■/ 胡紹雨

習近平同志在十九大報告中指出同自然災害抗爭是人類生存發(fā)展的永恒課題。落實習近平同志在黨的十九大報告中提出的提升防災減災救災能力要求，需要全社會共同努力，需要重視國家財政投入在自然災害救助中具有的基礎性地位。近年來自然災害頻發(fā)，災害救助財政投入現(xiàn)狀不容樂觀，而災害救助問題刻不容緩，所以研究中國自然災害救助的財政投入問題具有非常重要的意義。

一、相關概念及理論依據

Clinton.WilliamJ.認為災害一旦發(fā)生，災害救助的時間極為緊迫。因此，災害救助的援助需要適當?shù)难a充。ForrestLaws認為美國新的災害救助法案目的在于幫助在卡特里娜颶風中的受災民眾盡快擺脫生活困境。MeganWalters;E.M.Hastings指出香港應該建立起完善的消防安全法規(guī)，并且政府應該提供一個完善的監(jiān)管環(huán)境。Kaper，Stacy認為美國應該完善其災害保險立法，通過災害保險分擔自然災害所造成的損失。Prizzia，Ross認為根據夏威夷地區(qū)自身的自然條件，可以探索和實施新的災害預防和管理辦法。

祁毓（2008）認為財政在災害救助中占據重要作用，因此，災害救助資金要確保在嚴格的監(jiān)管下合理使用。董梁（2008）認為我國現(xiàn)階段政府負擔為主的災害救助財政投入體制存在諸多的不足，災害救助財政體制的改革重點應放在籌資主體多元化、籌資制度化上。許曉華（2010）認為目前災害救助的管理存在權責不清的問題，嚴重影響了災害救助工作的有序進行，應明確中央與地方政府的權限，實施分級管理。程曦、鐘婷（2014）認為當前的災害救助投入在城市和農村的比例不夠合理，災害救助的資金投入應適當?shù)南蛞装l(fā)生自然災害的農村地區(qū)傾斜。萬婕（2015）認為目前中國自然災害救助財政投入存在財政投入責任不明確、資金投入不規(guī)范、組織體制不完善等問題。

（一）相關概念

1.自然災害。自然災害是指自然環(huán)境發(fā)生異常變化，對人類的生命、財產以及社會活動造成各種危害，影響社會穩(wěn)定和發(fā)展的一系列自然現(xiàn)象或事件。

2.自然災害救助。自然災害救助俗稱“救災”，自然災害救助是指在自然災害和特定突發(fā)事件發(fā)生時，國家和社會對因災害導致生活陷入困境的人們給予救助的一種社會制度。自然災害救助是社會保障體系中的重要一環(huán)，也是社會救助體系中的重要組成部分。自然災害救助的責任主體多為國家，由中央和地方政府負責對受災民眾的救援，挽救群眾生命，幫助受災群眾減少財產損失等。國家實行災害救助通常有兩個目的：一是維持受災群眾基本生活需要，保障受災群眾生命安全；二是進行災后重建，幫助他們盡快恢復正常的生活和社會秩序。我國在自然災害救助中，一方面，是以“以人為本”的精神貫穿始終，因此，政府和非政府組織災后救助的首要任務和當務之急是保障受災群眾的生命安全；另一方面，自然災害應急救助的工作重點是為災區(qū)受災群眾提供基本的物質生活保障。

（二）理論依據

1.公共產品理論。政府和市場對公共產品供給是公共產品理論。在現(xiàn)行經濟條件下，市場在資源配置中起主導作用，政府承擔著“守夜人”的角色，負責公共設施以及公共事業(yè)建設，保障國家公民的生命財產安全。政府應對公民提供最基本的安全保障，滿足受災群眾的基本生活需要。政府在對公共產品進行分配時，應事先做好一定的預留，以備發(fā)生自然災害等緊急情況。自然災害救助在很大程度上具有公共產品的特性，政府作為公共需要的滿足者，應該成為災害救助的救助主體。公共產品理論主張政府要承擔起公共產品供給的主體責任，同時認為應在政府的主導下與市場聯(lián)合供給公共產品，由此可見，政府應負擔災害救助的主要責任，并對災害救助制度加以規(guī)范、完善。此外，為了減輕政府救災負擔，政府還應合理引導社會力量參與災害救助，使政府和社會力量在救災中形成合力。

2.危機管理理論。危機管理理論是指自然災害發(fā)生時，管理者進行危機管理的理論。隨著經濟全球化的深入發(fā)展，自然災害所帶來的危機已經波及到許多國家，危機具有突發(fā)性，是由許多細節(jié)累積而成，當危機來臨之時，管理者要盡最大努力解決問題，渡過危機。危機管理的核心任務是要盡最大努力控制事態(tài)，并對危機的發(fā)展和情況有自己的判斷。在危機來臨之時，管理者要第一時間采取應對危機的措施。而且所采取的措施應該是遵循用最少的費用和最短的時間。我國目前經濟依然保持較快增長，發(fā)展果實來之不易，以往發(fā)生過的危機事件讓我們蒙受損失，也讓政府越來越重視危機管理的重要性。自然災害救助作為危機管理中的重要組成部分，事關社會的穩(wěn)定發(fā)展，我們有必要對災害救助制度不斷發(fā)展完善，來應對潛在的災害。

3.社會救助理論。國家和社會對受災群眾救助是社會救助理論。在現(xiàn)代社會中，中國特色社會主義進入新時代，到處充滿著文明、進步，人們更應該有社會救助的理念，每個人都有生存的權利，每一條生命也都有活下來的價值和意義。所以，當自然災害事件發(fā)生時，人們可能會暫時失去生產或生活資料，可能會失去家人和財產，政府要承擔起保障受災群眾生命安全的責任，維持受災群眾的基本生活需要，盡可能地幫助他們盡快恢復正常的生活和社會秩序。維護社會穩(wěn)定，構建和諧社會。

二、中國自然災害救助的財政投入現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國自然災害救助的財政投入現(xiàn)狀

目前我國自然災害救助的財政投入現(xiàn)狀卻不容樂觀。一是財政專項保障資金占財政支出比例小。自然災害救助的財政專項資金是指在災害發(fā)生時，國家向受災群眾發(fā)放一定數(shù)額的自然災害生活補助資金，維持受災群眾的正常生活。我國自然災害生活救助資金占當年財政支出的比例分別為0.018%，0.008%，還不足1%。簡直就是杯水車薪，少之又少。而且僅僅是臨時調撥，并不穩(wěn)定固定。二是我國社會福利支出占財政支出比例小。當自然災害發(fā)生，我國政府會給受災群眾提供吃、穿、住、醫(yī)等基本生活救濟以及扶持受災群眾生產方面的幫助。我國撥給社會福利支出的財政資金比例在10%左右，而用于自然災害救助的部分比例還不到3%。三是國家救災資金占自然災害直接經濟損失的比例小。由于自然災害導致經濟損失過大，雖然國家財政對于自然災害造成的損失有資金投入和經濟補貼，但是這些微弱的資金和補貼只能解決臨時緊急的特殊救助，實際上主要損失還得由受災者自己承擔。目前國家救災只占損失的2%-3%左右，彌補損失只是非常小的一部分。

（二）我國自然災害救助的財政投入存在的問題

1.財政投入主體責任不明確。自然災害救助由國家中央層級強有力的領導核心機構統(tǒng)一領導，大大增強了救災工作的一致性，但很容易造成權責不清，地方政府的積極性明顯不高。中央政府想要提高地方政府的積極性，促使地方政府加大自然災害的災前預警、防范、災后治理的財政投入，有效的實施治理手段，建立完善的災害預防機制，減輕中央政府在自然災害發(fā)生后的專項救助資金的投入壓力；而地方政府由于本地發(fā)展需要，財政支出的重點在于經濟建設、教育、社會保障等方面。可用于自然災害救助的資金少之又少。地方政府通常能夠第一時間了解災情、第一時間直接接觸災民，并且能夠準確地判斷當前災害的情況，了解地形地勢，更有利于做出正確的決策。但是在相關的實際操作中，相關的救災投入主要是以中央為主，各級省市按照對口的部門逐級上報，由于政府層級過多，容易造成時間的延誤。有關的災害信息通過層層環(huán)節(jié)傳達到最高決策中心，其真實性和時效性將大打折扣。地方政府缺乏最終決策權，安排救災資金相關的數(shù)額較少，與國務院確定的救災的相關的方面職責分工不一致。這樣使得重大自然災害發(fā)生時地方財政無法及時進行救助。主要原因就是中央和地方政府之間財政投入主體責任不明確。

2.財政資金投入比例不合理。中國在自然災害資金投入過程中，預防資金比救助資金少很多，存在資金投入不規(guī)范性和資金分配不合理性，在資金投入比例上，如果能夠加大自然災害預防資金投入的比重，就可以在災害發(fā)生時適當?shù)臏p少救助資金的投入。這樣做就可以將資金投入利益最大化，用最少的錢解決最大的問題。在應對自然災害時，預防是最有效的方式。但是，目前在我國只有一些臨時的自然災害預防的專項資金支出，例如輕預防重救助，救急不救窮的問題十分嚴重。農村與城鎮(zhèn)相比，各項公共事業(yè)發(fā)展緩慢落后且不完善，城鎮(zhèn)的財政更多的投入到災害預防上，而農村用于自然災害的資金智能用于救濟，這種情況的出現(xiàn)，導致在發(fā)生同樣的自然災害時，農村地區(qū)的受災情況更不樂觀，所以災后重建工作顯得格外嚴峻。

3.自然災害救助方式輕心理。災害救助方式是自然災害救助制度的重要組成部分，它通常是指，在自然災害發(fā)生以后，對受災人員采取的救助方式和救助措施。實物救助、現(xiàn)金救助和服務救助是災害救助的三大救助方式。救災工作取得成功的重要因素，主要是因為及時的采用了準確的災害救助方式。同時救災主體和受災人員相互之間的聯(lián)系，主要是通過救助方式這個媒介，它是保障整個災害救助順利達成的重要因素。經過多年的發(fā)展完善，中國自然災害救助制度較以往已經取得了很大的進步，但是還存在一些不足和需要改進之處。目前中國自然災害災害救助方式主要重視實物救助而輕視心理救助。在通常情況下，重大自然災害的發(fā)生，不僅會破壞人們賴以生存的家園，而且也會讓人們心理上受到嚴重的心理創(chuàng)傷，留下不可磨滅的心理陰影，而且還有可能產生心理疾病，影響人們的正常生活和身體健康。所以國家應該加強心里救援的力度來防止這種情況的發(fā)生，以免造成惡劣的后果。重大自然災害不僅造成巨大的經濟財產損失，而且也嚴重傷害到了人們的心理健康，一些人也因此患上了心理疾病，有一支專業(yè)的心理醫(yī)療團隊顯得極為重要，可以對受災群眾及時開展心理疏導，以保障災民的心理健康。

4.自然災害救助法制不健全。我國自然災害救助法律體系在現(xiàn)行憲法和應急法律法規(guī)中已經有一定的基礎。但是，由于災害救助法制相對分散、不夠統(tǒng)一，在重大自然災害發(fā)生后，對自然災害發(fā)生的共同規(guī)律缺少經驗總結，沒有應對自然災害發(fā)生時普遍的指導性，同時還存在缺乏災害救助基本法、某些領域法規(guī)不健全、單項法規(guī)之間難以協(xié)調一致等問題?，F(xiàn)行的單災種法律法規(guī)使各職能部門只能對緊急事件做單一處理和反應，考慮不到后續(xù)事件處理后果，無法連續(xù)處理后續(xù)災害，所以無法承擔災害救助的重任。我國目前已經基本做到了一事一法，表現(xiàn)在災害救助專門立法方面，主要是針對某一類災害事件的單災種法律。但法律制定主要集中在災害預防方面，并且在自然災害預防方面的法律制度也比較單薄，無法支撐我國現(xiàn)在頻繁發(fā)生的自然災害，在災害應急救助、災后重建及組織管理方面，大多為法規(guī)條例、很少上升到法律層面，并且建立的時間比較晚，法制不健全。

三、國外自然災害救助的財政投入對我國的經驗借鑒

（一）日本自然災害救助的財政投入對我國的經驗借鑒

日本是中國的近鄰，其獨特的地理位置和氣候條件，導致自然災害頻繁發(fā)生，強地震、海嘯以及核輻射事件震驚世界，長期的自然災害經歷使日本積累了豐富的救災經驗，形成了一套成熟的自然災害危機管理制度。值得我們借鑒和學習。

1.確定中央和地方的權責關系。日本中央和地方政府之間關于財政資金與救災關系的責任范圍劃分的十分清楚。無論是自然災害發(fā)生前，還是自然災害發(fā)生時，都能夠有效應對。中央與地方政府之間在自然災害發(fā)生之前，日本中央負責防災、減災，及時預防并做好宣傳，花最少的錢解決最大的問題，減少財政資金的支出。當自然災害發(fā)生時，地方政府直接負責災害現(xiàn)場應急救援和災后重建工作，救災過程中由地方政府直接指揮，中央不越權。最大限度的減少損失，提高救災效率。

2.財政資金的災前預防。日本政府有完善的災前預防體制和充足的財政資金儲備。地方政府在設置年度財政預算時，會提前儲備好專門用來災前預防和災后重建的自然災害預算資金。日本地方政府按照標準事先計算好需要儲備的物資資金，對需要建設的應急設施提前進行規(guī)格、數(shù)量的儲備。地方政府還把每年政府的財政資金盈余、貸款利息收益和平常的小額投資以及個人和居民自發(fā)的對于救災儲備的的捐款用來建設復興基金，有效的進行災前預防。

3.財政資金的災后救助。在自然災害發(fā)生之后，日本中央與地方政府之間會一起出動，共同承擔責任，為受災群眾家屬發(fā)放一定數(shù)額的撫恤金和慰問金，維持他們的基本生活，并且為他們免費聯(lián)系心理醫(yī)生進行心理安慰和心理救助。同時，日本政府對于災后重建方面，無償提供充分的財政資金支持，幫助受災群眾修復和重建住房，滿足受災群眾的基本生活需要，在受災孩子的教育方面，國家財政無償提供圖書，還設有專門的緊急獎學金和兒童扶助資金。

（二）美國自然災害救助的財政投入對我國的經驗借鑒

美國是世界上自然災害多發(fā)的大國，他們在長期的自然災害應急救助的工作過程中，已經建立起來了一整套比較系統(tǒng)而又完善的災害救助體系，并且積累了許多成功救災的經驗值得我們學習。

1.完善的管理制度，健全的救助機制。美國是聯(lián)邦制國家，各個州的災害救助制度不盡相同，但是在重大自然災害發(fā)生時，聯(lián)邦政府都能夠密切配合，互相協(xié)調，高效率的完成災害救助工作。美聯(lián)邦應急管理局，以自然災害與非自然災害并重，他們的核心業(yè)務就是圍繞四個方面進行，一是減災，二是應急準備，三是應急反應，四是災后的恢復重建。其個人救助服務不僅包括個人，還包括家庭補助的計劃；住宅災害補助計劃；醫(yī)療衛(wèi)生衣物服務；減退稅服務；事業(yè)救助服務；社會安全申請服務；建筑執(zhí)照申請服務；法律咨詢服務；危機咨詢服務等。

2.迅速的應急程序，快捷的災后申請。美國在發(fā)生重大自然災害或緊急事件時，由州長先宣布本州進入了緊急狀態(tài)，再由請總統(tǒng)發(fā)布重大的災害或者緊急狀態(tài)的重要宣告。同時，聯(lián)邦政府會派出專門代表處理救災事宜，負責協(xié)調聯(lián)邦政府與州政府的救災協(xié)調，同時參與災害緊急救援指揮工作以及分配救災物資。確保每一位災民都能在第一時間領取到救災物資。災民在總統(tǒng)或州長所宣布的符合災區(qū)條件的地區(qū)都有資格申請救助，不僅可以通過撥打免費救助申請電話，申請救助物資或款項，而且針對有語言障礙或者聽力障礙的災民還設有專門的救助申請電話。在災害發(fā)生時還設有緊急服務處，設置地點就在災區(qū)現(xiàn)場，災民可以在現(xiàn)場通過窗口排隊直接與救助人員溝通并提出自己的救助申請，這樣極大的提高了申請的效率。

3.采取實物和心理并重的災害救助方式。首先，在現(xiàn)金救助之外還向災民提供低息貸款，如果有不符合低息貸款資格的災民，則可以直接向美國聯(lián)邦應急管理署申請現(xiàn)金補助。其次，美國在重大自然災害發(fā)生以后為國民提供有效的危機咨詢。主要是面對災后存在心理創(chuàng)傷較大、內心極度苦悶以及壓力較大等心理問題的災民。這種危機咨詢服務屬于一種短期的救助服務，其部分經費由美國應急管理署提供。災民可以通過撥打電話，通過電話咨詢解決自身的心理問題，也可以到建立在災區(qū)的復健中心進行現(xiàn)場咨詢，當面把自己的心理困惑介紹給救助人員，并獲取解決辦法。美國的災害救助方式種類繁多，各有特色，低息貸款和危機咨詢是很有特色的兩項救助方式。

四、完善我國自然災害救助的財政投入體制的對策建議

日本和美國系統(tǒng)而又完善的災害救助體系和危機管理制度，豐富而又成功的救災經驗，值得我國借鑒和學習，同時也給了我國很多啟發(fā)。我國應該結合我國的具體國情和人民群眾的根本利益，構建科學合理又切實可行的重大自然災害社會救助財政投入制度。具體包括以下幾個方面

（一）建立自然災害救助財政專項資金

我國一直以來都未建立防災救災的專項資金，不論是中央還是地方。我國主要依靠國家下發(fā)的財政撥款、政府首長的儲備資金、社會群眾的募捐資金來預防救助自然災害和進行災后重建工作。但是，這種財政支出結構使得行政效率低下，資金的使用和調配方面具有很大的局限性，存在著很大的問題。所以，最直接的方法就是能夠統(tǒng)籌財政支出，設立防災救災的專項資金，提高政府在預防自然災害災害和救助方面的能力，確保在自然災害發(fā)生時有足夠的財政資金進行災害救助。中央和地方的財政要統(tǒng)籌起來，明確其各自的責任，分擔自然災害的預防支出。

（二）完善自然災害救助財政投入模式

目前我國財政投入輕預防重救助，救急不救窮，針對此現(xiàn)狀，難以從根本上解決問題。雖然我國相關的中央和地方在內的國家突發(fā)事件預案體系已經建立，2011 年建立的《國家自然災害救助應急預案》中提出應對重大自然災害緊急救助體系和運行機制，但是由于現(xiàn)實狀況的約束，又建立的較晚，該預案未能很好的貫徹。目前，僅有地質災害等正納入我國財政預算，災害預警和防治方面并沒有完全納入其中，而《國家自然災害救助應急預案》中提出的自然災害救助的資金自然增長機制將會更加難以實現(xiàn)。所以要將自然災害災前預防、災中救助、災后重建一起納入自然災害財政投入預算中，不斷完善三位一體的自然災害救助財政投入模式。

（三）加強自然災害救助財政資金監(jiān)管

由于突發(fā)自然災害的不斷增加，使得救災資金規(guī)模不斷擴大，進一步加強資金的監(jiān)管顯得格外重要，以防救災資金遭遇不測。首先要改變救災資金監(jiān)督模式，創(chuàng)新監(jiān)督方式，加大日常監(jiān)督力度，建立災前災中與災后救災資金三重監(jiān)督。另外，從財政部門方面，科學管理資金，借助部門預算編制、國庫集中支付制度，將政府收支分類改革，提高救災資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，實現(xiàn)資金利用最大化。最后，要將資金使用透明化，將救災資金在陽光下運營，讓廣大群眾參與到資金監(jiān)管中，增強政府公信力。

（四）加強自然災害救助科學法制管理

首先，要提高政府部門的工作效率，各級政府要明確其分工，又快又好的落實各項工作，要進行科學化監(jiān)督管理。其次，要完善自然災害救助方面的制度框架，將法律制度運用到到日常的制度，使法律制度常規(guī)化。然后，要不斷完善自然災害救助方面的相關法律法規(guī)，讓立法惠及百姓。明確中央和地方政府在財政支出方面的地位，明確災前預防、災中救助、災后重建三位一體的分工與投入。最后，要使我國自然災害救助中國家財政投入走向規(guī)范化、法制化。

（五）建立自然災害救助危機咨詢方式

危機咨詢是一項救災服務，指在自然災害發(fā)生以后，對受災群眾加以心里疏導，緩解其心理壓力。具體做法為，在自然災害發(fā)生以后，由政府指定專門的醫(yī)院，由專業(yè)的心里醫(yī)生成立多個危機咨詢小組。同時在災區(qū)設立由政府財政撥款支持的危機咨詢站，在現(xiàn)場為受災群眾進行心理疏導和調節(jié)，緩解災后的心理壓力，其咨詢站的服務均為免費。使中國自然災害救助方式向多樣化的方向發(fā)展。

黨的十九大報告中也明確提出提升防災減災救災能力是我們每一位中華兒女義不容辭的責任，所以我們在未來生存和發(fā)展的道路上一定要注重自然災害的預防工作和救助工作。地方政府作為面對自然災害發(fā)生時的指揮協(xié)調中心，只有切實加強自然災害應急救助，達到自然災害一旦發(fā)生都能按照預案啟動應急救災機制，全面而有效地開展自然災害應急救助工作，才能最大程度地減少自然災害損失，維護人民群眾的生命財產安全。安定團結的社會環(huán)境是建設有中國特色社會主義事業(yè)的基礎，強有力地地方政府危機時刻應急處理能力是建設安定團結社會環(huán)境的根本保障，因此，需要加強政府應對自然災害應急管理的能力，完善自然災害救助財政投入體制，適應當前新時代下的要求，以保證安全有序的社會環(huán)境。