■文 / 劉焰真 李路路 張斌亮

2015年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第21次締約方大會上196個締約方（195個國家+歐盟）簽署了《巴黎協(xié)定》，正式對2020年后全球氣候治理進行了制度性安排，這是繼1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、1997年《京都議定書》之后，人類歷史上應(yīng)對氣候變化第三個里程碑式的國際法律文本，形成了2020年后的全球氣候治理格局?！栋屠鑵f(xié)定》 的簽署，傳遞出全球?qū)崿F(xiàn)綠色低碳、氣候適應(yīng)型和可持續(xù)發(fā)展的強有力積極信號，為全球應(yīng)對氣候變化工作奠定了堅實基礎(chǔ)。

2018年12月15日，在聯(lián)合國波蘭卡托維茲氣候變化大會上，經(jīng)過多輪艱苦談判，來自全球196個締約方的代表最終通過了《巴黎協(xié)定》實施細則，實施細則依據(jù)公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任等原則，基本落實了《巴黎協(xié)定》多項條款要求，為2020年后協(xié)定的實施奠定了制度和規(guī)則基礎(chǔ)。

一、《巴黎協(xié)定》產(chǎn)生背景

1850年以來，尤其自20世紀(jì)70年代之后，全球近地面氣溫一直處于上升趨勢，已經(jīng)并將持續(xù)對地球生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)產(chǎn)生重大影響。為應(yīng)對溫室氣體增加導(dǎo)致的全球氣候變化問題，1992年國際社會通過首個以控制二氧化碳等溫室氣體排放為主要目標(biāo)的國際公約—《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》），這是國際社會應(yīng)對氣候變化合作和談判的起點和基本框架。《公約》區(qū)分了工業(yè)化國家和發(fā)展中國家，強調(diào)上述兩類國家在應(yīng)對氣候變化問題上承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，即“發(fā)達國家要對其歷史排放和當(dāng)前高人均排放負責(zé)，而發(fā)展中國家則仍以經(jīng)濟和社會發(fā)展及消除貧困為首要和壓倒一切的優(yōu)先事項”?！豆s》約定從1995年起每年舉行一次《公約》 締約方大會，以評估全球應(yīng)對氣候變化進展。

在歐盟等發(fā)達國家推動下，1997年《公約》締約方第3次大會通過了《京都議定書》，首次以國際法律文件的形式對工業(yè)化國家溫室氣體排放限額進行量化?！毒┒甲h定書》明確規(guī)定：2008年至2012年全球主要工業(yè)化國家工業(yè)二氧化碳排放量要比1990年降低5.2%。2012年多哈會議進一步確定了《京都議定書》第二承諾期即2013年至2020年的減排目標(biāo)?！毒┒甲h定書》完全堅持了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”與“各自能力”原則，采用“自上而下”的談判模式，先設(shè)定國際社會減排總量目標(biāo)，并由發(fā)達國家承擔(dān)強制性減排責(zé)任，發(fā)展中國家則無須承擔(dān)強制性減排任務(wù)，這種剛性要求限制了減排的責(zé)任主體，并且執(zhí)行效果與具體減排指標(biāo)也存在差距。

隨著氣候談判各方分歧加劇，多哈會議之后國際氣候談判進入一個新階段，其標(biāo)志是2015年《公約》第21次締約方大會196個締約方（195個國家+歐盟）簽署通過《巴黎協(xié)定》?！栋屠鑵f(xié)定》對2020年后全球氣候治理進行了制度性安排，與 《京都議定書》強制性減排責(zé)任不同，《巴黎協(xié)定》 主要確立了“自下而上”的減排路徑，強調(diào)減排差異性與自主性，通過所有締約方“自主貢獻”達到控制全球氣溫上升的長期目標(biāo)?！栋屠鑵f(xié)定》 確立了一個相對松散、靈活的應(yīng)對氣候變化的國際體系，是權(quán)衡各方訴求后，最大程度上求同存異，鼓勵各國積極參與從而達成的微妙平衡。

二、《巴黎協(xié)定》核心內(nèi)容及其實施細則

《巴黎協(xié)定》采用“決議+協(xié)議”的形式，對國家自主貢獻、減緩、適應(yīng)、損失和傷害、資金、技術(shù)、能力建設(shè)、透明度、全球盤點等要素做出了安排?！栋屠鑵f(xié)定》決議部分包含六大方面內(nèi)容，正式協(xié)議中涉及29個條款，聚焦于《公約》基本原則、三項長期目標(biāo)、“自主貢獻+盤點”等主要問題，確定了指導(dǎo)未來行動的原則和框架。2016年起，國際社會圍繞協(xié)定的減排目標(biāo)和實施細則持續(xù)進行磋商，并于2018年12月《公約》締約方第24次大會通過 《巴黎協(xié)定》實施細則，基本對自主貢獻、減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、透明度、全球盤點等內(nèi)容涉及的機制、規(guī)則達成共識。

（一）堅持 《公約》 基本原則并兼顧平等

《巴黎協(xié)定》及實施細則明確了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”和“平等以及各自能力原則”，強調(diào)所有締約方均有全球減排的責(zé)任與義務(wù)，同時發(fā)達國家與發(fā)展中國家在具體減排、資金、技術(shù)方面負有不同責(zé)任。減排方面，發(fā)達國家與發(fā)展中國家分別實現(xiàn)與逐步實現(xiàn)絕對減排目標(biāo)，為發(fā)展中國家平衡減排與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型贏得時間，為發(fā)達國家?guī)ь^減排增添動力與支持。資金援助方面，發(fā)達國家承諾在2020年之前實現(xiàn)每年向發(fā)展中國家提供1000億美元的目標(biāo)，并進一步提高資金的“可預(yù)測性”，強調(diào)發(fā)達國家在幫助發(fā)展中國家減排與適應(yīng)氣候變化過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時鼓勵其他國家在自愿基礎(chǔ)上提供援助，反映出資金援助不再只是發(fā)達國家的責(zé)任，既動員了所有國家又兼顧了公平。在技術(shù)方面，實施細則強調(diào)要創(chuàng)新應(yīng)對氣候變化技術(shù)，培育技術(shù)創(chuàng)新有利環(huán)境，并且重申發(fā)達國家應(yīng)通過多種方式向發(fā)展中國家提供技術(shù)支助，加強技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓方面的合作，以提高國際社會有效應(yīng)對氣候變化的能力。

（二）三項長期目標(biāo)

《巴黎協(xié)定》首次明確提出了有關(guān)氣候升溫幅度、適應(yīng)能力、資金流向的三項長期目標(biāo)，具體包括：

1.把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平2℃以內(nèi)，并盡一切努力使其不超過1.5℃，從而避免更災(zāi)難性的氣候變化后果；

2.提高適應(yīng)氣候變化不利影響的能力，并以不威脅糧食生產(chǎn)的方式增強氣候適應(yīng)能力和溫室氣體低排放發(fā)展；

3.使資金流動符合溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展路徑。

協(xié)定實施細則重申了把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平2℃以內(nèi)的目標(biāo)，強調(diào)要認識到適應(yīng)的重要性以及為適應(yīng)活動提供公共資金和贈款型資金的必要性，并約定加大適應(yīng)資金輸送力度，爭取在減緩資金和適應(yīng)資金之間達成更好平衡。

（三）“自主貢獻+盤點”國際氣候體制

“自主貢獻+盤點”是 《巴黎協(xié)定》及實施細則確立的全球減排行動框架，通過國家自主貢獻及公布各自的排放量以確?！巴该鞫取?，利用全球盤點促進日益深化的“行動力度”。目前，已有193個締約方提交了形式多樣的自主貢獻報告。為增強國家自主貢獻可比性，實施細則約定締約方遵循政府間氣候變化專門委員會的排放報告指南測算各自行動排放量，并在2024年共同啟動透明度機制。為此《巴黎協(xié)定》建立了自2023年起每5年對各國行動效果進行一次全球盤點的機制，要求各締約方主動匯報和評估應(yīng)對氣候變化行動進展。最新通過的實施細則細化了盤點的信息收集、技術(shù)評估、產(chǎn)出情況等重要環(huán)節(jié)，從而評估在減緩、適應(yīng)、執(zhí)行手段和資助等領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化的集體進展。各國自主貢獻目標(biāo)和力度也采取“只進不退”的工作機制，各締約方將按不同國情，每5年更新當(dāng)前的國家自主貢獻，鼓勵各國基于新情況、新認識不斷加大的行動力度，兌現(xiàn)全球應(yīng)對氣候變化長期目標(biāo)。

三、《巴黎協(xié)定》仍需解決的問題

盡管《巴黎協(xié)定》及其實施細則已基本達成，但國際社會對市場、資金、減排目標(biāo)等內(nèi)容仍存有一定分歧。

市場方法是尋求綠色發(fā)展、減緩氣候變化最有力的行動之一，也是氣候談判的核心內(nèi)容。與其他非全球性規(guī)定相比，聯(lián)合國氣候變化框架下的市場方法是以低成本實現(xiàn)減排目標(biāo)的重要政策工具。目前發(fā)達國家可通過清潔發(fā)展機制（CDM）向發(fā)展中國家購買核證減排量，以抵消其國內(nèi)部分實際排放。但CDM容易導(dǎo)致核證減排量在賣出國和買入國重復(fù)計算，因此《巴黎協(xié)定》希望設(shè)計新的市場規(guī)則?！豆s》締約方第24次大會上，巴西堅持2020年后繼續(xù)保留《京都議定書》承諾期內(nèi)的核證減排量，遭到發(fā)達國家反對，雙方持續(xù)僵持導(dǎo)致實施細則未能就市場規(guī)則達成一致，相關(guān)爭議只能留待后續(xù)處理。

資金方面，波蘭氣候大會通過的實施細則取得程序性進展，發(fā)達國家同意增強其向發(fā)展中國家提供資金支持的信息公開度。但同時，細則也允許發(fā)達國家將貸款作為氣候資金支持的一種形式，導(dǎo)致商業(yè)貸款、股權(quán)交易也可能被納入資金支持范疇，可能使承諾失去意義。另外，各國已達成的到2020年每年提供1000億美元氣候資金的細節(jié)和2025年后氣候資金支持目標(biāo)目前仍未確定，只能留待后續(xù)磋商。2019年和2020年 《公約》 締約方會議對氣候資金效力的討論結(jié)果，即對財政和技術(shù)支持、資金結(jié)果和影響的評價結(jié)果也將對2020年后氣候資金目標(biāo)和實際落實情況產(chǎn)生影響。

自主貢獻方面，2018年波蘭氣候大會在控制全球氣溫上升方面缺少雄心，且未明確要求各締約方增強2020年前減少溫室氣體排放目標(biāo)。依據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的2018年《排放差距報告》，按照當(dāng)前升溫速度，12年后全球升溫幅度將可能超過1.5℃，給全球環(huán)境生態(tài)、人文、社會經(jīng)濟帶來不可逆轉(zhuǎn)的損失。要想將全球變暖幅度控制在1.5℃以內(nèi)，就必須在2030年前將溫室氣體排放削減近50%。盡管《巴黎協(xié)定》已提出要努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平1.5℃以內(nèi)，但由于美國、俄羅斯、沙特阿拉伯、科威特等能源大國的阻撓，2018年氣候大會僅強調(diào)了全球控溫2℃的目標(biāo)，對全球控溫1.5℃議題并未予以充分關(guān)注，有關(guān)雄心的議題只能擱置留待后續(xù)協(xié)商。

應(yīng)對氣候變化談判是一項長期、持續(xù)的工作?！栋屠鑵f(xié)定》及實施細則基本約定了指導(dǎo)未來行動的原則、框架和落實路徑，但對市場、減排目標(biāo)仍有分歧，通過的各項目標(biāo)也需各國共同努力才能實現(xiàn)。因此，《巴黎協(xié)定》及實施細則不是應(yīng)對氣候變化問題的終結(jié)，而是全球共同應(yīng)對氣候變化征程的“新起點”，需發(fā)達國家和發(fā)展中國家共同參與、相互扶持、相互督促、持之以恒，以尋求國際社會綠色低碳可持續(xù)發(fā)展之路。