□賈晨亮 祁 剛 郭 畔

一、區(qū)劃起源

19世紀(jì)，受工業(yè)革命影響德國社會經(jīng)濟(jì)飛速迅猛發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)增長占據(jù)主導(dǎo)地位，導(dǎo)致人口規(guī)模、城市建設(shè)活動持續(xù)不斷增加，法蘭克福市高強(qiáng)度、高密度建筑隨意蔓延。為遏制高強(qiáng)度、高密度建筑在城市的蔓延，德意志建筑師和工程師聯(lián)合會，提倡分步、分級建筑規(guī)則。

1891年，法蘭克福市立法通過了具有現(xiàn)代意義的“分級建筑規(guī)則”。建筑規(guī)則明確劃分為外圍地區(qū)和中心區(qū)，以及針對相應(yīng)分區(qū)在開發(fā)功能、建筑高度、建筑密度等方面的明確規(guī)定，并依次制定城市建設(shè)禁令和建筑體量規(guī)定。

德國法蘭克?！胺旨壗ㄖ?guī)則”被公認(rèn)為“區(qū)劃法規(guī)”在城市土地利用開發(fā)管理的開始，是現(xiàn)代城市規(guī)劃管控的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。從規(guī)劃管理角度來說，該規(guī)則可視為對城市發(fā)展在整體控制、用地控制、強(qiáng)度控制等幾方面的管控，具體內(nèi)容對應(yīng)實(shí)施方面的宏觀規(guī)劃意圖落實(shí)、空間結(jié)構(gòu)構(gòu)建、用地功能布局、土地開發(fā)要求和開發(fā)強(qiáng)度控制，逐漸發(fā)展形成德國本土的區(qū)劃體系。

二、德國規(guī)劃控制

德國聯(lián)邦建造法典明確城市規(guī)劃分“土地利用規(guī)劃”和“建設(shè)規(guī)劃”。其中，土地利用規(guī)劃為戰(zhàn)略性引導(dǎo)規(guī)劃，是管理性規(guī)劃。建設(shè)規(guī)劃以法定約束力控制開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)行為，是實(shí)施性規(guī)劃。

(一)土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃明確土地利用、交通流線及設(shè)施、綠化景觀系統(tǒng)、環(huán)境保護(hù)區(qū)以及限制開發(fā)建設(shè)的地區(qū)。土地利用規(guī)劃與我國先進(jìn)城市控規(guī)編制運(yùn)用的發(fā)展規(guī)劃、用地規(guī)劃、單元規(guī)劃控制管理內(nèi)容類似，但德國土地利用規(guī)劃在其規(guī)劃體系中不具有法定約束力。

(二)建設(shè)規(guī)劃。建設(shè)規(guī)劃為地塊開發(fā)用途和開發(fā)容量的法定管控依據(jù)，從規(guī)劃內(nèi)容和法定地位來看近似于我國控規(guī)編制的地塊條件、控規(guī)圖則。其建設(shè)規(guī)劃控制指標(biāo)體系分為用地建筑控制指標(biāo)、專項(xiàng)空間控制指標(biāo)。用地建筑控制指標(biāo)包括地方交通用地控制指標(biāo)、建設(shè)利用類型和程度、建筑許可范圍3類。專項(xiàng)空間控制指標(biāo)構(gòu)成可分為地形控制指標(biāo)、環(huán)境控制指標(biāo)、建筑物補(bǔ)充控制指標(biāo)3類。

三、美國區(qū)劃管理

美國是一個聯(lián)邦制國家，由于美國行政體制和城市文化傳統(tǒng)的內(nèi)核，致使美國沒有國家城市規(guī)劃的宏觀戰(zhàn)略概念，即美國沒有國家體系統(tǒng)一的城市規(guī)劃法規(guī)。美國各地的城市發(fā)展管理由各自的州和地方政府負(fù)責(zé)，是一種地方性的政府活動。美國州政府和地方政府負(fù)責(zé)的城市規(guī)劃事務(wù)分為兩個層次。第一層次為發(fā)展規(guī)劃層次，近似德國土地利用規(guī)劃。包括總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，屬于原則性規(guī)劃、指導(dǎo)性規(guī)劃。第二層次為開發(fā)管理層次，近似德國建設(shè)規(guī)劃，是以區(qū)劃為核心的實(shí)施規(guī)劃。美國城市總體規(guī)劃廣泛地運(yùn)用于政府規(guī)劃實(shí)踐，用來制定和指導(dǎo)城市開發(fā)的長期政策。在發(fā)展中出新了很多新類型的發(fā)展規(guī)劃分支，包括土地利用設(shè)計規(guī)劃、土地分類規(guī)劃、發(fā)展管理規(guī)劃等。

19世紀(jì)初，由于經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，以土地開發(fā)效益導(dǎo)向的大量高層建筑，損害了城市的公共利益。1916年，美國規(guī)劃歷史上第一部區(qū)劃《紐約市建筑區(qū)劃決議》由紐約市頒布，其目的是控制高層摩天大樓的無序增長。該區(qū)劃決議中將紐約市劃分為三類功能區(qū)和五類高度區(qū)，對建筑類型及高度進(jìn)行控制。此外還劃分了五類區(qū)劃分區(qū)，對開敞空間進(jìn)行控制?！都~約市建筑區(qū)劃決議》頒布實(shí)施后，美國通過授權(quán)法案，授予州政府開展傳統(tǒng)區(qū)劃規(guī)劃的權(quán)利。區(qū)劃內(nèi)容包括土地使用、開發(fā)密度等幾方面。傳統(tǒng)區(qū)劃規(guī)劃經(jīng)地方政府部門審議通過采納后，區(qū)劃規(guī)劃就具有了法力效力。1926年，區(qū)劃在美國城市規(guī)劃體系的地位和作用被美國最高法院確立。該規(guī)劃為保護(hù)公眾的安全、福利和健康。并且，區(qū)劃規(guī)劃必須隨時間和形勢的變化而不斷優(yōu)化修改和調(diào)整完善。

四、紐約區(qū)劃分區(qū)

美國的區(qū)劃技術(shù)分區(qū)體系包括基礎(chǔ)和疊加兩部分組成?；A(chǔ)分區(qū)為整個區(qū)劃范圍的分區(qū)全覆蓋以及下一層次的單元分區(qū)。紐約市按格網(wǎng)形式劃分35個大的片區(qū)，每個片區(qū)約40平方公里，每個片區(qū)細(xì)分為4個小的分區(qū)，126個小分區(qū)每個分區(qū)約10平方公里。每個小分區(qū)對應(yīng)一份區(qū)劃條例。

疊加分區(qū)為根據(jù)不同地區(qū)的特殊情況及城市發(fā)展訴求，在基礎(chǔ)分區(qū)的基礎(chǔ)上不斷疊加額外的控制條件。如歷史街區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、混合用途區(qū)等。分區(qū)內(nèi)的開發(fā)活動既要符合基礎(chǔ)分區(qū)規(guī)定，也要符合疊加分區(qū)條例。其實(shí)質(zhì)是在全覆蓋的通則區(qū)劃基礎(chǔ)上，對重點(diǎn)地區(qū)提出進(jìn)一步的具體和細(xì)化的控制要求。我國上海的控規(guī)基礎(chǔ)圖則及附加圖則與紐約區(qū)劃技術(shù)分區(qū)體系內(nèi)核基本一致。

1961年，紐約市采用了新的區(qū)劃法，將土地使用控制與建設(shè)強(qiáng)度控制結(jié)合為一體。以容積率為核心指標(biāo)，建筑密度、建筑高度及開敞空間率為輔助指標(biāo)，并追加了城市公共空間、開發(fā)特別意圖區(qū)等彈性控制手段以及多樣化的容積率獎勵與轉(zhuǎn)移政策。特別意圖區(qū)在我國成都的控規(guī)編制管控中予以應(yīng)用。

五、規(guī)劃單元開發(fā)

經(jīng)過30多年的發(fā)展，美國規(guī)劃界普遍認(rèn)可區(qū)劃核心在開發(fā)管控中的積極意義。同時，又發(fā)現(xiàn)區(qū)劃主要針對局部地塊，缺乏對城市區(qū)域的宏觀控制，導(dǎo)致城市建筑形式單一、空間形態(tài)單調(diào)的城市美學(xué)喪失。且不能解決50年代后城市蔓延、社會隔離、成本增加、環(huán)境無序等新問題。

規(guī)劃單元開發(fā)在20世紀(jì)40年代末興起。單元開發(fā)希望通過規(guī)范化、程序化的設(shè)計，使區(qū)劃規(guī)則能適應(yīng)大規(guī)模地塊比較合理的總體設(shè)計或更好的土地利用方式。規(guī)劃的主要內(nèi)容包括混合建筑規(guī)定、開發(fā)目標(biāo)聲明、地區(qū)整體密度、區(qū)域容積率等。

六、規(guī)劃管控手段

美國土地細(xì)分法、設(shè)計指導(dǎo)原則三種規(guī)劃控制手段實(shí)施規(guī)劃管理。其中，區(qū)劃法、土地細(xì)分法為法定，具有嚴(yán)格的審批、立法和監(jiān)督程序。

在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，區(qū)劃法劃分若干“區(qū)”，針對區(qū)域特征，對區(qū)劃范圍土地開發(fā)利用明確土地用途、建筑用途、開發(fā)強(qiáng)度、建筑方式等內(nèi)容。美國區(qū)劃法促進(jìn)了我國控規(guī)的產(chǎn)生，區(qū)劃理念一直是我國控規(guī)編制和變革的核心思想。隨著我國城市開發(fā)建設(shè)的推進(jìn)，我國對區(qū)劃的概念理解也逐漸深入，從前期的分區(qū)規(guī)劃，到后期的單元規(guī)劃、功能區(qū)劃等，相當(dāng)于上位規(guī)劃和控規(guī)之間的過渡層次，便于上位規(guī)劃的分解落實(shí)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是控規(guī)編制中用地布局控制、開發(fā)指標(biāo)控制的前置條件，解決了實(shí)施管理過程中規(guī)劃意圖落實(shí)、城市整體控制的實(shí)際問題。

土地細(xì)分是針對城市用地開發(fā)的進(jìn)一步細(xì)化。針對城市街區(qū)、地塊的開發(fā)控制等方面作出具體的設(shè)計規(guī)定，其目的是促使地塊價格趨于合理。土地細(xì)分是在市場經(jīng)濟(jì)客觀條件下，通過規(guī)劃的細(xì)化和完善，推進(jìn)區(qū)劃內(nèi)出讓土地的價值符合政府和規(guī)劃的意圖，是通過規(guī)劃手段對土地市場地塊價值進(jìn)行引導(dǎo)和管控。

設(shè)計指導(dǎo)原則作為引導(dǎo)性技術(shù)控制手段輔助管理，包括城市設(shè)計、歷史保護(hù)、特殊覆蓋區(qū)等，其內(nèi)容是在區(qū)劃基礎(chǔ)上，對特定地區(qū)和地段提出更進(jìn)一步的具體設(shè)計要求。