■文 / 田丹宇

中國已建立起由國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、國務(wù)院應(yīng)對氣候變化主管部門歸口管理、各有關(guān)部門分工負責、各地方、各行業(yè)廣泛參與的應(yīng)對氣候變化管理體制和工作機制。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革再次把應(yīng)對氣候變化管理體制問題提到重要位置，系統(tǒng)總結(jié)梳理氣候變化治理相關(guān)國際經(jīng)驗，對于推進國內(nèi)應(yīng)對氣候變化工作法治化、制度化、國際化具有重要意義 。

一、應(yīng)對氣候變化管理體制納入立法

目前，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的締約方已達197個。雖然世界各國歷史變遷有別，政府管理體制殊異，但締約方各國內(nèi)的應(yīng)對氣候變化管理體制建設(shè)多起步于20世紀末、健全于21世紀初，并通過立法回答了應(yīng)對氣候變化“由誰干、干什么”的問題，呈現(xiàn)出一些共同特征。

（一）賦予應(yīng)對氣候變化管理機構(gòu)法律地位

很多國家和地區(qū)在其氣候立法中明確規(guī)定了應(yīng)對氣候變化管理機構(gòu)的地位和職權(quán)，實現(xiàn)氣候管理事出有名、事出有據(jù)。韓國《低碳綠色增長基本法》第三章規(guī)定了國家和地方“綠色增長委員會”的組成、職能、運行規(guī)則、人員組成及任免等內(nèi)容。新西蘭《應(yīng)對氣候變化法》第二部分規(guī)定了財政部、國家登記處、國家清單署等機構(gòu)的職責，構(gòu)建了新西蘭應(yīng)對氣候變化的管理和監(jiān)督體系。墨西哥 《氣候變化基本法》第五章“國家氣候變化體制”包括10節(jié)60個條款，設(shè)定了包括氣候變化委員會、政府內(nèi)務(wù)部氣候變化委員會、能源和氣候變化局、顧問班子以及州政府組成的國家應(yīng)對氣候變化體系。美國加利福尼亞州的《全球變暖解決方案法案》（簡稱“AB32法案”），建立了加州應(yīng)對氣候變化的管理監(jiān)督機制，明確由加利福尼亞州空氣資源委員會主管溫室氣體減排事務(wù)。菲律賓《2009氣候變化法》 第二部分新設(shè)“氣候變化委員會”作為國家應(yīng)對氣候變化主管機構(gòu)，詳細規(guī)定了委員會的組成要求、職權(quán)、會議和報告制度，以及委員的任職資格、任期和報酬等問題。

（二）成立高級別、跨部門、綜合性的應(yīng)對氣候變化管理組織

很多國家專門建立了應(yīng)對氣候變化跨部門組織或辦公室，協(xié)調(diào)多部門的應(yīng)對氣候變化管理職責。韓國綠色增長委員會，由財政部、教育科學(xué)技術(shù)部、知識經(jīng)濟部、環(huán)境部、國土海洋部等部門的代表擔任委員，由總理與總統(tǒng)指派的人共同擔任委員長。菲律賓氣候變化委員會直接隸屬于總統(tǒng)辦公室，是唯一可以代表菲律賓接受應(yīng)對氣候變化國際捐贈的國家機構(gòu)，該國的氣候變化法賦予了教育廳、內(nèi)政部、環(huán)境與自然資源部、外交事務(wù)部、新聞局、金融機構(gòu)、地方政府和政府學(xué)院等相關(guān)政府機構(gòu)與應(yīng)對氣候變化有關(guān)的職能，并規(guī)定了部門間的協(xié)調(diào)原則。

（三）明確應(yīng)對氣候變化主管機構(gòu)職能

各國國內(nèi)應(yīng)對氣候變化管理機構(gòu)的法定職責大體包括以下幾個方面：

1.設(shè)定并督促落實減排目標。例如美國加州AB32法案規(guī)定由“空氣資源委員會”負責基于歷史排放數(shù)據(jù)提出2020年前分階段的減排目標和初期行動目標，并負責監(jiān)督法案實施。英國《應(yīng)對氣候變化法》建立了獨立于政府的應(yīng)對氣候變化委員會，負責對碳預(yù)算的制定、分配提出建議，制定年度進展報告，并監(jiān)督政府落實預(yù)算目標的情況。

2.為實施法律制定氣候政策。例如加州AB32法案只規(guī)定碳交易的管理機構(gòu)、交易種類和范圍等幾項最基礎(chǔ)的內(nèi)容，同時授予空氣資源委員會制定具體交易規(guī)則的權(quán)力。

3.組織開展氣候變化宣傳與合作。例如新西蘭《應(yīng)對氣候變化法》規(guī)定由財政部負責以國家的名義進行減排量海外交易，由國家登記處負責與海外進行減排信息交流。

（四）明確資金來源和使用規(guī)則

很多國家通過立法為應(yīng)對氣候變化建立了穩(wěn)定的資金保障渠道。瑞士 《聯(lián)邦二氧化碳減排法》規(guī)定由“聯(lián)邦委員會”在咨詢各州及利益相關(guān)方的基礎(chǔ)上，負責確定碳稅征收程序、稅款分配使用比例并頒布下位法。韓國《氣候變化對策基本法》第六章“基金的設(shè)置及運用”建立了其國內(nèi)氣候變化基金制度，對適應(yīng)氣候變化基金的建立及使用進行了規(guī)定。菲律賓《2009氣候變化法》第四部分規(guī)定了國家應(yīng)對氣候變化的初始運作基金、國內(nèi)資金來源和使用原則、接受國際捐贈的主體及贈款使用等。新西蘭《應(yīng)對氣候變化法》規(guī)定應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究經(jīng)費主要來源于中央政府，并規(guī)定財政部有權(quán)建立或關(guān)閉官方減排賬戶、負責管理注冊處登記事務(wù)、有權(quán)從國家清單署及登記處獲取碳排放相關(guān)信息。

表：主要國家和地區(qū)應(yīng)對氣候變化管理機構(gòu)一覽

二、權(quán)力體系外的專業(yè)支撐機構(gòu)必不可少

（一）決策咨詢和顧問組織

為提高政府決策、監(jiān)督、氣候影響評估和預(yù)測的科學(xué)性，很多國家建立了應(yīng)對氣候變化的專業(yè)支撐機構(gòu)。印度政府設(shè)立了由總理出任主席的氣候變化咨詢委員會。法國總理府下的外交政策顧問委員會中設(shè)置了一名氣候和發(fā)展技術(shù)政策顧問，在政府的生態(tài)和國土資源轉(zhuǎn)型發(fā)展部下設(shè)立了負責國際氣候談判的特別顧問。菲律賓《2009氣候變化法》中新設(shè)氣候變化辦公室和技術(shù)專家小組，配合氣候變化委員會的工作。

（二）數(shù)據(jù)報送登記機構(gòu)

為了保證碳排放的精確、透明及有效，新西蘭《2002年應(yīng)對氣候變化法》建立了排放指標的交易簿獨立登記制度，詳細規(guī)定登記處的操作規(guī)則和信息公開要求。新西蘭國家登記處負責在承諾期內(nèi)對排放單位（NZEU）的持有、交易、抵消及取消情況進行登記，并與海外登記簿進行信息交流，以保證減排參與者的權(quán)利。美國加州AB32法案也建立了溫室氣體排放報告制度。

（三）國家履約支撐機構(gòu)

新西蘭 《應(yīng)對氣候變化法》設(shè)立國家清單署，主要功能是估算新西蘭每年各種排放源溫室氣體的排放量及吸收匯的情況，準備下一年度新西蘭的國家溫室氣體排放報告。為完成這些任務(wù)，該署須甄別排放源種類、收集數(shù)據(jù)、估算排放量及吸收量、評估不確定性、核查數(shù)據(jù)并保留相關(guān)資料和證據(jù)以公示。韓國 《低碳綠色增長基本法》 第45條規(guī)定政府應(yīng)當建立國家溫室氣體排放信息管理體系并將結(jié)果每年進行公布。

三、建立應(yīng)對氣候變化的政府問責和監(jiān)督機制

（一）減排目標的報告與評估

為保證氣候變化法律法規(guī)中提出的目標措施符合實踐進展，德國聯(lián)邦政府規(guī)定每5年一次的報告和政策評估制度。政府部門需要分別向聯(lián)邦議院、“行動大聯(lián)盟”和環(huán)保部提交氣候政策實施情況報告，德國議會根據(jù)氣候報告評估結(jié)果，對中長期氣候政策進行修訂。德國《巴州氣候保護法》規(guī)定由巴州環(huán)境、氣候保護和能源部負責每3年作一個氣候保護工作報告，由巴州議會負責每5年對氣候法律和戰(zhàn)略的落實情況進行一次評價，如果哪個大區(qū)未完成目標，可以進行行政問責，沒有刑事責任。菲律賓《2009氣候變化法》規(guī)定國家氣候變化委員會應(yīng)每年向總統(tǒng)和國會兩院報告全國氣候變化行動計劃、法案實施進展和立法建議。各地政府應(yīng)向國家氣候變化委員會報告各地行動計劃的實施情況。

（二）氣候責任的監(jiān)督與問責

根據(jù)《2009氣候變化法》，菲律賓在國會內(nèi)新設(shè)了國會聯(lián)合監(jiān)督委員會負責監(jiān)督法律的實施。該委員會由五名參議員和五名代表組成，分別由參議院議長和眾議院議長任命的一名參議員和一名代表共同主持，所需資金由國會撥付。新西蘭《2002年應(yīng)對氣候變化法》建立了人事監(jiān)查制度，規(guī)定政府可以派出巡查員，以檢查清單署雇員的職責和能力、檢查其他相關(guān)單位特別是農(nóng)業(yè)、林業(yè)相關(guān)部門雇員的能力。

（三）公眾和社團廣泛參與

菲律賓 《2009氣候變化法》 開篇明確表明立法目的是為了“充分保護和促進人民享有與自然達到和諧統(tǒng)一健康生態(tài)的權(quán)利”，把積極應(yīng)對氣候變化提高到了保護人權(quán)中的環(huán)境權(quán)的高度，尤其是在氣候立法中強調(diào)了性別因素。美國雖然宣布退出 《巴黎協(xié)定》并擱淺了《清潔電力計劃》，但在州級層面立法依然有所突破，很多社會組織和公眾的態(tài)度仍然積極。例如在有關(guān)環(huán)保組織的努力下，美國聯(lián)邦環(huán)境保護局就溫室氣體對人體健康進行了評估認定，從而將《清潔空氣法》 的管轄范圍擴展到溫室氣體。

四、國外應(yīng)對氣候變化管理體制對中國的啟示

從韓國、美國加州、菲律賓、新西蘭、英國、德國、瑞士等國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗看，構(gòu)建應(yīng)對氣候變化管理體系是應(yīng)對氣候變化立法的重要任務(wù)之一。中國應(yīng)抓住生態(tài)文明法治建設(shè)的契機，通過開展應(yīng)對氣候變化立法，建立起統(tǒng)籌國際國內(nèi)、協(xié)調(diào)各部門各行業(yè)、明確國家地方職責分工的應(yīng)對氣候變化管理體制，形成政府引導(dǎo)、市場主體、公眾參與的氣候治理格局，打造執(zhí)法有據(jù)、執(zhí)法有人、執(zhí)法有結(jié)果的氣候法治。

（一）明確政府應(yīng)對氣候變化的管理職責

通過應(yīng)對氣候變化立法調(diào)研了解到，地方應(yīng)對氣候變化主管部門的最大立法訴求集中在立法賦權(quán)、資金保障和執(zhí)法有據(jù)，即通過立法賦予其獲取和管理排放數(shù)據(jù)、分配和清繳排放配額、監(jiān)督和處罰排放行為、實施適應(yīng)氣候變化行動、開展區(qū)域國際合作等職責，明確相關(guān)工作的資金支持渠道，為政府依法行政提供法律依據(jù)和法律保障。在開展應(yīng)對氣候變化法律制度設(shè)計過程中，應(yīng)從國家應(yīng)對氣候變化主管機關(guān)、行業(yè)主管部門、專業(yè)機構(gòu)、社會團體等層面，明確各類主體在氣候治理中的角色，分別確定其在應(yīng)對氣候變化管理體系中的職責內(nèi)容、權(quán)力邊界和追責依據(jù)。

（二）建立政府應(yīng)對氣候變化的目標責任制度

中國自“十二五”中后期開始，已經(jīng)建立國家對省級政府的碳排放強度控制目標分解落實和責任考核制度。應(yīng)通過開展應(yīng)對氣候變化立法，賦予碳排放峰值目標、總量和強度控制目標和適應(yīng)氣候變化目標法律地位。為保證應(yīng)對氣候變化目標體系的有效達成，應(yīng)通過立法逐步建立起控制溫室氣體排放的目標責任和評價考核體系，規(guī)范目標分解的適格主體、目標分解依據(jù)、目標落實的責任主體、評價考核程序和目標未完成的追責依據(jù)。同時，考慮到中國已經(jīng)建立了生態(tài)文明評價考核制度和環(huán)境保護責任制度，在設(shè)計應(yīng)對氣候變化目標責任制度時，應(yīng)力求各類考核制度之間的協(xié)同。

（三）建立應(yīng)對氣候變化政府問責機制

中國已出臺的《山西省應(yīng)對氣候變化管理辦法》和《青海省應(yīng)對氣候變化管理辦法》均規(guī)定了政府應(yīng)對氣候變化職責的問責機制?！稇?yīng)對氣候變化法》的作用不僅是要規(guī)范重點排放單位的排放行為，鼓勵公眾積極參與應(yīng)對氣候變化，更重要的是要規(guī)定政府應(yīng)對氣候變化的職責范圍、執(zhí)法程序、執(zhí)法依據(jù)和違法責任，以及行政相對人的救濟途徑。在法律責任部分，應(yīng)重點規(guī)定氣候治理的政府問責機制，以法律形式監(jiān)督政府管理人員行使氣候管理權(quán)的執(zhí)法行為，提高氣候執(zhí)政水平。

（四）提升國家氣候治理能力

中國基層政府的氣候治理水平是落實應(yīng)對氣候變化目標、貫徹應(yīng)對氣候變化政策、組織應(yīng)對氣候變化行動的瓶頸。中國應(yīng)充分發(fā)揮法律的激勵作用：1.規(guī)定將應(yīng)對氣候變化的內(nèi)容逐步納入國家教育體系，培養(yǎng)國家應(yīng)對氣候變化專業(yè)人才；2.將應(yīng)對氣候變化納入國家職業(yè)培訓(xùn)體系，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部和從業(yè)者的氣候變化意識和科學(xué)管理水平，力求建立一支能夠勝任氣候治理職責的干部梯隊；3.加強專業(yè)機構(gòu)建設(shè)，通過立法保障排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)計核查、信息收集、系統(tǒng)維護工作，保證及時提供準確的信息，提高編制地方和行業(yè)排放清單的能力。