黃 勇 曾亞軍

(貴州省關嶺縣林業(yè)局 貴州 關嶺 561300；貴州省林業(yè)科學研究院 貴陽 550005)

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就生態(tài)文明建設提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，我國生態(tài)文明建設成效顯著[1]。2017年10月18日，習近平同志在十九大報告中指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國[2]。2017年10月24日《中國共產(chǎn)黨章程》通過修改，強調要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，增強綠水青山就是金山銀山的意識[3]。為了提高關嶺縣森林覆蓋率，合理利用森林資源，改善生態(tài)環(huán)境，同時與全國、全省及全市同步開展生態(tài)文明建設、美麗中國建設，關嶺縣人大常委會起草了《關嶺布依族苗族自治縣森林資源保護管理條例》。該《條例》從2016年8月起草至批準施行經(jīng)過反復論證、多次征求意見，歷時24個月。2018年2月4日關嶺縣第十屆人民代表大會第三次會議審議通過，2018年5月 31日貴州省第十三屆人民代表大會常務委員會批準，于2018年8 月1日起施行。

1 《條例》的立法背景

關嶺縣作為生態(tài)功能縣，面臨森林覆蓋率低、石漠化嚴重(稱“石漠化王國”)、森林資源培育難度大、生態(tài)環(huán)境急需改善等實際問題，曾在2002年關嶺縣人大常委會公布施行《關嶺布依族苗族自治縣封山育林條例》，在防止水土流失、石漠化地區(qū)植被恢復等方面發(fā)揮了重要作用。依據(jù)2005年《貴州省關嶺縣第三次森林資源規(guī)劃設計調查成果》數(shù)據(jù)[4]和《貴州省關嶺縣2016年林地年度變更成果分析報告》[5]，2016年森林面積72666 hm2，比2005年森林面積52554.4 hm2增加20111.6 hm2，平均每年增加1828.33 hm2；2016年森林覆蓋率49.5%比2005年森林覆蓋率35.8%增加13.7個百分點，平均每年增加1.25百分點，通過近11年的培育、保護及治理等措施，森林面積、森林覆蓋率有所增加。但面臨要實現(xiàn)“生態(tài)關嶺”建設和到2020年關嶺縣森林覆蓋率與貴州省同步達到60%的總體目標還有一定的差距，任務十分艱巨。為此，關嶺縣人大常委會通過認真仔細調研，按照生態(tài)文明建設、美麗中國建設等有關要求，關嶺縣九屆人大常委會第七十六次主任會議討論決定，將該《條例》的起草列入2017年立法計劃，以法律的形式牢牢守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，樹立綠水青山就是金山銀山的意識，為關嶺森林資源保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、助推脫貧攻堅等建設提供重要的法律保障，促進生態(tài)文明建設和美麗中國建設奠定了夯實的基礎。

2 《條例》的立法依據(jù)

依據(jù)《中華人民共和國憲法》第一百一十六條、《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第十九條、《中華人民共和國立法法》第七十五條、第九十條的有關規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定；《中華人民共和國森林法》第九條規(guī)定，國家和省、自治區(qū)人民政府，對民族自治地方的林業(yè)生產(chǎn)建設，依照國家對民族自治地方自治權的規(guī)定，在森林開發(fā)、木材分配和林業(yè)基金使用方面，給予比一般地區(qū)更多的自主權和經(jīng)濟利益；《中華人民共和國森林法》第四十八條規(guī)定，民族自治地方不能全部適用本法規(guī)定的，自治機關可以根據(jù)本法的原則，結合民族自治地方的特點，制定變通或者補充規(guī)定，依照法定程序報省、自治區(qū)或者全國人民代表大會常務委員會批準施行。

3 《條例》變通及補充規(guī)定條款[6]

3.1 明確村(居)民委員會訂立村規(guī)民約、護林公約

針對在森林防火、盜伐、濫伐林木等輕微的違法行為難以處罰的行為，《條例》第五條第四款規(guī)定，鼓勵實行村民自治作用，利用村規(guī)民約、護林公約等對轄區(qū)內(nèi)的森林資源進行管理。

3.2 實行表彰獎勵和有獎舉報制度

為鼓勵植樹造林、加大對破壞森林資源的違法行為打擊力度，更好地保護生態(tài)環(huán)境，《條例》第六條規(guī)定。對在森林資源培育、保護、管理林業(yè)科學研究及野生動植物保護等方面做出顯著成績的單位或者個人給予獎勵；對舉報非法采伐林木、非法運輸木材、毀壞古樹大樹名木、非法獵捕野生動物、非法占用、毀壞林地等違法行為或者報告森林火災隱患、林業(yè)有害生物疫情的，經(jīng)查證屬實給予獎勵。

3.3 結合關嶺實際，變通義務植樹節(jié)時間

根據(jù)關嶺氣候特點、土壤及植物生態(tài)學特性等實際情況，《條例》第八條變通義務植樹節(jié)時間，將每年的12月作為關嶺縣義務植樹活動月。

3.4 明確縣政府、縣林業(yè)部門、林業(yè)站工作職責，補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、村(居)民委員上位法未作明確規(guī)定工作職能

為全方位開展森林資源保護管理、造林綠化等工作，切實做到林有人造、山有人管，提高生態(tài)建設實效，《條例》第五條、第九條規(guī)定從縣級到村(居)級分別對森林資源保護、造林綠化作了具體明確規(guī)定，層層抓好落實，不留死角。

3.5 擴大退耕還林還草實施范圍

《條例》第十條規(guī)定擴大退耕還林還草實施范圍，將25度以上非基本農(nóng)田坡耕地全面實行退耕還林還草；25度以下坡耕地退耕還林還草范圍由關嶺縣人民政府根據(jù)實際情況決定。為關嶺提高森林覆蓋率，實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展爭取了足夠的空間。

3.6 借鑒“三變”改革經(jīng)營模式，發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

按照2017年中央1號文件精神、參考《貴州省大扶貧條例》、結合六盤水 “三變”改革模式及實地調研了關嶺縣永寧鎮(zhèn)大壩村等地的經(jīng)驗做法?！稐l例》第十一條立法明確規(guī)定采取“三變” 改革模式經(jīng)營和管理森林資源，推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，為重大改革提供法律依據(jù)。

3.7 壯大林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展

為加快培育林業(yè)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)“百姓富、生態(tài)美”的目標，《條例》第十二條規(guī)定鼓勵扶持單位或者個人發(fā)展林產(chǎn)品、林副產(chǎn)品、林下經(jīng)濟、森林康養(yǎng)、森林旅游業(yè)等林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)；鼓勵扶持單位或者個人興辦苗圃培育鄉(xiāng)土樹種和特色苗木，為生態(tài)建設助推脫貧攻堅提供法規(guī)保障。

3.8 多元化解決林權糾紛

《條例》第十四條規(guī)定，借鑒關嶺縣“上關經(jīng)驗”，明確林權爭議發(fā)生后，利用行政調解、司法調解和人民調解相結合的多元化矛盾糾紛解決機制，優(yōu)先采用調解的方式解決矛盾糾紛，將林權糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

3.9 減輕林農(nóng)負擔，縣政府統(tǒng)籌本應由林農(nóng)承擔20%的保險費

《條例》第十九條將公益林和商品林全部納入森林保險范圍，其中公益林保險費全部由各級財政補貼；商品林保險費各級財政補貼80%，投保人承擔20%。為減輕林農(nóng)負擔、降低造林風險、提高林農(nóng)植樹造林的積極性，投保人承擔20%保險費由關嶺縣人民政府統(tǒng)籌，解決了多年來商品林經(jīng)營者投保積極性不高問題。

3.10 加強林業(yè)有害生物防治，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、森林經(jīng)營者對林業(yè)有害生物除治的工作職責

《條例》第二十一條規(guī)定林業(yè)行政主管部門應當根據(jù)林業(yè)有害生物監(jiān)測情況，定期發(fā)布林業(yè)有害生物監(jiān)測預報，并及時提出防治方案。發(fā)生林業(yè)有害生物疫情時，林業(yè)行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、森林經(jīng)營者應當采取綜合防治措施，及時進行除治；發(fā)生嚴重林業(yè)有害生物疫情時，關嶺縣人民政府應當采取緊急除治措施，防止蔓延，消除隱患。

3.11 加大古樹大樹名木保護管理力度

為保護好古樹大樹名木，結合關嶺實際，《條例》第二十四條、第二十五條對移植、損壞古樹大樹名木的行為作了具體規(guī)定；《條例》第三十七條、三十八條規(guī)定了相應的法律責任。為關嶺縣古樹大樹名木的保護管理法律依據(jù)開啟了新篇章。

3.12 森林防火因地制宜、彰顯地方特色

針對關嶺縣森林火災頻發(fā)，《條例》專章對森林防火作了規(guī)定：一是結合關嶺縣的實際，明確每年的9月1日至次年的5月31日為森林防火期，1月1日至4月30日為高火險期；二是明確關嶺縣人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)組建森林火災撲救隊伍，由專業(yè)人員負責森林火災撲救工作。同時規(guī)定，關嶺縣人民政府建立和完善森林火險預警監(jiān)測及信息發(fā)布系統(tǒng)、通信系統(tǒng)，通過GPS定位、移動網(wǎng)絡、地理信息等新技術，實現(xiàn)對森林資源監(jiān)管、林業(yè)災害防控的動態(tài)管理，也是融合“大扶貧、大生態(tài)、大數(shù)據(jù)”為一體的具體措施。三是結合安順市森林火災防治實行以村為主的經(jīng)驗做法，明確森林防火以村為主，劃定森林防火責任區(qū)，落實責任人，做好本轄區(qū)的森林防火工作；四是為加強林區(qū)的管護，對攜帶火種和易燃易爆物品進入林區(qū)、燒灰積肥、焚燒秸稈等違法行為進行處罰。

4 結論

《條例》共六章四十二條，所涉及的變通和補充規(guī)定的有十九條。作為民族自治地方，出臺了一部有關生態(tài)環(huán)境保護方面的單行條例，說明關嶺縣委政府對綠水青山就是金山銀山的意識增強，對大力推進生態(tài)文明建設和建設美麗中國有了鮮明的態(tài)度和堅定的決心，實現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的目標指日可待。按照習近平總書記提出的要尊重自然、順應自然、保護自然的理念，貫徹節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，把生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程，建設美麗中國，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代[7]。