《法官法》等都作出了“人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受干涉”的相關(guān)表達(dá)。

其一是源于政治上的必要性。改革開放帶來的社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，給經(jīng)濟(jì)和政治體制改革以及黨的治國理政帶來了更大壓力。這意味著在一定時(shí)間內(nèi)，黨仍需要一個有力的手段對司法工作進(jìn)行較為直接的領(lǐng)導(dǎo)。而行政式管理是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的重要形式，幾十年的實(shí)踐也證明了這種形式的高效性。因此，即便審判理論及立法領(lǐng)域已然開始尊重審判獨(dú)立這一理念，但在處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與審判獨(dú)立的關(guān)系上，無論在理論層面還是在實(shí)際的制度調(diào)整層面都有很大的難度。因而在很長時(shí)間內(nèi)，我國在進(jìn)一步邁向?qū)徟歇?dú)立和完善管控模式這一問題上選擇了后者。一方面，繼續(xù)推進(jìn)審判獨(dú)立的條件尚不成熟；另一方面，完善管控模式的改革成本較低，其成果的可預(yù)見性較高且風(fēng)險(xiǎn)小，亦能保障黨對法院系統(tǒng)通暢的領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)于改革發(fā)展和穩(wěn)定大局。

其二是我國缺少高素質(zhì)審判人員的狀況沒有發(fā)生根本性改變，這是管控模式長期存續(xù)的最直接原因。在我國提出建設(shè)法治社會并致力于完善司法制度之初，我國的法官隊(duì)伍中受過法學(xué)教育或具有良好法學(xué)素養(yǎng)、具備豐富審判經(jīng)驗(yàn)的人員十分稀缺。而我國的法學(xué)教育并不能保障法官隊(duì)伍的人員輸送，以至于法官隊(duì)伍中存在著大量來自法警、公安及各行政單位的人員。之后我國經(jīng)歷了數(shù)次裁軍，包括公檢法在內(nèi)的國家機(jī)關(guān)接收了大量退伍軍官，即所謂“軍轉(zhuǎn)干人員”。這些人員部分被安置在法院系統(tǒng)內(nèi)的非審判機(jī)構(gòu),部分成為審判員，從事審判工作。在非專業(yè)法官遠(yuǎn)多于專業(yè)法官的前提下，讓法官充分行使獨(dú)立審判權(quán)顯然是不合理且不現(xiàn)實(shí)的。

在改革開放后的四十年里，我國的審判質(zhì)量保障機(jī)制在管控式框架下不斷完善，以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展給審判“質(zhì)量”和辦案“效率”帶來的壓力。其中較為重要的是裁判文書核準(zhǔn)制度的形成和審判委員會制度的完善。首先，具有確保政治方向和審判質(zhì)量雙重目的的“案件過問制度”，演化為以保障審判質(zhì)量為主要目標(biāo)，通過資深法官領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)審判活動的“裁判文書核準(zhǔn)制度”。該制度包括主管副院長、審判庭庭長、法官三個層級以及兩道關(guān)口的審判監(jiān)管體系，使審判權(quán)能向業(yè)務(wù)素質(zhì)較強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的資深法官匯聚。其次，合議制度、審判委員會制度得到完善，資深法官的價(jià)值得到進(jìn)一步挖掘。結(jié)合裁判文書核準(zhǔn)制度，我國傳統(tǒng)的管控模式發(fā)展成為一個一般案件由兩級核準(zhǔn)主動管控，重大疑難復(fù)雜案件由審委會半主動管控的多層次、高覆蓋面的保障機(jī)制。

從數(shù)十年的運(yùn)行實(shí)踐來看，管控模式十分契合我國長期以來缺少高素質(zhì)法官的國情，基本解決了我國法治建設(shè)初期審判活動的主要矛盾。這種模式具有很高的效率，很大程度上使我國的審判水平超過了法官的配置水平，在法官質(zhì)量這一影響審判質(zhì)量的重要因素長期無法得到有效保障的情況下確保了我國的審判質(zhì)量。具體而言，這種優(yōu)勢主要表現(xiàn)在以下兩方面：第一，管控模式的成本低而效益高。法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)是影響司法產(chǎn)品最核心的因素之一，單位法院的審判質(zhì)量勢必為其具體的法官配置所影響。在審判質(zhì)量管控機(jī)制的作用下，判決的產(chǎn)生大都處于少數(shù)資深法官的監(jiān)管之下，這意味著最終形成的判決基本都能達(dá)到資深法官認(rèn)可的水準(zhǔn)，因而單位法院的審判質(zhì)量將遠(yuǎn)超其法官的配置水平。換言之，在理想狀態(tài)下，其帶來的效益要比不同水平的法官各自獨(dú)立審判高出許多。第二，管控模式的覆蓋率和效率高。資深法官對一般法官的監(jiān)管要么是無法回避的程序，要么是爭議產(chǎn)生后必然進(jìn)入的程序，幾乎所有案件都在該機(jī)制覆蓋范圍之內(nèi)，因而監(jiān)管效率很高。同樣以裁判文書核準(zhǔn)制度與審判委員會制度為例，法官的判決無法繞開庭長、主管副院長的簽字而生效，具有爭議的案件則需要依程序提交審判委員會，依舊處于資深法官的監(jiān)管之下，從而極大地壓縮了案件的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

管控式審判質(zhì)量保障機(jī)制在我國存續(xù)數(shù)十年之久，在我國法治建設(shè)中具有重要的歷史地位。盡管該機(jī)制以實(shí)現(xiàn)審判的公平正義為最終目標(biāo)，但在實(shí)現(xiàn)形式上并不契合現(xiàn)代法治對審判制度的要求，其弊病也十分明顯。管控模式自產(chǎn)生以來，司法界、學(xué)術(shù)界就沒有停止過對這種模式的詬病。這些非議主要集中在以下幾個方面：

其一，管控模式與現(xiàn)代法治精神相悖。諸多反對者認(rèn)為，行政司法力量介入審判活動，對法官的獨(dú)立審判權(quán)造成了實(shí)質(zhì)性干涉。無論是古典的憲政主義思想還是現(xiàn)代的立憲主義原理，權(quán)力制約、司法獨(dú)立都是其基本要求。盡管我國的政治體制沒有實(shí)施西方式三權(quán)分立的土壤，但也明確了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下三種權(quán)力應(yīng)各自分工、相互監(jiān)督的相對獨(dú)立性。在這種體制下，即便不能實(shí)現(xiàn)“司法獨(dú)立”概念的最大外延，也應(yīng)盡可能做到“法院系統(tǒng)獨(dú)立”或更次一級的法官“審理權(quán)獨(dú)立”。[3]司法工作作為維系法治的核心，欲發(fā)揮法律的公正性，應(yīng)盡可能地保證直接制約法官的是法律而不是行政領(lǐng)導(dǎo)。判決的產(chǎn)生不應(yīng)摻雜管控者的獨(dú)斷與偏見，亦不應(yīng)摻入過多的行政影響，如此才能確保公正司法，保證司法的公信力。

其二，管控模式破壞了我國的法制統(tǒng)一。管控模式下的法官人事制度和法院的外部管理制度不可避免地帶來了一定程度的法院地方化。盡管改革開放后從中央到地方的權(quán)力分工更加明細(xì)，地方黨委和政府對法院的干涉逐漸減小，但由于制度上的保留，如法院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力以及地方對法院人事、財(cái)政的節(jié)制，法院的審判工作仍然在一定程度上遭受地方行政權(quán)力的干預(yù)。如在一些具有社會影響的案件上，政府為保障社會效果、維護(hù)社會穩(wěn)定，指示法院的判決或阻止法院立案。這種干預(yù)往往造成司法失正，破壞司法統(tǒng)一。

BR合成基因表達(dá)檢測結(jié)果發(fā)現(xiàn)，外源BR處理會降低BnCPD、BnDET2、BnDWF4的表達(dá)量，而BRZ處理則會增加它們的表達(dá)量，說明甘藍(lán)型油菜的BR信號也具有與擬南芥相似的保守反饋抑制機(jī)制，過高的BR信號可以反饋抑制BR合成基因的表達(dá)。BZR1作為BR信號下游重要的轉(zhuǎn)錄因子，接受BR信號后去磷酸化進(jìn)入細(xì)胞核內(nèi)，激活目標(biāo)基因的表達(dá)。

亦有部分論者認(rèn)為，管控模式下的諸多制度都成為我國審判制度前進(jìn)的阻礙，諸多先行制度都與我國確立的法律原則相悖，甚至直接與法律相抵觸。例如我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國法院是中國的審判機(jī)關(guān)，人民法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)”；《人民法院組織法》規(guī)定：“人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律”。而在管控模式下，判決在法官與所在審判庭庭長、主管副院長三人意志統(tǒng)一時(shí)方可產(chǎn)生，抑或服從審判委員會決議，而非審理者根據(jù)事實(shí)和法律直接形成判決。此外，我國憲法規(guī)定：“人民法院審理案件，除法律規(guī)定的特別情況外，一律公開進(jìn)行”。審判委員會制度關(guān)于秘密評議的規(guī)定直接破壞了憲法確立的審判公開原則，同時(shí)這種審理與裁判完全分離的做法也違反了集中審理原則。盡管管控模式始終是法院的內(nèi)部管理機(jī)制，在面對法制統(tǒng)一問題時(shí)多數(shù)情況下可以其沒有逃出法條中“人民法院”這一概念來解釋，但這顯然不符合立法者的本意?？梢?管控模式下的審判制度已然落后于我國立法工作和法治理論水平。

其三，管控模式不利于調(diào)動法官的工作積極性。管控模式下，非行政職務(wù)法官所作的判決大都需要經(jīng)過審核和矯正，其審判權(quán)力的行使受到極大限制，也使法官的審理權(quán)與裁判權(quán)發(fā)生了事實(shí)性割離。這種權(quán)力和地位上的差異使法官的尊榮感、責(zé)任感下降，抑制了法官的積極性和創(chuàng)新精神，在整體上不利于審判水平的提高。

其四，管控模式存在較高的司法腐敗風(fēng)險(xiǎn)。管控模式最大的問題莫過于過分依賴人的能動性，以致于審判權(quán)力過于集中，而權(quán)力的膨脹必然導(dǎo)致司法腐敗的風(fēng)險(xiǎn)倍增。例如各級法院實(shí)施管控的經(jīng)驗(yàn)法官既是審判的管控主體，又是一般法官的行政領(lǐng)導(dǎo)，即便判決的產(chǎn)生需上下形成合意，但實(shí)踐中往往擁有行政、人事權(quán)力的資深法官具有更強(qiáng)的話語權(quán)，更大程度地對判決造成影響，因而當(dāng)然成為司法腐敗對象。

以我國當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境和當(dāng)代中國法制建設(shè)進(jìn)程視角來看，管控模式雖優(yōu)勢突出，弊端卻更加明顯。但以歷史視角審視管控模式建立和發(fā)展的過程，可知其存在著產(chǎn)生的歷史條件和社會基礎(chǔ)，以及支持其長期存續(xù)、生長的土壤?？陀^地說，這種機(jī)制為我國數(shù)十年的審判工作提供了支撐，對保障我國的審判質(zhì)量和法治建設(shè)的順利推進(jìn)也是十分重要的，其在一定歷史時(shí)期內(nèi)長期存續(xù)是比較符合我國司法現(xiàn)實(shí)的，而其獨(dú)到的優(yōu)勢仍然值得我們在當(dāng)下的改革中予以考量和取舍。

二、審判質(zhì)量保障機(jī)制的改革現(xiàn)狀

管控模式的變革始于本輪司法改革。以行政架構(gòu)和司法行政權(quán)力為特點(diǎn)的管控模式，隨著法院的“去行政化”改革而遭到裂解。具體而言，即司法責(zé)任制和法官員額制的推行。

上述兩項(xiàng)改革內(nèi)容最早可追溯至1999年最高人民法院發(fā)布的《人民法院五年改革綱要》。其中第34條規(guī)定：“對各級人民法院法官的定編工作進(jìn)行研究，在保證審判質(zhì)量和效率的前提下，有計(jì)劃有步驟地確立法官編制”。2001年6月30日通過的修訂后的《法官法》也提出了法官員額制的實(shí)施。[4]由于尚不具備改革的條件，其最終推行從本輪司法改革開始。如前文所述，改革開放后的管控模式以“高素質(zhì)法官”為實(shí)施基礎(chǔ)，主要目的是壓縮由“高素質(zhì)法官”缺失而導(dǎo)致的審判質(zhì)量問題。但隨著審判制度相關(guān)理論的不斷完善以及限制我國審判制度的客觀條件發(fā)生一定程度的改變，受到過良好法學(xué)教育、具有一定審判經(jīng)驗(yàn)的法官在法官隊(duì)伍人員構(gòu)成中占據(jù)了較大比例，這使傳統(tǒng)的審判管控模式存在的價(jià)值逐漸弱化。相對而言，其存在的諸多弊端則顯得更加突出。因此，雖然改革的目標(biāo)是在改革開放和法治社會建設(shè)所取得的成就上進(jìn)一步使審判工作提質(zhì)增效，但切入點(diǎn)更多的在于處理傳統(tǒng)管控機(jī)制暴露出的問題。

員額制與司法責(zé)任制的制度設(shè)計(jì)，很大程度上截?cái)嗔朔ㄔ簝?nèi)部審理上的行政干預(yù)，抑制了地方法院地方化嚴(yán)重的問題，同時(shí)也分散了過于集中的審判權(quán)力。這使法院的審判工作更加趨于立場中立，使法院和審判更加貼合社會控制的工具角色。管控模式這一以司法行政力量為手段的保障機(jī)制，則被改革瓦解。瓦解后，我國的審判工作事實(shí)上沒有了主動作用于審判活動的質(zhì)量保障機(jī)制，審判質(zhì)量更多依賴法官遴選制度、審判監(jiān)督機(jī)制、審判質(zhì)量評估與管理制度等被動式間接實(shí)施手段。以員額制為代表的法官遴選制度成為保障審判質(zhì)量最為重要的一環(huán)，充當(dāng)著審判質(zhì)量保障的主要手段。相較于傳統(tǒng)的管控模式，這種以保障審判獨(dú)立來促進(jìn)司法公正，通過控制法官質(zhì)量來間接保障審判質(zhì)量的新模式有很大的改變。

首先，保障的主體由以人為主變?yōu)橐灾贫葹橹?。在管控模式中，管控的?shí)施者主要為各級法院中的資深法官，而通過控制法官質(zhì)量間接管控審判質(zhì)量取決于法官的遴選制度。在管控模式下，管控的水平與效果依賴資深法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理水平；在新模式下，則取決于法官遴選制度的科學(xué)性、合理性。

其次，保障形式由主動變?yōu)楸粍?。管控模式下的質(zhì)量保障是依靠資深法官來實(shí)施的，是一種主動保障，強(qiáng)調(diào)行政手段和人的作用，具有較強(qiáng)的靈活性。新模式下，則通過保障法官質(zhì)量來間接保障審判質(zhì)量，是一種主要依靠審判規(guī)律作用的被動式保障，具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性。

再次，保障的內(nèi)容由側(cè)重減少錯案變?yōu)閭?cè)重防控腐敗。管控模式下的質(zhì)量保證主要解決的是法官整體質(zhì)量偏低導(dǎo)致的審判質(zhì)量低下的問題以及法官專業(yè)水平不足導(dǎo)致的審判失正問題。新模式則通過“去行政化”強(qiáng)化法官的獨(dú)立審判權(quán)，解決行政干預(yù)與司法腐敗帶來的審判失正問題。

新的審判制度及其保障模式基本上與當(dāng)代西方國家的審判管理制度趨于合流，逐漸表現(xiàn)出當(dāng)代西方法治理念中“法官隊(duì)伍專業(yè)化”“審判管理制度化”“審判權(quán)力獨(dú)立化”的特點(diǎn)。就時(shí)機(jī)而言，本次改革具備了最重要的前提條件和實(shí)施基礎(chǔ)，即長期以來制約我國審判質(zhì)量的關(guān)鍵因素“法官質(zhì)量”得到了總體改善。向保障司法公正、控制司法腐敗邁出了重要一步，與我國大力推進(jìn)反腐倡廉、從嚴(yán)治國治黨形成了協(xié)力。但從客觀效果上看，我國的審判質(zhì)量并沒能達(dá)到預(yù)期。根據(jù)調(diào)查和地方反饋的數(shù)據(jù)，我國的審判質(zhì)量總體上并沒有明顯提高，在部分法院特別是部分基層法院反而出現(xiàn)了下降態(tài)勢，并且出現(xiàn)了一些新的影響審判質(zhì)量的問題。從目前的研究和實(shí)踐觀察來看，新機(jī)制存在一定的設(shè)計(jì)缺陷，其保障手段難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

就我國目前的司法現(xiàn)實(shí)來看，員額制改革無法完全實(shí)現(xiàn)“讓優(yōu)質(zhì)法官充實(shí)到審判活動的一線”這一目的，也難以實(shí)現(xiàn)“讓不適合從事審判活動的法官離開審判隊(duì)伍”[5]這一要求。這一改革舉措看似目標(biāo)明確、指向清晰，但如何確定哪些法官入額、哪些不能入額，非常難以把握。從效率上考慮，法官配額應(yīng)以業(yè)務(wù)量為配額依據(jù)[6]，以法官的業(yè)務(wù)能力為入額條件。但目前具備行政崗位的法官一般具有較深的資歷和相對較高的行政級別，如不能入額，會出現(xiàn)高級別審判輔助人員輔助低級別法官工作的境況。不僅法官對其難以支配調(diào)度，其自身在情感上也難以接受。而如果員額法官以行政在崗法官為優(yōu)先，則偏離了選賢任能的目標(biāo)，從而限制改革的成效。員額制基本按照“既要給年輕法官以希望，又要照顧資老法官的情緒”這一理念來執(zhí)行，并沒能達(dá)到改革的預(yù)期。這意味著通過保障法官質(zhì)量來間接保障審判質(zhì)量的模式在當(dāng)下并不能有效地實(shí)現(xiàn)。對于這類問題，部分較為樂觀的論者指出，這是由改革時(shí)破舊立新導(dǎo)致的一時(shí)問題，隨著改革的深入推進(jìn)，必然形成一種穩(wěn)定、良性的法官入額制度。但事實(shí)上，這并非改革過渡階段的特殊現(xiàn)象，而是一個必然持續(xù)存在的問題。這是因?yàn)閱T額法官的來源依舊基于我國的政法干警招錄制度，這種與行政公務(wù)員高度一致的招錄制度必然意味著法官隊(duì)伍中存在著老中青三代新舊交替局面，在這種局面下必然存在資歷、能力和調(diào)動法官積極性三方面的沖突，導(dǎo)致員額制改革的目標(biāo)繼續(xù)以打折的形式實(shí)現(xiàn)。

員額制改革后產(chǎn)生的另一個問題是對審判質(zhì)量提高的促進(jìn)作用有限，而質(zhì)量保障效率相對較低。如上所述，我國在審判質(zhì)量保障的路徑上選擇了西方的制度保障模式，但在法官遴選的任命制度上依然與我國行政公務(wù)員的人事制度保持高度一致。英美法系的法官任命采用“經(jīng)驗(yàn)”“精英”“年長”原則，保障法官隊(duì)伍的專業(yè)化，并以此確保獨(dú)立審判制度下的審判質(zhì)量。而在我國老中青法官新舊交替的制度下，擁有獨(dú)立辦案權(quán)的法官必然存在審判經(jīng)驗(yàn)上的差異，從而導(dǎo)致辦案質(zhì)量存在差別。

新機(jī)制導(dǎo)致法官成長速度減慢，對審判質(zhì)量保障工作產(chǎn)生了一定的不利影響。我國各級法院通過良好業(yè)務(wù)素養(yǎng)和審判經(jīng)驗(yàn)的資深法官指導(dǎo)和培育新進(jìn)法官來實(shí)現(xiàn)法官隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平的提高，管控模式在其中扮演著重要角色。管控模式廢止后，法官的成長則主要通過自行摸索來實(shí)現(xiàn)，這給縮小單位法院中員額法官的業(yè)務(wù)水平增加了難度。

可見，對比傳統(tǒng)的管控模式，改革做到了針對性“除弊”，但未能做到充分“興利”。我國當(dāng)前的審判質(zhì)量保障機(jī)制處在蛻變后形成的階段,而傳統(tǒng)的管控模式遭到較為徹底的裂解。針對上述問題，一些新的改革舉措和配套制度迅速出臺，其中較有代表性的為以下幾項(xiàng)：

第一，推行法官會議制度。2016年最高人民法院出臺的《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任的若干意見》提出建立專業(yè)法官會議制度，旨在使經(jīng)驗(yàn)相對匱乏的新法官得到審判經(jīng)驗(yàn)豐富的資深法官提供的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種制度能夠在保障去行政化的改革成果不受破壞的前提下發(fā)揮管控模式的效率優(yōu)勢，但該制度的觸發(fā)較為被動，案件能否進(jìn)入法官會議完全基于法官的個人意志，因而存在一定的不確定性，其效果不能與管控機(jī)制同日而語。這一制度的推行事實(shí)上肯定了員額法官之間存在著業(yè)務(wù)能力差別這一問題。從2017年各地法院建設(shè)情況來看，法官會議制度已經(jīng)得到了較為廣泛的落實(shí)且反響良好。在改革實(shí)現(xiàn)新的突破之前，法官會議制度對保障審判質(zhì)量和改革的平穩(wěn)過渡有十分積極的作用。

第二，試行法官遴選委員會制度。有效地保障法官質(zhì)量是破除當(dāng)下困境的治本之法。目前我國多個地區(qū)都在試點(diǎn)建立法官遴選委員會，效仿美國的法官選任制度，引入了包括律師、學(xué)者在內(nèi)的第三方評價(jià)主體參與遴選，并嚴(yán)格和細(xì)化了法官的遴選標(biāo)準(zhǔn)。該制度一定程度上提高了員額法官的質(zhì)量，但不能從根本上解決問題。盡管遴選主體的設(shè)置更加科學(xué)，但遴選的對象仍為“體制內(nèi)”的正式干警，即“法官助理”，并沒有在根本上改變法官的招錄制度，因而無法徹底解決法官存在的業(yè)務(wù)素質(zhì)差別問題。

第三，推行精細(xì)化審理。精細(xì)化審理，即在當(dāng)前的審判庭架構(gòu)上對審判分工進(jìn)一步細(xì)化，由某一名或兩名法官負(fù)責(zé)某一類型案件，以此提高法官在相應(yīng)領(lǐng)域的成長速度，從而提高審理效能和審判質(zhì)量。但也有論者指出，將法官的業(yè)務(wù)內(nèi)容壓縮在狹小的領(lǐng)域內(nèi)，對法官的長期發(fā)展與創(chuàng)造力培養(yǎng)有很大的負(fù)面影響，無異于陷入管控模式的弊病。

在改革的第二階段對新機(jī)制下配套制度的構(gòu)建和調(diào)整，一定程度上鞏固了改革的成果，緩解了改革帶來的負(fù)面影響，但制約著新機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)效能的問題仍未在根本上得到消除，改革的任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。

三、四十年改革帶來的啟示和反思

我國審判質(zhì)量保障機(jī)制的發(fā)展歷程，大致可視為一個行政化與去行政化的過程，亦是一個司法獨(dú)立與行政管控隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而在動態(tài)中平衡的過程。行政權(quán)力和審判獨(dú)立在不同階段扮演著不同的角色，發(fā)揮著不同的功效。而其中的得失也給審判質(zhì)量保障機(jī)制的改革進(jìn)路提供了一些啟示，揭示了一些值得我們關(guān)注和繼續(xù)深入探討的問題。

(一)審判制度建設(shè)應(yīng)正確對待其中的行政成分

司法獨(dú)立是西方民主和自由的基本保障。其自身并不是法治追求的目標(biāo)，而只體現(xiàn)一種工具價(jià)值。[7]因而就本輪改革而言，無論是司法“去行政化”還是強(qiáng)化法院、法官的“獨(dú)立審判權(quán)力”，將其認(rèn)為是一種當(dāng)代法治理念在審判領(lǐng)域的制度化或?qū)徟兄贫鹊默F(xiàn)代化，都或多或少將改革采用的途徑視為一種價(jià)值追求，而忽視了“讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”這一最終目的。[8]因而研究和適當(dāng)采用司法行政手段介入審判活動，并不意味著倒行逆施。管控模式本質(zhì)上并不具備天然的落后性，差異主要體現(xiàn)在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑方面。路徑選擇應(yīng)以制約我國審判制度發(fā)展的司法實(shí)際為參照和依據(jù)。

此外，司法權(quán)的正常運(yùn)行并不排斥行政手段的運(yùn)用。從司法性質(zhì)來看，其本身即是公正性輔以效率性的集合[9]。這種效率不僅直接反映在審判效率上，同樣也應(yīng)反映在審判質(zhì)量的效率上。如今快速變化的社會現(xiàn)實(shí)使經(jīng)濟(jì)社會對司法產(chǎn)品的效率性要求愈來愈高，而具備靈活、高效特征的行政手段介入司法活動，無疑是應(yīng)對司法工作不斷增加的壓力的有效方法。這也是如今行政權(quán)力在世界范圍內(nèi)不斷膨脹并在西方司法活動中趨于活躍的原因。

(二)新機(jī)制的完善應(yīng)處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與審判權(quán)獨(dú)立的關(guān)系

從當(dāng)前的理論研究與改革舉措來看，我國審判質(zhì)量保障機(jī)制的前進(jìn)方向依然是基于審判獨(dú)立思想進(jìn)一步使審判提質(zhì)增效。通過尊重和保障法官的獨(dú)立審判權(quán)能，進(jìn)一步排除審判活動中的各種干涉，保障其中立的立場，促進(jìn)司法公正。但正如一劑良藥的雙向作用，在壓縮司法腐敗空間、促進(jìn)司法公正的同時(shí)，法院和法官的地位愈發(fā)趨于獨(dú)立，勢必影響到黨對法院系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)。這便引出了一個復(fù)雜的問題，即減少法官的行政職責(zé)和行政事務(wù)，摘除法院中的行政層級關(guān)系，有利于提高審判質(zhì)量，但削弱了黨對法院系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)效率。中央政法委曾多次強(qiáng)調(diào)，我國沒有西方式司法獨(dú)立的政治土壤，中國特色法治社會的建設(shè)始終應(yīng)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，可見二者事實(shí)上存在著一定的不兼容性。如何處理二者的關(guān)系，在去行政化與保證黨對法院系統(tǒng)的有效領(lǐng)導(dǎo)上尋求平衡，是今后改革中需要慎重考量的問題。

(三)審判制度改革應(yīng)全面考量我國的司法現(xiàn)實(shí)

審判制度的改革必然受制于不同時(shí)期的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境與法制建設(shè)進(jìn)程,因而尊重審判制度的發(fā)展規(guī)律應(yīng)全面考察我國的司法現(xiàn)實(shí)。我國已然形成一個司法制度與行政制度相互交融的社會治理體系，行政化思維和體制廣泛浸入司法制度之中。行政權(quán)與司法權(quán)在四十年的演化中已然環(huán)環(huán)相扣、緊密依附。任其發(fā)展則行政權(quán)力將繼續(xù)擴(kuò)散，若改革則牽一發(fā)而動全身。如我國法官受到《公務(wù)員法》與《法官法》的雙重調(diào)整，則以《公務(wù)員法》的調(diào)整為主；在管理序列上，法官具有法官級別和行政級別的雙重編制，同樣以行政級別的實(shí)施為主；而地方法院的人事任免仍處于各地方統(tǒng)一協(xié)調(diào)之下。因而單以員額制和司法責(zé)任制作為去行政化的手段如孤軍深入，難以有效地突破如今兩權(quán)相交的局面，達(dá)到實(shí)質(zhì)上的去行政化、強(qiáng)化法官審判權(quán)能的目的，由此可見去行政化的目標(biāo)之遙遠(yuǎn)、任務(wù)之艱巨、改革涉及之廣泛。因而，全面考察、科學(xué)規(guī)劃、做好改革頂層設(shè)計(jì)對改革的順利推進(jìn)至關(guān)重要。

此外，改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)與法治的高速發(fā)展使中國提前邁入訴訟社會，案件激增使司法工作壓力空前，法院由維護(hù)社會公平正義的最后一道防線轉(zhuǎn)為前線，導(dǎo)致司法改革成本驟然上升。作為效益與風(fēng)險(xiǎn)的集合體，審判制度的改革應(yīng)在充分分析當(dāng)前司法工作所處的具體環(huán)境和特點(diǎn)的同時(shí)樹立穩(wěn)中求進(jìn)的改革思想。本次改革中對預(yù)期效果的估計(jì)過于樂觀，而過早地將傳統(tǒng)保障機(jī)制裂解也是造成當(dāng)下改革困局的重要原因。