黃 赟

《周禮》是關(guān)于中國(guó)周代國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工的專著，同時(shí)也是一部關(guān)于財(cái)政管理的專著。在這部專著中，包含著諸如“以九式均節(jié)財(cái)用”“任土所宜”這樣經(jīng)典的財(cái)政原則，也包含著相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)控機(jī)制，同時(shí)財(cái)政原則、內(nèi)控機(jī)制被嵌入整個(gè)行政體系的分工與合作之中，大大提高了行政制度的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性和有效性，為國(guó)家機(jī)器的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了制度保障。

一、《周禮》中的內(nèi)控思想

內(nèi)部控制，既是政府內(nèi)部管理制度和制衡機(jī)制的集合，又是政府為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的自我約束和規(guī)范的管控過(guò)程。雖然《周禮》不是內(nèi)控方面的專著，并未對(duì)內(nèi)控的定義、要素、原則、方法等進(jìn)行系統(tǒng)的論述，但其中蘊(yùn)含著大量的內(nèi)控原理和內(nèi)控方法，這些原理和方法即使對(duì)今天的政府內(nèi)控建設(shè)也極具借鑒意義。

1.在官職設(shè)置上，結(jié)構(gòu)縝密，職責(zé)明確?！吨芏Y》設(shè)六官，分別是天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官，財(cái)政職能主要集中于天官和地官，其他四官也有所涉及。天官的“大府”“玉府”“內(nèi)府”“外府”“司會(huì)”“司書(shū)”“職內(nèi)”“職歲”“職幣”等九職分掌治藏和會(huì)計(jì)。大府是王的府庫(kù)總保管，掌管財(cái)務(wù)收受、發(fā)放，玉府（為王保管金玉、兵器等）、內(nèi)府（負(fù)責(zé)保管貢賦中的珍貴之物）、外府（負(fù)責(zé)貨物、錢(qián)帛的回收、發(fā)放），皆為大府的屬官。司會(huì)掌管統(tǒng)計(jì)和考核邦國(guó)、都鄙、官府等的財(cái)政收支，相當(dāng)于全國(guó)總會(huì)計(jì)，司書(shū)（掌管各種會(huì)計(jì)賬簿）、職內(nèi)（負(fù)責(zé)稅賦的征收）、職歲（掌管年終賦稅支出總結(jié)算事務(wù)）、職幣（掌管各部門(mén)經(jīng)費(fèi)支出結(jié)余部分，以備王用于賞賜），皆為司會(huì)的屬官。這九職各司其職，形成了一套完整的財(cái)經(jīng)管理體系。

2.在崗位設(shè)置上，體現(xiàn)了不相容崗位相分離的原則，履職過(guò)程中強(qiáng)調(diào)相互牽制。不相容崗位相分離的機(jī)制在防范錯(cuò)誤和舞弊及預(yù)防腐敗方面能夠發(fā)揮重要作用?！吨芏Y》中大府及其屬官負(fù)責(zé)保管和收發(fā)物資，司會(huì)及其屬官負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)記錄和考核，會(huì)計(jì)記錄與實(shí)物相互分離又相互核對(duì)、相互牽制。除了崗位的相互牽制，《周禮》還記載了履職時(shí)的監(jiān)督與牽制措施。《周禮》中的“凡上之賜予，以敘與職幣授之”[1]，是指職歲（掌管賦稅支出）應(yīng)當(dāng)會(huì)同職幣（掌管經(jīng)費(fèi)結(jié)余）將王所賜的財(cái)物授予官府，在此過(guò)程中職歲與職幣這兩個(gè)崗位實(shí)現(xiàn)了相互監(jiān)督，以防范舞弊行為的發(fā)生，這是一種非常典型的制衡機(jī)制。

3.有健全的管理制度，特別是財(cái)政收支標(biāo)準(zhǔn)明晰、收支管理有據(jù)可依?！吨芏Y》要求“以九賦斂財(cái)賄”[1]，九賦是指九種土地稅，是國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源；財(cái)賄是指能夠用作國(guó)家經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的財(cái)物，包括錢(qián)幣谷物與其他實(shí)物?！耙跃刨x斂財(cái)賄”即按照稅收規(guī)定取得國(guó)家財(cái)政收入。《周禮》還要求“以九式均節(jié)財(cái)用”[1]，即用九種使用財(cái)物的法規(guī)來(lái)調(diào)節(jié)、平衡財(cái)物用度，這些法規(guī)就是政府的支出管理制度。對(duì)于政府而言，內(nèi)控中一項(xiàng)很重要的內(nèi)容就是建立健全收入業(yè)務(wù)和支出業(yè)務(wù)的內(nèi)部管理制度，首先需要明確的就是收入和支出的內(nèi)容，以及各種支出范圍、支出方向和支出標(biāo)準(zhǔn)，離開(kāi)了明晰的收支管理制度，政府的收支活動(dòng)也就失去了制度基礎(chǔ)和監(jiān)督依據(jù)。在支出控制方面的要求尤為詳細(xì)和嚴(yán)格。例如，《周禮》規(guī)定“外府掌邦布之入出，以共百物，而待邦之用凡有法者”[1]，即外府掌管法定錢(qián)幣的收支，用于采購(gòu)各種物品，并供給各部門(mén)法定的辦公開(kāi)支，這其中就蘊(yùn)含著按照國(guó)家財(cái)政開(kāi)支制度來(lái)向各部門(mén)提供物資的意思；規(guī)定“凡頒財(cái)，以式法授之”[1]，即凡頒發(fā)的財(cái)物，都按制度授予，這里的制度主要就是與支出相關(guān)的管理制度；還規(guī)定“凡官府、都鄙群吏之出財(cái)用，受式法于職歲”[1]，即凡是王朝官府及王畿各級(jí)官吏需支出的財(cái)物，都要受職歲管理并遵循有關(guān)財(cái)物支出的條例。這些都是在強(qiáng)調(diào)要按規(guī)定支出，使政府支出行為符合國(guó)家財(cái)政支出制度。

4.定期記錄與報(bào)告制度，作為日常管理的要求和業(yè)績(jī)考核的依據(jù)?！吨芏Y》要求“歲終則令群吏正歲會(huì)，月終則令正月要，旬終，則令正日成，而以考其治。治不以時(shí)舉者，以告而誅之”[1]。也就是說(shuō)，每到年終，官員們要做好全年的會(huì)計(jì)文書(shū)并向其上級(jí)官員匯報(bào)工作，每到月底，需要做好當(dāng)月的會(huì)計(jì)文書(shū)，每到旬終，需要做好十天的會(huì)計(jì)文書(shū)，這些會(huì)計(jì)文書(shū)是考核官員們政績(jī)的依據(jù)之一。對(duì)于不能按時(shí)完成本職工作的情況，要報(bào)告上級(jí)并接受處分。此外，膳夫、庖人也要做到歲終則會(huì)（即按年做好記錄），酒正要做到日入其成、月入其要、歲終則會(huì)（即按日、按月、按年做好記錄）。這種定期記錄和報(bào)告制度，以及不能按時(shí)完成工作就予以處罰的問(wèn)責(zé)制度，形成了對(duì)官員依規(guī)、有效履職的約束。由于官員匯報(bào)工作的頻率（旬終、月終、歲終）較高，因此管理中存在的問(wèn)題能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并予以解決，提高了管理的效能。且對(duì)不同崗位官員的要求也有所不同，比如，膳夫、庖人需按年記錄，酒正需按日記錄，這種根據(jù)崗位特點(diǎn)和工作職責(zé)分別制定制度的做法體現(xiàn)了在制度設(shè)計(jì)中“因地制宜”的思想。

5.要求會(huì)計(jì)文書(shū)與成事文書(shū)交互考核，據(jù)此進(jìn)行激勵(lì)和約束，形成權(quán)責(zé)對(duì)等的氛圍?！吨芏Y》要求“歲終，則令百官府各正其治，受其會(huì)，聽(tīng)其致事，而詔王廢置”[1]。也就是說(shuō)，每到年終，各官府需向天官冢宰遞交會(huì)計(jì)文書(shū)、匯報(bào)工作業(yè)績(jī)，天官冢宰協(xié)助王對(duì)各官府進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)并據(jù)此對(duì)官員進(jìn)行賞罰?？梢?jiàn)，評(píng)價(jià)官員績(jī)效的依據(jù)不僅包括其履行職責(zé)所取得的工作業(yè)績(jī)，還包括其在履職過(guò)程中的資源使用情況。以此為標(biāo)準(zhǔn)考核六官的工作績(jī)效，“誅”“賞”分明，能夠發(fā)揮稽核的威懾力，形成天官對(duì)其他五官的控制，進(jìn)而使財(cái)政原則和財(cái)經(jīng)紀(jì)律更好地貫穿宏觀管理的全過(guò)程?！吨芏Y》要求“以參互考日成，以月要考月成，以歲會(huì)考?xì)q成。以周知四國(guó)之治，以詔王及冢宰廢置”[1]，即用司會(huì)與司書(shū)、職內(nèi)和職歲的記錄交互參考，據(jù)以考核每十日的成事文書(shū)（專業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)開(kāi)展情況的報(bào)告），將每月、每年的會(huì)計(jì)文書(shū)與成事文書(shū)交互參考，作為業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)依據(jù)。交互考核會(huì)計(jì)文書(shū)和成事文書(shū)的做法，體現(xiàn)了一種“財(cái)”和“事”相互匹配、相互融合的理念，即體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)政府專業(yè)活動(dòng)的支持，且這種制度設(shè)計(jì)中還包含了權(quán)責(zé)對(duì)等的思想，形成良好的內(nèi)控環(huán)境。

二、《周禮》的內(nèi)控思想對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的啟示

《周禮》雖然沒(méi)有針對(duì)內(nèi)控的系統(tǒng)論述，但其已將內(nèi)控的五個(gè)要素——控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督融入官職設(shè)置、職責(zé)劃分和運(yùn)行規(guī)則之中，使內(nèi)控理念深入到行政管理的方方面面?，F(xiàn)代政府機(jī)構(gòu)設(shè)置遠(yuǎn)比中國(guó)周代時(shí)期的六官?gòu)?fù)雜得多，管理難度也大得多，但無(wú)論情況發(fā)生怎樣的變化，內(nèi)控的原理和方法都是普遍適用的。重溫三千多年前的《周禮》，我們可以總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)、汲取其精華，推進(jìn)政府內(nèi)控制度建設(shè)，把內(nèi)控作為一項(xiàng)有效的管理工具嵌入政府治理之中，提高政府管控效能。

1.同時(shí)做好微觀層面和宏觀層面的內(nèi)控建設(shè)。政府是公共資源的使用者和配置者，這其中包含兩個(gè)層面的管理。

（1）微觀層面。行政事業(yè)單位作為政府主體，需要運(yùn)用財(cái)政資金來(lái)支付人員工資、工作經(jīng)費(fèi)等，維持單位自身的日常運(yùn)行，這屬于行政事業(yè)單位在單位運(yùn)行層面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。我國(guó)現(xiàn)行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》是適用于行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)控規(guī)范。該規(guī)范從內(nèi)容上看，主要針對(duì)的是單位的預(yù)算、收支、采購(gòu)等單位自身的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管控，以及資產(chǎn)、基建和合同等單位內(nèi)部的專項(xiàng)管理，側(cè)重于微觀層面的內(nèi)控。但即便是在微觀層面，設(shè)計(jì)合理的內(nèi)制機(jī)制并使之得以有效執(zhí)行也并非易事。隨著機(jī)構(gòu)改革的深化和社會(huì)事業(yè)的迅速發(fā)展，越來(lái)越多的政府機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出規(guī)模大、層級(jí)多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、業(yè)務(wù)活動(dòng)點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，有些機(jī)構(gòu)特別是事業(yè)單位資金來(lái)源多樣化、業(yè)務(wù)活動(dòng)復(fù)雜化，這都增加了行政事業(yè)單位設(shè)計(jì)內(nèi)控體系、加強(qiáng)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理的難度。同時(shí)，在內(nèi)控規(guī)范逐步推行的這幾年中，行政事業(yè)單位的管控意識(shí)不斷提升，內(nèi)控體系也逐步建立和完善，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的管理水平達(dá)到了新的高度。

（2）宏觀層面。政府是公共資源的配置者，在管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的履職過(guò)程中，需要政府工作人員運(yùn)用大量的職業(yè)判斷進(jìn)行公共資源的配置，這屬于宏觀層面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。如果政府的資源配置方案不合理、配置程序及執(zhí)行過(guò)程存在漏洞，就會(huì)引發(fā)鋪張浪費(fèi)、管理不善、尋租腐敗等行為。以政府補(bǔ)助為例。政府補(bǔ)助是指企業(yè)從政府無(wú)償取得貨幣性資產(chǎn)和非貨幣性資產(chǎn)，是政府配置公共資源的一種方式，也可以說(shuō)是政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)的一種方式。雖然政府補(bǔ)助在穩(wěn)定物價(jià)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了一定作用，但近些年其在公共資源配置中的問(wèn)題也日益凸顯、備受關(guān)注。例如，審計(jì)署在對(duì)2015年和2016年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給18 個(gè)省的節(jié)能環(huán)保重點(diǎn)專項(xiàng)資金進(jìn)行的審計(jì)中，抽查了13家汽車生產(chǎn)企業(yè)6801輛享受財(cái)政補(bǔ)貼的新能源汽車，發(fā)現(xiàn)有3511 輛電動(dòng)客車的補(bǔ)貼額超過(guò)單車售價(jià)的70%，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏高；部分汽車生產(chǎn)企業(yè)瞄準(zhǔn)補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)和生產(chǎn)車輛，有些企業(yè)甚至通過(guò)關(guān)聯(lián)方交易或弄虛作假等方式獲取補(bǔ)貼16.72億元[2]。根據(jù)審計(jì)署的這一公告，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏高意味著政府補(bǔ)助在方案設(shè)計(jì)上存在不合理之處，使部分企業(yè)“瞄準(zhǔn)”補(bǔ)助政策來(lái)設(shè)計(jì)和生產(chǎn)新能源汽車，以爭(zhēng)取更多的政府補(bǔ)助，造成了逆向選擇和公共資源的不當(dāng)配置；通過(guò)關(guān)聯(lián)方交易或弄虛作假等方式來(lái)騙取政府補(bǔ)助，意味著政府補(bǔ)助在資金審核等執(zhí)行環(huán)節(jié)存在漏洞，這種程序上的問(wèn)題同樣會(huì)導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi)。

上述案例足以說(shuō)明加強(qiáng)政府宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)控的重要性，同時(shí)還說(shuō)明，在行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范試行了一段時(shí)間后，可以考慮“跳出”單位微觀層面，不再局限于單位自身運(yùn)行層面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是將內(nèi)控的范圍擴(kuò)展至政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，運(yùn)用內(nèi)控的原理和方法，實(shí)現(xiàn)公共資源在政府內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和履行職能中的優(yōu)化配置，進(jìn)一步提升公共資源使用和管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

2.充分運(yùn)用內(nèi)控的原理和方法?！吨芏Y》中的內(nèi)控原理和方法既適用于行政事業(yè)單位層面的內(nèi)控建設(shè)，也適用于政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控。

（1）在設(shè)計(jì)內(nèi)控制度時(shí)，需要借鑒《周禮》中的“任土所宜”原則?！吨芏Y》指出“以土均之法，辨五物九等，制天下之地征，以作民職，以令地貢，以斂財(cái)賦，以均天下之政”[1]，也就是以土均平政，按土地情況合理征稅的法則來(lái)平均賦稅。古希臘哲學(xué)家色諾芬[3]也在《經(jīng)濟(jì)論雅典的收入》一書(shū)中寫(xiě)到：要做一個(gè)成功的農(nóng)人，首先必須知道土壤的特性。這其中的原理就是要做到因地制宜。我國(guó)政府內(nèi)控體系的建設(shè)也需要遵循這一原理。

在微觀層面，行政事業(yè)單位可以從本單位結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)特點(diǎn)和工作流程入手構(gòu)建其內(nèi)控體系。例如，一些政府單位正是以對(duì)單位本級(jí)和下屬二級(jí)、三級(jí)單位重點(diǎn)業(yè)務(wù)的流程梳理作為內(nèi)控體系建設(shè)的切入點(diǎn)，通過(guò)聽(tīng)取報(bào)告、查閱材料、問(wèn)卷調(diào)查等方式，收集各基層單位的基本數(shù)據(jù)、先進(jìn)管控措施、存在的主要困難等大量的信息，明確重點(diǎn)控制環(huán)節(jié)，選擇有針對(duì)性的控制措施，據(jù)此細(xì)化內(nèi)部管理規(guī)定，增強(qiáng)其可操作性。在宏觀層面，當(dāng)政府進(jìn)行資源配置的方案和流程設(shè)計(jì)時(shí)，可以深入一線進(jìn)行調(diào)查研究，從實(shí)際情況和業(yè)務(wù)活動(dòng)的客觀規(guī)律出發(fā)，從業(yè)務(wù)活動(dòng)和公共資源的相互聯(lián)系入手，查找資源配置方案設(shè)計(jì)和流程執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上根據(jù)內(nèi)部控制的原理和方法“對(duì)癥下藥”，選擇合適的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，提高資源配置決策的科學(xué)性和合理性，堵住資源配置流程中的漏洞。例如，針對(duì)審計(jì)署發(fā)現(xiàn)的新能源汽車企業(yè)騙補(bǔ)案例，不論在政府補(bǔ)助方案設(shè)計(jì)方面，還是在企業(yè)申報(bào)補(bǔ)助的審核方面，深入實(shí)地調(diào)查、掌握第一手資料都是不能忽略的重要措施。

（2）將權(quán)責(zé)對(duì)等的理念納入內(nèi)控體系設(shè)計(jì)和運(yùn)行的全過(guò)程。不論是行政事業(yè)單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門(mén)，還是宏觀層面的政府各部門(mén)，配置或使用公共資源的權(quán)利和其合規(guī)合理配置或使用公共資源的責(zé)任是相匹配的。在微觀層面，越是組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜的行政事業(yè)單位，越需要建立起預(yù)算編制部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，將預(yù)算指標(biāo)分解落實(shí)到具體任務(wù)的責(zé)任部門(mén)、直接責(zé)任人，避免預(yù)算編制與資產(chǎn)配置相脫節(jié)、與具體工作不對(duì)應(yīng)，并且如《周禮》要求的那樣定期將會(huì)計(jì)文書(shū)與成事文書(shū)交互參考，作為業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的依據(jù)，讓每一個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)、每一名工作人員樹(shù)立起權(quán)責(zé)對(duì)等的意識(shí)。由此，相關(guān)部門(mén)和人員在履職之前的預(yù)算編制階段，就會(huì)自覺(jué)考慮履職所需的資源以及公共資源及其使用規(guī)則對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的限制，待實(shí)際開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)就會(huì)自覺(jué)遵循相應(yīng)支出規(guī)則。在宏觀層面，針對(duì)政府在進(jìn)行公共資源配置時(shí)所做的決策和分配資源過(guò)程中所執(zhí)行的流程，也需要建立資源配置的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制，將公共資源的分配與資源使用效果結(jié)合起來(lái)，作為績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)，以結(jié)果導(dǎo)向來(lái)增強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)或工作人員的責(zé)任心，真正做到“均節(jié)邦之財(cái)用”。

（3）將制衡機(jī)制嵌入制度設(shè)計(jì)之中。制衡強(qiáng)調(diào)的是一種相互監(jiān)督、相互牽制的關(guān)系?！吨芏Y》對(duì)大府、司會(huì)、司書(shū)、職歲、職幣等崗位的職責(zé)和交互關(guān)系進(jìn)行了明確規(guī)定，要求重要的事務(wù)由兩人以上共同管理，在國(guó)庫(kù)收支記錄和資產(chǎn)管理方面也有著嚴(yán)格的分工牽制和交互考核，以起到相互監(jiān)督、相互牽制的作用。不論在微觀層面，還是在宏觀層面，政府在設(shè)計(jì)內(nèi)控制度時(shí)都要將制衡機(jī)制嵌入管理中的薄弱環(huán)節(jié)，如同庖丁解牛一樣，以無(wú)厚入有間。

例如，在設(shè)計(jì)工作程序時(shí)，將授權(quán)、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)相分離，防止既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的情形出現(xiàn)。在上述新能源汽車案例中，有了審計(jì)署的監(jiān)督，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，既追回了“騙補(bǔ)”資金，又起到了威懾作用，能促進(jìn)有關(guān)部門(mén)改進(jìn)補(bǔ)助方案、完善資金分配程序。又如，在分配職責(zé)和設(shè)置崗位時(shí)，將不相容崗位相分離，并建立輪崗機(jī)制，能形成崗位之間的牽制，防止貪污、挪用國(guó)有資產(chǎn)等現(xiàn)象的發(fā)生。再如，在配置公共資源時(shí)，建立議事決策機(jī)制和信息公開(kāi)機(jī)制，通過(guò)集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合來(lái)提升決策的合規(guī)性和科學(xué)性，工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)（中國(guó)制造2025）資金就采用了招標(biāo)或委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行遴選項(xiàng)目的方式來(lái)選擇需要扶持的項(xiàng)目，引入專家論證和技術(shù)咨詢的議事決策機(jī)制在一定程度上有利于公共資源的合理配置和有效使用。有了制衡機(jī)制，管理制度將更具針對(duì)性、系統(tǒng)性和可操作性，有利于形成一種相互制約又相互協(xié)調(diào)的環(huán)境，真正發(fā)揮制度管人、管事、管權(quán)的作用。

（4）加強(qiáng)會(huì)計(jì)系統(tǒng)和信息系統(tǒng)建設(shè)。《周禮》非常強(qiáng)調(diào)定期會(huì)計(jì)核算和報(bào)告，如“日入其成，月入其要，歲終則會(huì)”“聽(tīng)出入以要會(huì)”[1]等，通過(guò)記錄和報(bào)告來(lái)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督與控制。會(huì)計(jì)是通過(guò)一系列專業(yè)程序生成財(cái)務(wù)信息，從而反映和監(jiān)督一個(gè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種經(jīng)濟(jì)管理工作。在單位層面，行政事業(yè)單位的預(yù)算業(yè)務(wù)和收支業(yè)務(wù)以財(cái)會(huì)部門(mén)為主導(dǎo)，采購(gòu)業(yè)務(wù)和基本建設(shè)的預(yù)算編制和資金結(jié)算也離不開(kāi)會(huì)計(jì)系統(tǒng)，單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均與會(huì)計(jì)系統(tǒng)密切相關(guān)。同理，在政府層面，財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)各政府部門(mén)預(yù)算的編制和財(cái)政資金的收支，政府各部門(mén)遵循財(cái)政部門(mén)制定的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則來(lái)編制部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告，政府整體層面編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，就能體現(xiàn)政府部門(mén)和政府整體使用公共資源開(kāi)展專業(yè)活動(dòng)的情況，做到《周禮》中所說(shuō)的“以歲會(huì)考?xì)q成”“以周知四國(guó)之治”[1]。健全的會(huì)計(jì)系統(tǒng)能夠?yàn)閱挝粌?nèi)部管理提供真實(shí)、完整的財(cái)務(wù)信息，并對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)、資產(chǎn)的安全進(jìn)行有效監(jiān)督，在行政事業(yè)單位內(nèi)控中發(fā)揮重要作用，所以，加強(qiáng)會(huì)計(jì)系統(tǒng)建設(shè)也是政府內(nèi)控建設(shè)的重要內(nèi)容。

此外，現(xiàn)代意義上的管理離不開(kāi)信息系統(tǒng)的支持。如同企業(yè)管理需要建立行之有效的ERP系統(tǒng)一樣，政府管理也需要設(shè)計(jì)和建立信息系統(tǒng)以推動(dòng)內(nèi)控的程序化與常態(tài)化。通過(guò)在信息系統(tǒng)中設(shè)置部門(mén)和崗位職責(zé)、規(guī)定業(yè)務(wù)辦理流程、確定授權(quán)審批權(quán)限、公開(kāi)預(yù)算指標(biāo)信息并提供相關(guān)政策法規(guī)支持，用信息系統(tǒng)來(lái)約束所有的部門(mén)和人員按規(guī)定程序辦事、按既定的預(yù)算指標(biāo)開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)控程序?qū)φ黜?xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的自動(dòng)化管控。同時(shí)，通過(guò)建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，打破行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、基建等業(yè)務(wù)模塊之間的屏障，打破政府部門(mén)在公共資源配置上可能存在的條塊分割局面，“跳出”單項(xiàng)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)信息共享，形成控制合力，以便適時(shí)堵塞漏洞、消除隱患，并更加及時(shí)、有效地為政府的資源配置提供決策支持，提高政府管控效能。