□朱 敏

一、引言

確保農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中最艱巨的任務(wù)。在扶貧與脫貧開(kāi)發(fā)的系列政策中，“以工代賑”是我國(guó)實(shí)施的一項(xiàng)重要的扶貧、脫貧開(kāi)發(fā)政策?！耙怨ごc”自1984年實(shí)施以來(lái)，國(guó)家已累計(jì)安排開(kāi)發(fā)資金1,500多億元，累計(jì)發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬160多億元，在支持貧困群眾物質(zhì)脫貧與鼓勵(lì)精神脫貧方面發(fā)揮了重要作用。2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》、2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》等一系列中央文件中，“以工代賑”仍然是一項(xiàng)重要的區(qū)域脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目和鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)工程，并將長(zhǎng)期堅(jiān)持。

新時(shí)代社會(huì)結(jié)構(gòu)巨變，物品充裕，農(nóng)村綜合改革取得了初步成效，“以工代賑”的實(shí)施條件發(fā)生了巨大變化。在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，“以工代賑”應(yīng)賦予新的內(nèi)涵和新的機(jī)制，以適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，促進(jìn)鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展，帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)與文化的全面振興。本文從經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)、發(fā)展社會(huì)學(xué)等角度梳理“以工代賑”的研究現(xiàn)狀，通過(guò)文獻(xiàn)分析與評(píng)論，探索實(shí)施“以工代賑”的新機(jī)制和新的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效果，以此促進(jìn)“以工代賑”的脫貧攻堅(jiān)作用，服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

二、“以工代賑”的項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制

“以工代賑”是我國(guó)實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)式扶貧的重要工程。作為政府主導(dǎo)的扶貧項(xiàng)目和巨量的扶貧資金，近年來(lái)，越來(lái)越受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。特別是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅體制改革的深入，后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)越來(lái)越依靠項(xiàng)目資金，其中“以工代賑”是重要的項(xiàng)目來(lái)源和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的定向轉(zhuǎn)移支付資金。渠敬東、周飛舟等認(rèn)為，新的財(cái)稅體制讓上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)施行技術(shù)和“項(xiàng)目化”治理[1]。在倒逼機(jī)制下，基層政府為了機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)福利，通過(guò)“跑項(xiàng)目”爭(zhēng)取資金，成為基層行政工作的重要內(nèi)容，甚至是政績(jī)的考評(píng)指標(biāo)之一[2]?！耙怨ごc”是貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要的項(xiàng)目來(lái)源。貧困地區(qū)的“以工代賑”以扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的形式，通過(guò)行政上層發(fā)包，行政下層抓包等形式在貧困地區(qū)落地生根，牽涉到復(fù)雜的行政和地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和利益相關(guān)方的博弈[3]。社會(huì)學(xué)者、政治學(xué)者以社會(huì)網(wǎng)絡(luò)視角把“以工代賑”的項(xiàng)目化運(yùn)作置入復(fù)雜的行政關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和行政運(yùn)作機(jī)制中，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、行政動(dòng)員已“項(xiàng)目化”，具有持續(xù)性和不斷增長(zhǎng)的影響力，甚至成為國(guó)家基層治理工具[4]。

三、“以工代賑”的緩解貧困效果

“以工代賑”實(shí)施已有三十多年之久。早期的“以工代賑”是在貧困地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，以實(shí)物和勞務(wù)等補(bǔ)償形式，提高貧困地區(qū)勞動(dòng)力收入的開(kāi)發(fā)式扶貧項(xiàng)目。一方面改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，另一方面以勞務(wù)補(bǔ)償形式提高貧困地區(qū)農(nóng)戶的現(xiàn)金收入和實(shí)物補(bǔ)償。經(jīng)濟(jì)學(xué)者關(guān)注較早。他們從收入方面研究“以工代賑”的減貧效果，涉及“以工代賑”在增加貧困地區(qū)農(nóng)民收入和改善生產(chǎn)、生活條件中的作用以及探索和解釋具有中國(guó)特色的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，從靜態(tài)方面考察了“以工代賑”的經(jīng)濟(jì)效果以及實(shí)施“以工代賑”存在的機(jī)制缺陷。

(一)“以工代賑”的效益評(píng)價(jià)研究。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展，作為政府實(shí)施的大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，中央與地方政府投入資金越來(lái)越大，社會(huì)影響面越來(lái)越廣，受益人數(shù)越來(lái)越多，學(xué)術(shù)界開(kāi)展效益評(píng)價(jià)研究。這些研究分別從經(jīng)濟(jì)效益、工程效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益等方面開(kāi)展評(píng)價(jià)，并提出提高扶貧瞄準(zhǔn)率、擴(kuò)大項(xiàng)目覆蓋面、支持脫貧產(chǎn)業(yè)和增加資金規(guī)模等相應(yīng)的對(duì)策，在此基礎(chǔ)上實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，提高貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。總體來(lái)說(shuō)，以工代賑基本取得了預(yù)期的減貧目標(biāo)，但是由于產(chǎn)生貧困的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境等根源非常復(fù)雜，這項(xiàng)工程還需要政府持續(xù)的投入以及在此過(guò)程中不斷優(yōu)化“以工代賑”的機(jī)制。

(二)“以工代賑”的歷史源考?！耙怨ごc”是中國(guó)古代的救荒方法，存在已有久遠(yuǎn)的歷史，特別是明清時(shí)代應(yīng)對(duì)災(zāi)變時(shí)多加運(yùn)用。明、清朝廷面對(duì)民貧與災(zāi)荒時(shí)，臨時(shí)性地以錢糧應(yīng)對(duì)和賑濟(jì)，發(fā)揮救災(zāi)和整合社會(huì)的雙重功效，減少社會(huì)動(dòng)蕩的因素，成為明清帝國(guó)治理的工具。但是受歷史制約，局限性非常明顯。如清代乾隆年間“以工代賑”就出現(xiàn)了很多問(wèn)題，如貪污腐敗，一些過(guò)于籠統(tǒng)和死板的制度，不利于清代官僚體制行事缺乏靈活性的官員具體實(shí)踐和操作，從而延誤賑濟(jì)，加重了災(zāi)害的后果及影響。因此，歷史上的以工代賑的本質(zhì)是賑災(zāi)，與現(xiàn)時(shí)代開(kāi)發(fā)式的扶貧差異顯著。

(三)“以工代賑”的國(guó)際比較。國(guó)外學(xué)者考察我國(guó)不同歷史時(shí)期“以工代賑”興起和發(fā)展的原因，認(rèn)為“以工代賑”具有的整合性社會(huì)功能。國(guó)外關(guān)于“以工代賑”的研究置于公共工程扶貧的框架中，如印度以剩余糧食實(shí)施的代賑工程也取得了一定的效果。羅斯福新政實(shí)施的“以工代賑”工程讓受益原住民反思美國(guó)個(gè)人主義價(jià)值觀，糾正極端個(gè)人主義價(jià)值所造成的一些惡劣現(xiàn)象，對(duì)美國(guó)傳統(tǒng)的個(gè)人主價(jià)值觀具有建設(shè)作用。一些社會(huì)學(xué)者、政治學(xué)者和人類學(xué)者從國(guó)家視角、公共工程的公共性等方面關(guān)注后發(fā)展國(guó)家的反貧困工程，取得了研究成果，豐富了“以工代賑”的國(guó)際比較視角。

四、“以工代賑”與鄉(xiāng)村振興

2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》、2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》以及國(guó)務(wù)院關(guān)于《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》多次提到“以工代賑”，其仍然是重要的扶貧政策。但是目前關(guān)于“以工代賑”與鄉(xiāng)村脫貧、振興的專題性研究較少，預(yù)測(cè)性、前瞻性研究更是極少。在新時(shí)代物品充裕、社會(huì)結(jié)構(gòu)巨變的條件下，“以工代賑”應(yīng)探索新的機(jī)制，達(dá)到新的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效果。如貴州省六盤水進(jìn)行了大膽的探索，他們整合扶貧資金，探索“三變?nèi)稀钡霓r(nóng)村扶貧新機(jī)制。實(shí)踐走在前面，在理論上還缺少系統(tǒng)性的機(jī)制研究，理論研究還沒(méi)有跟上。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于“以工代賑”的研究已取得一定的成果，但是也存在一些不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)視角上。經(jīng)濟(jì)學(xué)者運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)范式從宏觀與微觀層次對(duì)“以工代賑”進(jìn)行了實(shí)證分析和規(guī)范研究，但是作為一項(xiàng)中長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)扶貧開(kāi)發(fā)工程，靜態(tài)分析遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，貧困不僅僅是收入低下等經(jīng)濟(jì)因素造成的，而是關(guān)系到社會(huì)福利等更為復(fù)雜的社會(huì)因素，這方面的研究非常單薄。

(二)內(nèi)容上。現(xiàn)有的研究集中在“以工代賑”效果評(píng)價(jià)上，規(guī)范性研究多，區(qū)域性研究、差別化分析較少，更沒(méi)有很好地研究“以工代賑”運(yùn)作的社會(huì)機(jī)制，從而忽略了“在地”的社會(huì)屬性，對(duì)貧困地區(qū)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與文化等社會(huì)文化因素觸及很少，“以工代賑”的社會(huì)性研究不足。

(三)方法上。已有的研究大多運(yùn)用問(wèn)卷法、觀察法或基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的量化分析，長(zhǎng)時(shí)段的學(xué)術(shù)追蹤研究較少，缺乏整體主義方法論指導(dǎo)下的系統(tǒng)化的貧困社區(qū)分析研究。

(四)專項(xiàng)研究過(guò)于單薄。既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“項(xiàng)目化”治理的社會(huì)學(xué)研究或其它反貧困研究?jī)H僅是涉及到“以工代賑”的扶貧項(xiàng)目，還沒(méi)有突出“以工代賑””的研究主題以及運(yùn)作邏輯，研究過(guò)于單薄，不能展現(xiàn)“以工代賑”項(xiàng)目特有的運(yùn)作邏輯。

(五)僅有的國(guó)外文獻(xiàn)運(yùn)用西方的理論視角和價(jià)值觀。過(guò)于強(qiáng)調(diào)底層意識(shí)或國(guó)家視角，往往隔靴搔癢，或帶有意識(shí)形態(tài)或先入為主的偏見(jiàn)。

打贏脫貧攻戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)，“以工代賑”仍將是長(zhǎng)期堅(jiān)持的扶貧工程，需要新的機(jī)制。對(duì)實(shí)施已有30年之久的“以工代賑”進(jìn)行總結(jié)與反思，同時(shí)更需要前瞻性和預(yù)測(cè)性的研究，以服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！耙怨ごc”的實(shí)施背景與條件已發(fā)生深刻變化，需要進(jìn)一步深化“以工代賑”的社會(huì)體制環(huán)境和學(xué)理研究。對(duì)準(zhǔn)備實(shí)施的“以工代賑”項(xiàng)目需開(kāi)展起點(diǎn)追蹤動(dòng)態(tài)研究，而不是靜態(tài)和事后的分析。對(duì)“以工代賑”需要開(kāi)展專題性研究，包括區(qū)域化、模式化比較研究和社會(huì)機(jī)制分析。