曾文遠(yuǎn)

內(nèi)容提要:新《食品安全法》規(guī)定了最嚴(yán)厲的處罰，食藥監(jiān)執(zhí)法者基于執(zhí)法便宜性考慮，經(jīng)常在食品行政處罰中對(duì)當(dāng)事人予以減輕處罰，各地食藥監(jiān)上級(jí)部門也陸續(xù)出臺(tái)裁量規(guī)則，擴(kuò)大減輕處罰的適用范圍，這兩者均使得《食品安全法》“最嚴(yán)厲的處罰”大打折扣。減輕處罰的正當(dāng)性來源于行政處罰的制裁和預(yù)防功效，減輕處罰規(guī)范既有責(zé)任要素，也有預(yù)防要素，對(duì)其法律意旨的分析必須從構(gòu)成要件和法律效果兩部分進(jìn)行。減輕處罰規(guī)范的“違法行為輕微”要件在內(nèi)容上包含質(zhì)和量兩個(gè)方面，在形式上必須“依法”規(guī)定，下位法只能在情節(jié)法定下予以具體化；減輕處罰規(guī)范的裁量適用是應(yīng)當(dāng)減輕，下位法不能改變之。各地食藥監(jiān)裁量規(guī)則中設(shè)定的減輕處罰規(guī)范，在構(gòu)成要件上因絕大多數(shù)都任意增加情節(jié)事實(shí)情形而面臨合法性危機(jī)，在效果適用上雖絕大多數(shù)都限縮裁量權(quán)但符合行政自制和依法行政法理。對(duì)此合理的建議是：著眼國家法律體系的所有減輕處罰規(guī)范精神，挖掘更多可資適用的減輕處罰明文規(guī)范，界定范圍有限的酌定減輕處罰隱形規(guī)范，然后在這些規(guī)范的統(tǒng)攝下制定裁量規(guī)則，將減輕處罰規(guī)范中構(gòu)成要件之情節(jié)事實(shí)盡可能具體化，將減輕處罰規(guī)范中裁量適用之基準(zhǔn)盡可能明確化。

新《食品安全法》號(hào)稱“史上最嚴(yán)”，以最嚴(yán)厲的處罰為明顯特征，表明政府要“像始終保持‘嚴(yán)打’高壓態(tài)勢(shì)抓社會(huì)治安一樣抓食品安全”注袁曙宏：《以最嚴(yán)格立法和最嚴(yán)格執(zhí)法保障舌尖上的安全》，載袁曙宏主編：《新食品安全法200問》，中國法制出版社2016年版，第2頁。的決心。從法律文本來看，最嚴(yán)厲處罰的重要體現(xiàn)之一就是對(duì)食品違法行為科以高額的罰款，如對(duì)無證的食品生產(chǎn)經(jīng)營違法行為，原則上應(yīng)當(dāng)科以至少五萬元的罰款(《食品安全法》第122條第1款)。但與這種立法精神和規(guī)范表現(xiàn)形成鮮明反觀的卻是，無論是食藥監(jiān)執(zhí)法者還是食品生產(chǎn)經(jīng)營者，均普遍抱怨處罰門檻太高、難以執(zhí)行，甚至有業(yè)內(nèi)人士由此感嘆《食品安全法》是一部“惡法”。[注]參見《合法減輕〈食品安全法〉嚴(yán)酷處罰的唯一途徑》，載http://blog.sina.com.cn/s/blog_65a8cd010102x6sk.html，最后訪問時(shí)間：2018年4月8日。為解決這一“行政處罰起點(diǎn)偏高而導(dǎo)致執(zhí)法難到位或引發(fā)當(dāng)事人抗拒”[注]這一問題在我國行政執(zhí)法中是較為普遍的，如在計(jì)生執(zhí)法領(lǐng)域就遠(yuǎn)較食藥行政處罰更為突出，但二者產(chǎn)生的法理基礎(chǔ)完全不一樣，不具有相提并論性。參見《貴州興義：農(nóng)民因繳不起超生罰款割腕自殺 4個(gè)孩子被拒入學(xué)》，載http://news.cnr.cn/native/city/201405/t20140513_515498316.shtml，最后訪問時(shí)間：2018年4月8日。的現(xiàn)實(shí)問題，食藥監(jiān)執(zhí)法者適用《行政處罰法》第27條第1款第(四)項(xiàng)的兜底條款對(duì)當(dāng)事人予以減輕處罰成為經(jīng)常性的做法。為了降低基層食藥監(jiān)執(zhí)法人員的法律困難，一些地方食藥監(jiān)部門也陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)裁量規(guī)則，對(duì)減輕處罰的適用情形予以明確。[注]如深圳市市場(chǎng)稽查局于2016年8月專門就銷售過期食品行為是否適用減輕處罰出臺(tái)指導(dǎo)意見，將三種情形下的銷售過期食品行為視為情節(jié)輕微，可以適用減輕處罰。這些努力確實(shí)在一定程度上解決了《食品安全法》落地難的問題，盡管也有學(xué)者認(rèn)為這些裁量規(guī)則具有包容性的法治理念，秉持過罰相當(dāng)和生存權(quán)優(yōu)先的原則，但這些裁量規(guī)則更多是“見招拆招”，通過明示列舉予以規(guī)定，未必是在“既有法制框架下打造一個(gè)合理兼顧行政管理秩序和弱勢(shì)群體利益的‘緩沖空間’”，[注]譚冰霖：《論行政法上的減輕處罰裁量基準(zhǔn)》，載《法學(xué)評(píng)論》2016年第5期。真實(shí)的情況也許是，這些裁量規(guī)則中的減輕處罰規(guī)范面臨著合法性的考驗(yàn)(對(duì)抗上位法的風(fēng)險(xiǎn))。執(zhí)法事實(shí)的復(fù)雜性和易變性要求我們從學(xué)理上探明《行政處罰法》中減輕處罰的規(guī)范意旨，從構(gòu)成要件和裁量適用兩個(gè)層面檢驗(yàn)裁量規(guī)則的合法性，并在此基礎(chǔ)上挖掘和構(gòu)建現(xiàn)行法律中的減輕處罰規(guī)范體系，以此為統(tǒng)領(lǐng)確定食品行政處罰中減輕處罰裁量基準(zhǔn)的一些基本內(nèi)容，從而以公平正義的行政處罰行為保障和實(shí)現(xiàn)國民的食品安全權(quán)。

一、《行政處罰法》中減輕處罰條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)

《行政處罰法》是我國行政處罰領(lǐng)域的一般法，其對(duì)減輕處罰的規(guī)定為所有部門行政處罰適用減輕處罰提供最一般的法律指引。《行政處罰法》關(guān)于減輕處罰的規(guī)定有兩條：一是第25條，即對(duì)“已滿十四周歲不滿十八周歲的未成年人有違法行為”適用“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰”，二是第27條，即對(duì)主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果、受脅迫違法、配合查處有立功表現(xiàn)、其他依法應(yīng)從輕或減輕的四種情形適用“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰”。作為量罰規(guī)范的減輕處罰條款，這兩個(gè)條款同樣是完整的法律規(guī)范，包括構(gòu)成要件和法律效果兩個(gè)內(nèi)容；構(gòu)成要件規(guī)定情節(jié)事實(shí)，法律效果規(guī)定要件滿足條件下如何適用減輕處罰。因此，減輕處罰首先是法律解釋技藝問題，然后才是裁量適用問題。前者是通過要件解釋確定減輕處罰的情節(jié)，后者通過裁量確定如何減輕處罰，是減輕處罰法律效果的實(shí)現(xiàn)過程。作為法律適用的減輕處罰裁量從嚴(yán)格意義上來講僅指后者，但減輕處罰的要件具備性是裁量適用的前提，無論是對(duì)減輕處罰適用獨(dú)立性問題的解答還是對(duì)酌定減輕處罰適用可能性的探討，都有賴于減輕處罰條款要件內(nèi)容的確定和法律意旨的探明。

一項(xiàng)法律制度具有統(tǒng)一的法律意義，其各個(gè)具體部分均體現(xiàn)著這統(tǒng)一的意義。減輕處罰制度也不例外，《行政處罰法》第25條和第27條應(yīng)當(dāng)發(fā)揮著一致的法律功效。從文義表述上來看，第25條和第27條第(二)(三)項(xiàng)的要件內(nèi)容是比較明確的，“周歲”(自然人出生后已經(jīng)度過的以年為單位的時(shí)間長度)、“脅迫”(通過某種要挾或者威脅迫使他人從事違背自身意志的行為)、“立功”(建立或者取得功勞)等語詞均具有較為一致的內(nèi)涵；相比之下，第27條的第(一)項(xiàng)中的“減輕”是不確定法律概念，第(四)項(xiàng)中的“其他”更是具有兜底意義，具有指示性意義，即對(duì)《行政處罰法》以外的其他減輕處罰規(guī)范所列舉的情節(jié)規(guī)定予以指示。因此，試圖從第25條和第27條第1款的文字表述中獲取減輕處罰制度統(tǒng)一法律意義的做法可能會(huì)徒勞無功。在這里，我們不妨回到行政處罰的正當(dāng)性本身來審視減輕處罰制度的意旨，因?yàn)闇p輕處罰制度是行政處罰的有機(jī)組成部分，服從和服務(wù)于行政處罰，行政處罰的正當(dāng)性同樣統(tǒng)攝著減輕處罰制度。

再將視野放寬一些，我們就發(fā)現(xiàn)行政處罰和刑罰，均是對(duì)社會(huì)越軌行為的制裁，特對(duì)是對(duì)具有雙重屬性行政犯的制裁，行政處罰和刑罰二者在本質(zhì)上更多只具量的差異，[注]這一觀點(diǎn)建立在行政不法和行政犯罪二者“量的區(qū)別說”之上，該說“以無差別的違法性和侵害法益的同質(zhì)性為由，認(rèn)為行政犯罪和刑事違法行為不具有質(zhì)的區(qū)別”，參見高銘暄、孫曉：《行政犯罪與行政違法行為的界分》，載戴玉忠、劉明祥主編：《犯罪與行政違反行為的界限及懲罰機(jī)制的協(xié)調(diào)》，北京大學(xué)出版社2008年版，第175頁。行政處罰和刑罰的正當(dāng)性由此也具有同源性。根據(jù)國內(nèi)外通說，它們的正當(dāng)性在于懲罰和預(yù)防的結(jié)合，[注]也有很多著述將行政處罰的教育目的和懲罰、預(yù)防并列，但教育目的實(shí)質(zhì)上仍屬于預(yù)防的內(nèi)容。參見草康泰主編：《行政處罰法教程》，中國法制出版社2011年版，第5-6頁。前者追求的是衡平正義，遵循報(bào)應(yīng)法則，即行政處罰和刑罰作為對(duì)行為人基于自身意志實(shí)施違法犯罪行為責(zé)任的清算而正當(dāng)化，后者追求的是分配正義，包括特別預(yù)防(強(qiáng)調(diào)根據(jù)行為人的人格標(biāo)準(zhǔn)予以懲處，使之嗣后既無再次違法的可能，又能再社會(huì)化)和一般預(yù)防(“以儆效尤”)兩個(gè)方面。行政處罰的懲罰正當(dāng)性著力點(diǎn)在于個(gè)人，行政處罰的預(yù)防正當(dāng)性著力點(diǎn)在于社會(huì)，懲罰和預(yù)防二者決定著行政處罰的實(shí)施體現(xiàn)個(gè)案正義和社會(huì)正義的統(tǒng)一。對(duì)減輕處罰制度，我們必須從行政處罰正當(dāng)性的高度來考慮。刑法學(xué)界有人基于刑罰的雙重正當(dāng)性將“量刑情節(jié)分為影響責(zé)任情節(jié)與影響預(yù)防刑的情節(jié)”，認(rèn)為根據(jù)責(zé)任主義原理，“只能在責(zé)任刑之下或者之內(nèi)考慮預(yù)防犯罪的需要……倘若責(zé)任刑應(yīng)當(dāng)減輕處罰，那么，由于只能在責(zé)任刑之下裁量預(yù)防刑，所以，即使被告人在預(yù)防刑方面具有從重處罰的情節(jié)，最終的宣告刑必然也是減輕處罰”。[注]張明楷：《論減輕處罰與免于處罰》，載《人民檢察》2015年第7期。

在筆者看來，行政處罰體制只是決定行政處罰權(quán)的分配，并不決定和改變行政處罰的根據(jù)和正當(dāng)化基礎(chǔ)，西方國家普遍將行政處罰權(quán)賦予司法機(jī)關(guān)，視為刑罰權(quán)發(fā)動(dòng)的重要體現(xiàn)，中國則將行政處罰權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，視為行政權(quán)行使的當(dāng)然內(nèi)容，但這二者都不改變行政處罰本身的存在意義。因此，刑法學(xué)中關(guān)于量罰情節(jié)二分的觀點(diǎn)也可為分析行政處罰減輕處罰規(guī)范所借鑒。我們藉此來反觀《行政處罰法》的減輕處罰條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)，第25條和第27條第1款規(guī)定的情節(jié)顯然更多的是屬于影響責(zé)任的情節(jié)，即五種情節(jié)事實(shí)的存在必然會(huì)發(fā)生“違法行為輕微”法律要件的成立。同時(shí)，行為人“改正”違法行為既有減輕責(zé)任要素，又有實(shí)現(xiàn)預(yù)防要素，“改正”效果的本身也是判別“違法行為輕微”的重要標(biāo)準(zhǔn)，于是，《行政處罰法》第25條和第27條第1款的要件內(nèi)容可以統(tǒng)一于第27條第2款中“違法行為輕微并及時(shí)改正”(更準(zhǔn)確地說是“違法行為輕微”)這一表述當(dāng)中。

“輕微”是“程度輕”和“數(shù)量微”兩個(gè)方面，前者是定性判定，后者是定量判定，對(duì)違法行為是否輕微的判定必須綜合運(yùn)用定性和定量兩種手段進(jìn)行。缺少定性，或者缺少定量，對(duì)“違法行為輕微”的判定均是不完整的?！缎姓幜P法》對(duì)減輕處罰規(guī)定的未成年人、主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果、受他人脅迫、配合查處有立功表現(xiàn)等，揭示的是違法行為的定性方面，僅此并不一定能滿足減輕處罰構(gòu)成要件，我們還必須細(xì)致考察違法行為具體表現(xiàn)的定量內(nèi)容，如“已滿十四周歲不滿十八周歲的人”的具體年齡、“主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的”的“消除或者減少量”、“受他人脅迫”的次數(shù)方式程度影響、“配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)”的大小，等等。單純的“違法行為輕微”定性判斷，適用第25條和第27條第1款的結(jié)果，可能是從輕處罰，也可能是減輕處罰；“違法行為輕微”的定量判斷，使得從輕處罰或者減輕處罰的具體幅度得以明確。只有通過“違法行為輕微”定性和定量兩個(gè)方面的綜合判斷，我們方能確定減輕處罰是否具有獨(dú)立適用的可能。盡管行政管理不同領(lǐng)域的違法行為表現(xiàn)各異，但為適用減輕處罰所制定裁量規(guī)范上必須始終圍繞著“違法行為輕微”質(zhì)和量兩方面展開。必須提及的是，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界，都認(rèn)為如何通過《行政處罰法》第27條第1款第(四)項(xiàng)適用減輕處罰是一個(gè)難題。從本項(xiàng)規(guī)定“其他依法從輕或者減輕行政處罰的”情節(jié)表述來看，判別違法行為案件事實(shí)能否涵攝到此項(xiàng)的要件中去，有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是形式標(biāo)準(zhǔn)，即“依法”，不得以規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)減輕處罰的裁量情節(jié)；[注]也有學(xué)者認(rèn)為，“盡管《立法法》并未明確規(guī)定，但根據(jù)《行政訴訟法》第64條可知，符合上位法的其他規(guī)范性文件，可以作為行政行為的合法依據(jù)，從而具有了法源地位”，因此，其他規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)的減輕處罰情節(jié)，亦屬《行政處罰法》第27條第1款第(四)項(xiàng)所規(guī)定的“其他依法從輕或者減輕行政處罰的”情節(jié)。參見前引〔5〕,譚冰霖文。二是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即所創(chuàng)設(shè)的減輕處罰情節(jié)與《行政處罰法》第25條和第27條第1款第(一)至(三)項(xiàng)所列舉的情節(jié)具有可類比性，該情節(jié)可以經(jīng)受得起“違法行為輕微”質(zhì)和量兩個(gè)方面的檢驗(yàn)。食品行政執(zhí)法實(shí)務(wù)中，很多作出減輕處罰決定所直接援引的法律依據(jù)就是《行政處罰法》第27條第1款第(四)項(xiàng)，筆者對(duì)此持反對(duì)態(tài)度。因?yàn)槭乘幈O(jiān)執(zhí)法者如是減輕處罰，無疑將該指示性條款[注]這種法律條款設(shè)計(jì)也被稱為空白構(gòu)成要件，參見熊樟林：《行政處罰上的空白要件及其補(bǔ)充規(guī)則》，載《法學(xué)研究》2012年第6期。視為確定性條款，這不啻使得執(zhí)法者享有了無限的、不受制約的減輕處罰“一攬子”授權(quán)，這在理論上是站不住腳的，在實(shí)務(wù)上也是有害的。相對(duì)合理的做法是：食藥監(jiān)執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)盡可能將案件情節(jié)涵攝至《行政處罰法》第25條和第27條第1款前(三)項(xiàng)的要件中；如涵攝不成，就意味著《行政處罰法》上的減輕處罰條款不能適用，此時(shí)，執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)訴諸《行政處罰法》第27條第1款第(四)項(xiàng)所指示的減輕處罰規(guī)范。

《行政處罰法》第25條和第27條這兩個(gè)條款的一個(gè)基本特征就是“從輕處罰”和“減輕處罰”的并行規(guī)定和選擇適用。這就意味著行政機(jī)關(guān)在制定適用減輕處罰裁量規(guī)范時(shí)，首先得解決減輕處罰適用獨(dú)立性(即條件成就下只適用減輕處罰而不適用從輕處罰)的問題，這一問題如沒有得到妥善解決，將會(huì)使得現(xiàn)行生效的許多裁量規(guī)則面臨合法性危機(jī)，因?yàn)檫@些裁量規(guī)則基本上都是使減輕處罰的適用“脫逸”于從輕處罰和減輕處罰選擇適用的并行式條款結(jié)構(gòu)，使得減輕處罰的適用和從輕處罰的適用分條予以規(guī)定，二者各自對(duì)應(yīng)不同的情形。[注]如《安徽省食品藥品行政處罰裁量適用規(guī)則》第11條將八種情形(包括《行政處罰法》第25條和第27條規(guī)定的五種情形)規(guī)定為直接“應(yīng)當(dāng)予以減輕行政處罰”適用的必要條件，而無“應(yīng)當(dāng)予以從輕行政處罰”適用的可能性。四川省、福建省、山東省等其他許多省市裁量規(guī)范的立法例亦均是如此。另外，《行政處罰法》第25條和第27條所規(guī)定的減輕處罰適用均是“應(yīng)當(dāng)式”的，這同時(shí)也意味著我們?cè)谠O(shè)計(jì)減輕處罰裁量規(guī)范時(shí)還必須解決酌定減輕處罰適用的獨(dú)立性問題，因?yàn)椤缎姓幜P法》只規(guī)定了五種情形的法定減輕處罰，而無酌定減輕處罰的適用規(guī)定。只有對(duì)兩個(gè)問題做出有效回答，方能避免減輕處罰裁量規(guī)范產(chǎn)生合法性危機(jī)。

二、食品行政處罰中減輕處罰裁量規(guī)范的規(guī)定模式

《行政處罰法》規(guī)定的減輕處罰是法定減輕處罰，食藥監(jiān)執(zhí)法者在行政處罰中，適用的必然是法定減輕處罰；或者說，在食品行政處罰領(lǐng)域，國家層面并無有關(guān)減輕處罰的特別立法，存在的只有《行政處罰法》第25條和第27條第1款的一般性規(guī)范，但在地方，各省市食藥監(jiān)部門絕大多數(shù)都制定了適用于本地的行政處罰裁量規(guī)則，其中基本都有減輕處罰的裁量規(guī)范。從《行政處罰法》第27條第1款第(四)項(xiàng)的“其他依法”表述來看，減輕處罰制度應(yīng)當(dāng)具有法定性，這種法定性，并不只是針對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，也是針對(duì)司法機(jī)關(guān)而言。這就意味著所能創(chuàng)設(shè)規(guī)定減輕處罰情節(jié)的法律規(guī)范不僅能成為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，也能成為司法機(jī)關(guān)的審判依據(jù)，即至少是能夠成為法律淵源的規(guī)范性文件，規(guī)章以下其他規(guī)范性文件不能隨意創(chuàng)設(shè)法定減輕處罰情節(jié)，只能細(xì)化上位法的法定減輕處罰情節(jié)。[注]《行政訴訟法》第63條第3款規(guī)定，“人民法院審理行政案件，參照規(guī)章”，但“參照”一詞雖然從法律層面賦予了法院對(duì)規(guī)章的有限審查權(quán)，但從我國的行政訴訟實(shí)踐來看，鮮有法院不依據(jù)規(guī)章審理的情形。換言之，我們必須首先從形式上即立法主體上審視地方現(xiàn)有食品行政處罰中有關(guān)減輕處罰的裁量規(guī)范，以觀其合法性，否則超越立法權(quán)限制定的規(guī)范再具有合理性，亦無意義。筆者經(jīng)過初步梳理全國很多地方食藥監(jiān)部門出臺(tái)的裁量規(guī)范，發(fā)現(xiàn)其對(duì)減輕處罰的規(guī)定不一，無論在要件情節(jié)方面還是在裁量適用方面均存有較大差異。根據(jù)地方裁量規(guī)范和《行政處罰法》條款的差異，我們可以把這些減輕處罰規(guī)范分為如下幾種規(guī)定模式：

一是不規(guī)定減輕處罰或者條款整體簡(jiǎn)單重復(fù)《行政處罰法》已有規(guī)定。采取這種模式的有江蘇省、湖南省、山東省、北京市、遼寧省、廊坊市等地。如《江蘇省食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)行政處罰自由裁量權(quán)適用的指導(dǎo)意見》中只規(guī)定了從輕處罰和法定從重處罰裁量問題，對(duì)減輕處罰沒有涉及；《湖南省食品藥品監(jiān)督管理局規(guī)范行使食品行政處罰裁量權(quán)規(guī)定》第17條、《山東省食品藥品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第9條、《北京市食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)定(試行)》第17條、《遼寧省食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》第14條、《廊坊市食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第8條的規(guī)定均是簡(jiǎn)單重復(fù)《行政處罰法》第25條和第27條第1款的情節(jié)要件和適用規(guī)則，即滿足“已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為”“主動(dòng)消除或者減輕違法行為后果”“受他人脅迫有違法行為”“配合查處有立功表現(xiàn)”和“其他依法”情節(jié)等任何之一的，均應(yīng)當(dāng)發(fā)生“從輕處罰或者減輕處罰”的法律效果。其中，《遼寧省食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》第14條、《山東省食品藥品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第9條和《廊坊市食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第8條等將“其他依法”情節(jié)中的“依法”明確為“其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定”。[注]形成鮮明對(duì)比的是，《重慶市食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量適用規(guī)則》第9條和《吉林省食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)行政處罰裁量規(guī)則》第9條卻是將“其他依法”情節(jié)的“法”限定在法律法規(guī)范圍，特別是《吉林省食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)行政處罰裁量規(guī)則》第9條更是將法規(guī)限定為行政法規(guī)，排除地方性法規(guī)創(chuàng)設(shè)減輕處罰情節(jié)。

二是要件情節(jié)簡(jiǎn)單重復(fù)《行政處罰法》規(guī)定，但適用方式上有所改變。采這種模式的有吉林省、黑龍江省、長沙市等地。如《吉林省食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)行政處罰裁量規(guī)則》第9條、《黑龍江省食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則(試行)》第15條、《長沙市食品藥品監(jiān)督管理局食品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第13條均是在要件情節(jié)上簡(jiǎn)單重復(fù)《行政處罰法》第25條和第27條第1款規(guī)定之“已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為”“主動(dòng)消除或者減輕違法行為后果”“受他人脅迫有違法行為”“配合查處有立功表現(xiàn)”和“其他依法”等內(nèi)容，但在適用方式上否定了從輕處罰和減輕處罰的并列選擇適用，直接排除從輕處罰，只存在減輕處罰獨(dú)立適用的可能性，即一旦滿足上述五種要件情節(jié)之一，只能發(fā)生“應(yīng)當(dāng)減輕處罰”的法律效果。其中，《吉林省食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)行政處罰裁量規(guī)則》第9條則將“其他依法”情節(jié)中的“依法”限定在“其他法律、行政法規(guī)規(guī)定”，排除地方性法規(guī)和規(guī)章創(chuàng)設(shè)減輕處罰情節(jié)的可能性，呈現(xiàn)出與其他地方裁量規(guī)范明顯不同的特征。

三是無論要件情節(jié)還是適用方式上均與《行政處罰法》不一致。我國大部分地方采此種模式。該模式最為復(fù)雜，其又具體可分為：

(1)要件情節(jié)增加、從輕處罰和減輕處罰應(yīng)當(dāng)選擇適用類型，典型者如《上海市食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量適用規(guī)定》第18條，該條在要件情節(jié)上增加了“積極采取整改、主動(dòng)召回等措施，消除或者減輕違法行為危害后果”這一情形，但在減輕處罰適用方式上與《行政處罰法》保持一致。

(2)要件情節(jié)增加、減輕處罰應(yīng)當(dāng)單獨(dú)適用類型，采這一類型的地區(qū)較多。典型者如《福建省食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第14條，該條對(duì)減輕處罰的規(guī)定，在要件情節(jié)上除了重復(fù)《行政處罰法》第25條和第27條第1款的五種要件情節(jié)外，又增加了“主動(dòng)采取改正、召回或者賠付等措施，消除危害后果”“在案發(fā)前主動(dòng)向食品藥品監(jiān)督管理部門如實(shí)全部交待自己的違法行為”“違法行為人為社會(huì)救助對(duì)象，有違法行為且危害后果輕微”“符合從輕處罰條件的案件，經(jīng)合議、法制審核，均認(rèn)為綜合全案具體案情，給予從輕處罰仍不足以體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則”四種情形，同時(shí)在適用方式為應(yīng)當(dāng)單獨(dú)適用減輕處罰。與之類似的裁量規(guī)范還有《四川省食品藥品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第8條(增加“主動(dòng)采取改正、召回或者賠付等措施，消除危害后果”“違法行為人為社會(huì)救助對(duì)象，有違法行為且危害后果輕微”“食品藥品監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)違法行為前，主動(dòng)投案并如實(shí)交代違法行為”“經(jīng)營或者使用行為符合質(zhì)量管理規(guī)范”“危害后果顯著輕微，適用從輕行政處罰仍顯較重”五種要件情節(jié))、《安徽省食品藥品行政處罰裁量適用規(guī)則(試行)》第11條(增加“初次違法，危害后果輕微”“社會(huì)救助對(duì)象有違法行為，危害后果輕微”“食品藥品監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)違法行為前，主動(dòng)投案并如實(shí)交代違法行為”“主動(dòng)采取改正、召回或者賠付等措施，消除危害后果”四種要件情節(jié))、《上海市食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量適用規(guī)定》第18條(增加“積極采取整改、主動(dòng)召回等措施，消除或者減輕違法行為危害后果”一個(gè)要件情節(jié))和《廣州市食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》第12條(增加“主動(dòng)停止違法行為并對(duì)涉案產(chǎn)品實(shí)施召回”和“銷售者有充分證據(jù)證明其不知道是《廣東省查處生產(chǎn)銷售假冒偽劣商品違法行為條例》第十條所列的商品并如實(shí)說明其進(jìn)貨渠道”兩個(gè)要件情節(jié))等。

(3)要件情節(jié)限縮、減輕處罰應(yīng)當(dāng)單獨(dú)適用類型。典型者是《浙江省食品藥品行政處罰自由裁量指導(dǎo)意見(試行)》第7條，本條雖然重復(fù)《行政處罰法》第27條第1款規(guī)定的要件情節(jié)，但卻對(duì)其范圍予以限縮，如以“在違法行為發(fā)現(xiàn)前，自動(dòng)終止違法行為”對(duì)“主動(dòng)消除或減輕危害后果”情節(jié)進(jìn)行限縮，以“檢舉揭發(fā)重大食品藥品違法行為并經(jīng)查實(shí)”對(duì)“配合查處有立功表現(xiàn)”進(jìn)行限縮。與此類似的規(guī)范有《廣東省食品藥品監(jiān)督管理局規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》第8條(以“重大”對(duì)“配合查處有立功表現(xiàn)”進(jìn)行限縮)、《懷化市食品藥品監(jiān)督管理局規(guī)范行使食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)定》第23條(以“違法參與食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營”限縮“已滿十四周歲不滿十八周歲的人”、以“并有立功表現(xiàn)”限縮“受他人脅迫”)和《湖北省食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》第22條(以“積極配合查處”限縮“受他人脅迫”)等。

必須指出的是，以上三種規(guī)定模式的劃分只是相對(duì)的，各地制定的減輕處罰裁量規(guī)范可能會(huì)有一定程度的相互交叉。食品行政處罰案件的地方性決定了食品行政處罰裁量規(guī)范的制定主體基本為各地食藥監(jiān)部門，這些地方裁量規(guī)范對(duì)減輕處罰的規(guī)定可謂內(nèi)容不一、模式各異。第一種模式下，食品行政處罰裁量規(guī)范中關(guān)于減輕處罰可以說與《行政處罰法》保持高度一致，有的地方甚至是對(duì)《行政處罰法》第25條和第27條第1款進(jìn)行簡(jiǎn)單的“復(fù)制+粘貼”。面對(duì)食藥監(jiān)執(zhí)法者日益增多的制度訴求，減輕處罰的具體化規(guī)定迫在眉睫，這種細(xì)化不會(huì)影響到裁量文件本身“規(guī)范結(jié)構(gòu)的完整性與法條之間的關(guān)聯(lián)性”，也就并不構(gòu)成地方立法或者規(guī)范性文件制定的“必要重復(fù)，”[注]黃鍇：《地方立法“不重復(fù)上位法”原則及其限度》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2017年第12期。重復(fù)《行政處罰法》條款的裁量規(guī)范顯然就屬于立法技術(shù)上“一般不重復(fù)上位法”原則[注]我國《立法法》第73條第4款規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定?！北M管這是對(duì)地方性法規(guī)立法的要求，但這一原則亦可為地方制定其他規(guī)章和其他規(guī)范性文件提供一種指引。所否定的對(duì)象；換言之，地方裁量規(guī)范重復(fù)上位法的一般條款實(shí)際上喪失了食藥監(jiān)部門制定裁量規(guī)范的意義，此種模式實(shí)不足取，實(shí)際上其也僅為少數(shù)幾個(gè)省市食藥監(jiān)部門所采，因此，我們應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注第二種模式和第三種模式下的減輕處罰裁量規(guī)范，特別是其與《行政處罰法》減輕處罰規(guī)范的不同，從而為各地裁量規(guī)范的合法性考察奠定基礎(chǔ)。

三、食品行政處罰中減輕處罰裁量規(guī)范的合法性考察

作為量罰規(guī)范的減輕處罰規(guī)范雖然相對(duì)于規(guī)定違法行為要件及其對(duì)應(yīng)罰制的罰則規(guī)范具有從屬性，但其仍是由要件和法律效果構(gòu)成的完整法律規(guī)范。考察食藥監(jiān)部門減輕處罰裁量規(guī)范的合法性，也應(yīng)當(dāng)從要件和法律效果兩方面的規(guī)定內(nèi)容入手。

(一)要件層面的合法性考察

減輕處罰規(guī)范的事實(shí)要件就是通常所說的減輕處罰情節(jié)。地方食藥監(jiān)部門制定的食品行政處罰裁量規(guī)范是不構(gòu)成正式法律淵源的其他規(guī)范性文件，這種地位和《行政處罰法》第27條第1款第(四)項(xiàng)“其他依法”的明確規(guī)定決定著其不能創(chuàng)設(shè)減輕處罰新的情節(jié)事實(shí)，只能對(duì)《行政處罰法》已有的五種情形(實(shí)際上是四種)予以細(xì)化和具體化。食品行政處罰案件雖然呈地方性特點(diǎn)，但經(jīng)由概括和提煉上升至裁量規(guī)范的減輕處罰情節(jié)的規(guī)定在各地更多是具有共通性，下面筆者簡(jiǎn)要列舉地方裁量規(guī)范所增加的數(shù)種典型減輕處罰情節(jié)事實(shí)，分析其是否能解釋為《行政處罰法》減輕處罰條款中的構(gòu)成要件內(nèi)容，以便判定這些增加內(nèi)容到底是創(chuàng)設(shè)還是具體化。

1.“主動(dòng)采取改正、召回或者賠付等措施，消除危害后果”。該情節(jié)為多數(shù)地方裁量規(guī)范增加成為減輕處罰的事實(shí)要件，[注]如《四川省食品藥品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第8條和第9條、《福建省食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第14條和第15條、《安徽省食品藥品行政處罰裁量適用規(guī)則(試行)》第11條和第12條，等等。其中，《廣西壯族自治區(qū)食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)規(guī)范行政處罰自由裁量適用規(guī)則》第20條采取召回措施和賠付措施單獨(dú)列舉，表述為“及時(shí)發(fā)布違法產(chǎn)品召回公告并有效防止危害后果發(fā)生”和“造成他人損害，積極給予民事賠償”，這種規(guī)定方式并無不可，但僅因違法行為人“造成他人損害，積極給予民事賠償”這一措施的采取，罔顧危害后果輕微與否，就應(yīng)當(dāng)減輕處罰，這違背了《行政處罰法》第27條第1款第(一)項(xiàng)的原義。其往往同時(shí)規(guī)定“主動(dòng)采取改正、召回或者賠付等措施，減輕危害后果”是從輕處罰情節(jié)?！缎姓幜P法》中的“主動(dòng)消除或者減輕”是一般性規(guī)定，但如何“主動(dòng)消除或者減輕”，不同的行政處罰領(lǐng)域，違法行為人根據(jù)違法行為的特點(diǎn)有不同的措施，采取改正、召回或者賠付等措施顯然是符合食品行政處罰案件特點(diǎn)的“主動(dòng)消除”措施，即是《行政處罰法》第27條第1款第(一)項(xiàng)“主動(dòng)消除違法行為危害后果”的具體化。 既然《行政處罰法》第27條第1款對(duì)減輕處罰和從輕處罰的適用是選擇式規(guī)定，那么也就賦予了行政處罰主體就滿足構(gòu)成要件的情節(jié)對(duì)兩種法律后果選擇的裁量權(quán)，食藥監(jiān)部門自然可以對(duì)“主動(dòng)消除”和“主動(dòng)減輕”情節(jié)予以區(qū)別，分別適用減輕處罰和從輕處罰。

2.“違法行為人為社會(huì)救助對(duì)象，危害后果輕微”?！妒称钒踩ā犯哳~罰款起點(diǎn)使得食品行政執(zhí)法中罰款“執(zhí)行難”，其中，對(duì)經(jīng)濟(jì)能力較差的“社會(huì)救助對(duì)象”更是難以執(zhí)行高額罰款，地方食藥監(jiān)部門將這一類食品違法行為主體單獨(dú)列舉出來，作為減輕處罰情節(jié)，是對(duì)現(xiàn)實(shí)的直接回應(yīng)。[注]如《貴州省食品藥品監(jiān)督管理行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》第11條、《安徽省食品藥品行政處罰裁量適用規(guī)則(試行)》第11條、《四川省食品藥品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第8條，等等。其中，《福建省食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第14條規(guī)定的是“違法行為人為社會(huì)救助對(duì)象，有違法行為且危害后果輕微”，在“危害后果輕微前”加上“有違法行為”的限定，這屬于畫蛇添足，減輕處罰是量罰制度，其適用本已建立在違法行為人“有違法行為”的基礎(chǔ)上。這種體現(xiàn)以人為本的法律理念無疑是值得贊賞的，但直接將經(jīng)濟(jì)困難上升到法定減輕處罰高度，即使其產(chǎn)生了對(duì)被處罰人授益的法律效果，似仍有違背法律保留原則之嫌。[注]也有學(xué)者堅(jiān)持，“減輕處罰與一般意義上的行政處罰有本質(zhì)區(qū)別，它并未對(duì)相對(duì)人造成損益，而是減輕了相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，故其創(chuàng)設(shè)毋須遵守行政處罰設(shè)定權(quán)意義上的侵害保留原則，只要不抵觸上位法的同類規(guī)定并具有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)即可”，參見前引〔5〕,譚冰霖文。但筆者認(rèn)為，即使是行政授益，法律保留原則也是要遵守的，否則動(dòng)輒以有利于行政相對(duì)人理念為擋箭牌，直接給予象征性處罰甚至免于處罰，豈不是更有利于行政相對(duì)人嗎？故通過其他規(guī)范性文件如食藥監(jiān)部門的裁量規(guī)范減輕處罰，這無疑是“造法”，變更法律規(guī)定，將影響到法律的實(shí)效性和穩(wěn)定性。更重要的是，“危害后果輕微”只是違法行為“輕微”的一個(gè)方面，違法行為本身不輕微但產(chǎn)生危害后果輕微的情形也非常多，不能僅因?yàn)檫`法行為主體是“社會(huì)救助對(duì)象”就應(yīng)當(dāng)減輕處罰，這明顯是《行政處罰法》中減輕處罰事實(shí)“輕微”構(gòu)成要件的誤讀。食藥監(jiān)執(zhí)法者對(duì)食品行政處罰中的“違法行為人為社會(huì)救助對(duì)象，危害后果輕微”事實(shí)，合法的做法是：可以視該事實(shí)為處罰決定程序中的酌定情節(jié)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)予以從輕或者減輕；可以視該事實(shí)為處罰執(zhí)行程序中的法定情節(jié)，依被處罰人申請(qǐng)作出“暫緩或者分期繳納”罰款決定，[注]參見 《行政處罰法》第52條?；蛘吲c被處罰人達(dá)成罰款執(zhí)行協(xié)議“減免加處的罰款或者滯納金”。[注]參見 《行政強(qiáng)制法》第42條。

3.“配合食品藥品監(jiān)督管理部門查處違法行為有重大立功表現(xiàn)”。該情節(jié)較《行政處罰法》第27條第1款第(三)項(xiàng)的“配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)”，在表述上予以了限定，即只有“配合食品藥品監(jiān)督管理部門查處”且“有重大立功表現(xiàn)”方能成為減輕處罰構(gòu)成要件的情節(jié)。[注]如《廣東省食品藥品監(jiān)督管理局規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》第8條、《新疆維吾爾自治區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰自由裁量實(shí)施辦法》第12條、《黑龍江省食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則(試行)》第15條，等等。其中，《浙江省食品藥品行政處罰自由裁量指導(dǎo)意見(試行)》第7條規(guī)定的是“積極配合調(diào)查，且檢舉揭發(fā)重大食品藥品違法行為并經(jīng)查實(shí)”，將“有重大表現(xiàn)”僅限定在通過“檢舉揭發(fā)重大食品藥品違法行為”方面，排除其他立功行為構(gòu)成減輕處罰情節(jié)的可能性，有失偏頗。限定“配合食品藥品監(jiān)督管理部門查處”，意味著食品違法行為的查處主體只是食藥監(jiān)部門，這并不符合《食品安全法》第3條(特別是食品安全工作方針)、第6條第2款(“有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作”)和第8條第2款(有關(guān)部門“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任”)等的規(guī)定。試舉一例，公安機(jī)關(guān)在偵辦一起生產(chǎn)、銷售不符合安全食品案件過程后，發(fā)現(xiàn)該案并不構(gòu)成《刑法》第143條的生產(chǎn)、銷售不符合安全食品罪，遂將案卷材料移交到食藥監(jiān)部門，在公安機(jī)關(guān)案件偵辦過程中，違法行為人予以配合，此情節(jié)當(dāng)然屬于《行政處罰法》第27條第1款第(三)項(xiàng)的“配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為”，如再有立功表現(xiàn)，則成為食品行政處罰減輕處罰的情節(jié)。至于將“有立功表現(xiàn)”以“重大”予以限定后，只應(yīng)當(dāng)適用減輕處罰，這屬于食藥監(jiān)部門裁量權(quán)范圍，當(dāng)無疑義。

4.“首次違法且未造成危害后果”。各地食藥監(jiān)部門對(duì)該情節(jié)的規(guī)定方式不同，有些地方將其視為減輕處罰構(gòu)成要件，[注]如《安徽省食品藥品行政處罰裁量適用規(guī)則(試行)》第11條、《貴州省食品藥品監(jiān)督管理行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》第11條、《云南省食品藥品行政處罰裁量適用規(guī)則》第10條，等等。有些地方僅將其視為從輕處罰構(gòu)成要件。[注]如《福建省食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第16條和《四川省食品藥品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第9條。就因“首次違法”而產(chǎn)生減輕處罰效果，未必符合《行政處罰法》中減輕處罰制度的精神。例如，某行為人首次生產(chǎn)經(jīng)營了大量不符合食品安全的食品但尚未銷售出去即被食藥監(jiān)執(zhí)法者查獲，這可能意味著“未造成危害后果”，但并不意味著該違法生產(chǎn)經(jīng)營行為本身就是“輕微”的，此時(shí)，以“首次違法且未造成危害后果”為由予以減輕處罰，是不適宜的。對(duì)此，有些地方的裁量規(guī)范對(duì)“首次違法”予以了限定，使得行為滿足了減輕處罰“輕微”性的構(gòu)成要件，這是符合法律精神的。[注]如《內(nèi)蒙古自治區(qū)食品藥品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第19條。

5.“經(jīng)營或者使用行為符合質(zhì)量管理規(guī)范”。該事實(shí)為四川省、云南省食藥監(jiān)部門視為應(yīng)當(dāng)減輕處罰的情節(jié)之一，[注]參見《四川省食品藥品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第9條和《云南省食品藥品監(jiān)督管理行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》第14條。不過“經(jīng)營或者使用行為”這樣的表述有些隨意，沒有限定在食品生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域。質(zhì)量管理規(guī)范要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者特別注重在生產(chǎn)經(jīng)營過程中實(shí)施對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量與衛(wèi)生安全的自主性管理，其為食品生產(chǎn)經(jīng)營者設(shè)定了相應(yīng)的義務(wù)；“經(jīng)營或者使用行為符合質(zhì)量管理規(guī)范”表明食品生產(chǎn)經(jīng)營者履行了這些義務(wù)，證明了其主觀無過錯(cuò)，可是質(zhì)量管理規(guī)范不足以完全克服和消除食品的風(fēng)險(xiǎn)性，即使嚴(yán)格遵守質(zhì)量管理規(guī)范，生產(chǎn)經(jīng)營中也有可能產(chǎn)生不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重后果。對(duì)此食藥監(jiān)執(zhí)法部門是否還要追究食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行政責(zé)任呢？對(duì)此，云南省的裁量規(guī)范將此情節(jié)表述為“不屬于知道或應(yīng)當(dāng)知道是違法產(chǎn)品”，但規(guī)定該情節(jié)如有“沒有造成較大危害后果或不具有明顯潛在危害后果”和“積極配合查處，主動(dòng)消除危害后果或隱患”兩個(gè)事實(shí)同時(shí)具備，則免予處罰，否則適用“應(yīng)當(dāng)減輕處罰”。筆者認(rèn)為，對(duì)此的處理可以參考《食品安全法》第136條，根據(jù)該條規(guī)定，對(duì)類似行為甚至可以免于處罰，那自然能減輕處罰了，但是應(yīng)當(dāng)減輕處罰還是可以減輕處罰卻需要進(jìn)一步探討。

6.“食品藥品監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)違法行為前，主動(dòng)投案并如實(shí)交代違法行為”。這一情節(jié)被人們通常稱為自首，《行政處罰法》沒有將其規(guī)定為減輕處罰情節(jié)，一些地方裁量規(guī)范主要借鑒《刑法》和《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，將其作為減輕處罰情節(jié)。[注]如《四川省食品藥品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第8條、《安徽省食品藥品行政處罰裁量適用規(guī)則(試行)》第11條、《貴州省食品藥品監(jiān)督管理行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》第11條，等等。對(duì)食品行政處罰減輕處罰而言，更具借鑒意義的是同屬行政處罰法領(lǐng)域的《治安管理處罰法》第19條第(四)項(xiàng)(“主動(dòng)投案，向公安機(jī)關(guān)如實(shí)陳述自己的違法行為”)。從法律本質(zhì)來說，作為最嚴(yán)厲法律制裁的刑罰都將自首視為減輕處罰情節(jié)，那作為較輕制裁的行政處罰當(dāng)然能將體現(xiàn)自首精神的“食品藥品監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)違法行為前，主動(dòng)投案并如實(shí)交代違法行為”作為減輕處罰情節(jié)，這符合法律規(guī)范存在漏洞的舉重明輕原則。[注]“所謂舉重明輕原則，系指如果依某一法律規(guī)定，對(duì)于構(gòu)成要件P，適用法律效果Q時(shí)，在該法律規(guī)定的立法的意旨(ratio legis)適用于與P相類似的構(gòu)成要件B，甚至于更為適當(dāng)?shù)那樾危瑒t該法律效果Q愈是必須適用于構(gòu)成要件B”，參見翁岳生主編：《行政法》(上冊(cè))，中國法制出版社2008年版，第232頁。更重要的是，從法律解釋來說，根據(jù)《行政處罰法》第27條第1款第(四)項(xiàng)的“其他依法”規(guī)定，行政處罰特別法規(guī)定的減輕處罰情節(jié)能夠上升到《行政處罰法》第25條和第27條第1款前三項(xiàng)的減輕處罰情節(jié)并列地位，若不然《行政處罰法》第27條第1款第(四)項(xiàng)將喪失其一般法意義。同樣，“受他人誘騙有違法行為的”情節(jié)亦可作為食品行政處罰應(yīng)當(dāng)減輕處罰的情節(jié)，[注]如《懷化市食品藥品監(jiān)督管理局規(guī)范行使食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)定》第23條、《山東省食品藥品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第9條、《湖北省食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則.》第20條。但是受唆使和受脅迫、誘騙不同，前者不如后兩者本人意志違背性強(qiáng)，這決定著“受他人唆使有違法行為”較“受他人脅迫、誘騙有違法行為”的社會(huì)危害性更高，故不宜作為減輕處罰情節(jié)，不過一些地方裁量規(guī)范也將其上升至食品行政處罰的減輕處罰構(gòu)成要件，如《廊坊市食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第8條。其理由亦是如此。

7.“危害后果顯著輕微，適用從輕行政處罰仍顯較重”。該事實(shí)為《福建省食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第14條規(guī)定為減輕處罰的情節(jié)，非常具有進(jìn)步的法治意義，這屬于食品行政執(zhí)法走向?qū)嵸|(zhì)法治的一個(gè)亮點(diǎn)，但比例原則的運(yùn)用往往以追求個(gè)案的妥當(dāng)性為要旨，故該情節(jié)一般應(yīng)屬于酌定減輕處罰構(gòu)成要件內(nèi)容。對(duì)于這點(diǎn)，后文將繼續(xù)討論。

(二)裁量適用的合法性考察

裁量規(guī)范將某一特定事實(shí)規(guī)定為減輕處罰情節(jié)，這一做法從嚴(yán)格意義來講，是地方食藥監(jiān)部門對(duì)《行政處罰法》減輕處罰規(guī)范構(gòu)成要件的行政解釋，不屬于裁量范疇。筆者對(duì)“裁量”持傳統(tǒng)的二元說，[注]一元論者認(rèn)為行政裁量包括構(gòu)成要件的裁量和法律效果的裁量。參見楊建順：《論行政裁量與司法審查——兼及行政自由約束原則的理論根據(jù)》，載《法商研究》2003年第1期。堅(jiān)持解釋和裁量對(duì)法規(guī)范不同的作用。裁量僅系對(duì)具備構(gòu)成要件基礎(chǔ)上法律效果的選擇而言，即“行政機(jī)關(guān)處理同一事實(shí)要件時(shí)可以選擇不同的處理方式”，[注]〔德〕哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第124頁。裁量適用也就是在多種法律效果中確定其一的方法和準(zhǔn)則。將構(gòu)成要件解釋也歸入到裁量，實(shí)際上是極大地?cái)U(kuò)大行政機(jī)關(guān)自主權(quán)限，因?yàn)椴昧恳馕吨姓C(jī)關(guān)原則上的自主性，除非有裁量瑕疵的發(fā)生。對(duì)裁量瑕疵的判定主要遵循的是形式標(biāo)準(zhǔn)，即裁量有無逾越、懈怠，實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)(裁量有無濫用、違反行政法一般原則)只有在特定情形下才能采用?！缎姓幜P法》減輕處罰規(guī)范對(duì)“輕微”情節(jié)的表述高度概括，如果“要件裁量”這一提法成立的話，那么地方食藥監(jiān)裁量規(guī)范所增加情節(jié)可以說一般均具有合法性，這顯然是不負(fù)責(zé)任的消極法治態(tài)度。所以，本文一定要將構(gòu)成要件與裁量適用的合法性分別加以考察?！缎姓幜P法》的減輕處罰條款規(guī)定的裁量適用表述是“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰”；其包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是通過裁量適用，行政機(jī)關(guān)選擇到底是采取“應(yīng)當(dāng)從輕處罰”還是采取“應(yīng)當(dāng)減輕處罰”；二是通過裁量適用，行政機(jī)關(guān)決定“應(yīng)當(dāng)減輕處罰”至何種程度(或者幅度)，這一般由裁量規(guī)范中的裁量基準(zhǔn)所確定。

地方食藥監(jiān)部門出臺(tái)的減輕處罰裁量規(guī)范普遍將《行政處罰法》第25條和第27條第1款的“應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕處罰”直接規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)減輕處罰”，如北京、黑龍江、福建等地。如前所述，這些裁量規(guī)范實(shí)現(xiàn)“應(yīng)當(dāng)減輕處罰”適用單獨(dú)性的路徑有兩種：一是改變《行政處罰法》減輕處罰規(guī)范的構(gòu)成要件表述，規(guī)定適用“應(yīng)當(dāng)減輕處罰”，即在構(gòu)成要件對(duì)違法行為社會(huì)危害性作量上的區(qū)分，通過設(shè)定限定語將違法行為的“輕微”獨(dú)立出來，進(jìn)而只適用“應(yīng)當(dāng)減輕處罰”，如以“且積極配合調(diào)查”限定“受他人脅迫有違法行為”，以“重大”限定“配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)”，以“有可以從輕處罰情節(jié)、可以減輕處罰情節(jié)”限定“已滿十四周歲不滿十八周歲有違法行為”；二是重復(fù)《行政處罰法》減輕處罰的構(gòu)成要件表述，規(guī)定適用“應(yīng)當(dāng)減輕處罰”。不管如何規(guī)定，都產(chǎn)生事實(shí)要件一旦滿足，行政機(jī)關(guān)只有“應(yīng)當(dāng)減輕處罰”之可能，這就使得食藥監(jiān)部門喪失了選擇裁量權(quán)，而只能為羈束決定行為，此類裁量規(guī)范既實(shí)現(xiàn)了減輕處罰的明確性，又實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的自我規(guī)制，符合依法行政和約束行政權(quán)濫用的法治理念。

在這里，我們有必要提一下《湖南省食品藥品監(jiān)督管理局規(guī)范行使食品行政處罰裁量權(quán)規(guī)定》，其第17條規(guī)定的是“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰”，第18條規(guī)定的是“可以減輕處罰”。兩個(gè)裁量適用條款在構(gòu)成要件上，情節(jié)事實(shí)只在表述上存有差異，但在內(nèi)容上高度一致，如“舉報(bào)他人有違法違規(guī)行為經(jīng)查證屬實(shí)”實(shí)屬“有立功表現(xiàn)”的具體化，但對(duì)“有立功表現(xiàn)”適用“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰”(第17條)，對(duì)“舉報(bào)他人有違法違規(guī)行為經(jīng)查證屬實(shí)”則適用“可以減輕處罰”。適用“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰”意味著只能要么從輕處罰、要么減輕處罰，但適用“可以減輕處罰”卻意味著既能減輕處罰，又能從輕處罰，也能一般處罰，那行為人滿足“舉報(bào)他人有違法違規(guī)行為經(jīng)查證屬實(shí)”這一要件事實(shí)時(shí)，食藥監(jiān)部門是適用“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰”還是適用“可以減輕處罰”呢？這只會(huì)令食藥監(jiān)執(zhí)法者無所適從，此裁量規(guī)范的原意是力圖區(qū)分應(yīng)當(dāng)適用減輕處罰和可以適用減輕處罰兩種法律效果，但結(jié)果卻恰得其反。《湖南省食品藥品監(jiān)督管理局規(guī)范行使食品行政處罰裁量權(quán)規(guī)定》第18條是地方食藥行政處罰裁量規(guī)范中首次規(guī)定了減輕處罰裁量適用的“可以式”規(guī)范形式，可是這種立法技術(shù)并不高明，因?yàn)樵凇缎姓幜P法》已有的“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰”規(guī)范結(jié)構(gòu)中已經(jīng)包含了“可以從輕處罰”和“可以減輕處罰”內(nèi)容，人為地再列舉不同情形以分別適用“應(yīng)當(dāng)減輕處罰”“可以減輕處罰”“應(yīng)當(dāng)從輕處罰”和“可以從輕處罰”并不能提高規(guī)范的有效性，反而會(huì)使得規(guī)范啰嗦、重復(fù)，進(jìn)而降低其明確性。

(三)小結(jié)

通過以上對(duì)各地裁量規(guī)范中減輕處罰的構(gòu)成要件和裁量適用的合法性的分別考察，我們可以得出這樣簡(jiǎn)短的結(jié)論：絕大多數(shù)地方食藥監(jiān)部門裁量規(guī)范改變了《行政處罰法》中關(guān)于減輕處罰裁量適用的規(guī)定，即將“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰”限縮為“應(yīng)當(dāng)減輕處罰”，但這種裁量適用規(guī)定方式符合裁量理論中行政自主性原則，是行政機(jī)關(guān)對(duì)《行政處罰法》授予的裁量權(quán)限予以自我約束，大大提高了適用規(guī)范的明確性，有助于提高基層食藥監(jiān)執(zhí)法者法律適用的準(zhǔn)確性和針對(duì)性。相比較裁量適用，裁量規(guī)范對(duì)構(gòu)成要件的規(guī)定則問題較多，這主要反映為各地食藥監(jiān)部門在將一些事實(shí)情節(jié)列舉為減輕處罰構(gòu)成要件內(nèi)容時(shí)，過多考慮食品行政處罰執(zhí)行難問題，試圖把行政處罰執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題提前到行政處罰決定環(huán)節(jié)來解決。行政機(jī)關(guān)對(duì)法律既有構(gòu)成要件不能改變或者增加內(nèi)容，食藥監(jiān)部門對(duì)減輕處罰條款的構(gòu)成要件不具有裁量權(quán)，只能作符合《行政處罰法》法律規(guī)范意旨的解釋，即制定其他規(guī)范性文件只能細(xì)化和具體化《行政處罰法》減輕處罰條款中的構(gòu)成要件。但通過梳理和分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，不少食藥監(jiān)部門所規(guī)定的構(gòu)成要件明顯擴(kuò)大了能夠適用減輕處罰的情節(jié)事實(shí)，即使其在內(nèi)容上具有現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性，但卻因在形式上違反了《行政處罰法》第27條第1款第(四)項(xiàng)“其他依法”的規(guī)定，屬于無權(quán)限范疇。

四、食品行政處罰中減輕處罰規(guī)范體系的梳理

《行政處罰法》規(guī)定的減輕處罰是法定減輕處罰，其適用情形只限法律法規(guī)規(guī)章明確列舉者，其他規(guī)范性文件無權(quán)創(chuàng)設(shè)(表現(xiàn)在增加)實(shí)質(zhì)改變了《行政處罰法》規(guī)范意旨的情節(jié)，這一判定意味著經(jīng)由食藥監(jiān)部門制定裁量規(guī)則解決減輕處罰的難題走到了一個(gè)“死胡同”。在對(duì)地方各食藥監(jiān)部門裁量規(guī)范提出了一定的合法性質(zhì)疑之后，我們又能從現(xiàn)有法律框架內(nèi)尋求何種規(guī)范資源來回應(yīng)適用減輕處罰的現(xiàn)實(shí)呼聲呢？另外，既然法律框架內(nèi)的減輕處罰適用是法定的，那我們是否能轉(zhuǎn)而訴諸酌定減輕處罰適用呢？

(一)法定減輕處罰規(guī)范的發(fā)掘

依法行政原則要求行政機(jī)關(guān)在行政處罰中適用減輕處罰，必須將法定情節(jié)和法定適用方式作為量罰的首要因素。減輕處罰的情節(jié)因法律規(guī)范規(guī)定的適用方式不同，而有“應(yīng)當(dāng)式”和“可以式”之別；《行政處罰法》第25條和第27條第1款均是“應(yīng)當(dāng)式”，而無“可以式”，第27條的“其他依法”兜底規(guī)定除“法律外”也不能脫離“應(yīng)當(dāng)式”適用的約束。簡(jiǎn)言之，根據(jù)特別法優(yōu)先于一般法的法理，作為一般法的《行政處罰法》，不排斥作為特別法的其他法律針對(duì)與《行政處罰法》減輕處罰要件中的相同情節(jié)事實(shí)對(duì)減輕處罰作“可以式”適用的規(guī)定，亦不排斥作為特別法的其他法律針對(duì)與《行政處罰法》減輕處罰條款要件中的不同情節(jié)事實(shí)作“可以式”或者“應(yīng)當(dāng)式”適用的規(guī)定。但根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的法理，作為上位法的《行政處罰法》，不排斥作為下位法的法規(guī)規(guī)章針對(duì)與《行政處罰法》減輕處罰要件中的不同情節(jié)事實(shí)作“應(yīng)當(dāng)式”或者“可以式”適用的規(guī)定，但排斥作為下位法的法規(guī)規(guī)章針對(duì)與《行政處罰法》減輕處罰要件中的相同情節(jié)事實(shí)作“可以式”適用的規(guī)定。同時(shí)，因?yàn)榉伞⒎ㄒ?guī)和規(guī)章的立法權(quán)限差異，其所能規(guī)定的減輕處罰適用無論是“可以式”還是“應(yīng)當(dāng)式”，都具有針對(duì)行政處罰種類上的嚴(yán)格限制。以下筆者對(duì)食品行政處罰中的法定減輕處罰規(guī)范體系進(jìn)行具體論述。

在法律層面，《行政處罰法》所確立的減輕處罰規(guī)范當(dāng)然是食品行政處罰減輕處罰的規(guī)范內(nèi)容，但食品行政處罰中的減輕處罰法律規(guī)范并不只限于此。有關(guān)食品行政處罰的法律有《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等，其中最為重要者為《食品安全法》，但《食品安全法》中沒有直接以“減輕處罰”為表述的條款，但這并不意味著《食品安全法》中無減輕處罰規(guī)范。結(jié)合《產(chǎn)品質(zhì)量法》第55條規(guī)定，我們可以將《食品安全法》第136條理解為一個(gè)減輕處罰條款。我們先擱置“可以免予處罰”和“應(yīng)當(dāng)依法沒收”處罰的邏輯關(guān)系不論，[注]厘清二者的關(guān)系，筆者認(rèn)為解決思路有兩個(gè)：一是將其作類似《藥品管理法實(shí)施條例》第75條(該條規(guī)定：“藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)未違反《藥品管理法》和本條例的有關(guān)規(guī)定，并有充分證據(jù)證明其不知道所銷售或者使用的藥品是假藥、劣藥的，應(yīng)當(dāng)沒收其銷售或者使用的假藥、劣藥和違法所得；但是，可以免除其他行政處罰”)的解釋，即“可以免除處罰”系指可以免除除沒收非法財(cái)物和沒收違法所得之外的其他行政處罰種類；二是引入作為行政處罰代替性制度的收繳制度，對(duì)行政處罰構(gòu)成要件不具備情形下的違法食品及相關(guān)物予以處理，詳可參見曾文遠(yuǎn)：《論收繳制度在食藥稽查中的引入》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。由《食品安全法》第136條的前半句表述(即“食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并能如實(shí)說明其進(jìn)貨來源的，可以免予處罰，但應(yīng)當(dāng)依法沒收其不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”)不難看出，該條規(guī)定的是“免予處罰”的“可以式”適用。對(duì)行政相對(duì)人而言，免予處罰較之減輕處罰更具有授益性；換言之，對(duì)食藥監(jiān)執(zhí)法者而言，免予處罰較之減輕處罰更具有裁量性。既然都“可以免予處罰”了，那自然能“可以減輕處罰”，因此《食品安全法》第136條就理所當(dāng)然地成為食品行政處罰的減輕處罰規(guī)范，可作“食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并能如實(shí)說明其進(jìn)貨來源的，可以減輕處罰或者免予處罰，但應(yīng)當(dāng)依法沒收其不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”的理解。[注]其實(shí)，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第55條就明確表達(dá)了相似的規(guī)范意圖，該條規(guī)定：“銷售者銷售本法第四十九條至第五十三條規(guī)定禁止銷售的產(chǎn)品，有充分證據(jù)證明其不知道該產(chǎn)品為禁止銷售的產(chǎn)品并如實(shí)說明其進(jìn)貨來源的，可以從輕或者減輕處罰?！本唧w而言，這一減輕處罰規(guī)范的構(gòu)成要件為食品經(jīng)營者[注]《食品安全法》第136條系對(duì)經(jīng)營者而言，倘若“食品生產(chǎn)者履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購的食品原料、食品半成品和食品添加劑等不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，并能如實(shí)說明其進(jìn)貨來源的”，絕對(duì)不能免予處罰，只能將其解釋為《行政處罰法》第25條和第27條中的以“違法行為輕微”標(biāo)準(zhǔn)所明示的四種情形，“應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕處罰”。另外，對(duì)食品添加劑經(jīng)營者的處理亦和食品生產(chǎn)者同，因?yàn)椤妒称钒踩ā返?50條直接在法律文本中對(duì)食品和食品添加劑作出明確的用語解釋，二者具有完全不同的含義。履行《食品安全法》上的義務(wù)、[注]這些強(qiáng)制性義務(wù)主要有進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)(《食品安全法》第53條)、自查自改義務(wù)(《食品安全法》第47條)、規(guī)范標(biāo)識(shí)貯存食品以及對(duì)其定期檢查和及時(shí)清理義務(wù)(《食品安全法》第54條)、維護(hù)設(shè)施設(shè)備以及定期清洗校驗(yàn)義務(wù)(《食品安全法》第56條)。能提供證據(jù)達(dá)到足以使人相信其確實(shí)不知所采購的食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)程度且能如實(shí)說明其進(jìn)貨來源，三個(gè)事實(shí)須同時(shí)具備，這一減輕處罰規(guī)范的裁量適用為“可以減輕處罰”。盡管“可以減輕處罰或者免予處罰”包含著“可以一般處罰”、“可以從輕處罰”、“可以減輕處罰”和“可以免予處罰”四種法律效果的裁量選擇，但法律規(guī)定“可以式”適用“是有傾向性的，除了個(gè)別特殊情況外，一般情況下是要從輕、減輕或者不予處罰的”；[注]王宏君主編：《新編治安案件查處教程》，中國人民公安大學(xué)出版社2014年版，第61頁。具體到《食品安全法》第136條，就是食藥執(zhí)法者在構(gòu)成要件具備時(shí)，一般均應(yīng)當(dāng)對(duì)食品經(jīng)營者予以減輕處罰或者免予處罰。

法律層面專門關(guān)于食品行政處罰減輕處罰的規(guī)范可謂僅此一條，但其他法律的減輕處罰規(guī)范如無特別適用要求，根據(jù)《行政處罰法》第27條第1款第(四)項(xiàng)的規(guī)定也能適用于食品行政處罰領(lǐng)域，典型者就是《刑法》第17條第3款(“已滿十四周歲不滿十八周歲的人犯罪，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰”)、第17條之一(“已滿七十五周歲故意犯罪的，可以從輕或者減輕處罰；過失犯罪的，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰”)、第18條第3款(“尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人犯罪的，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任，但是可以從輕或者減輕處罰”)、第19條(“又聾又啞的人或者盲人犯罪，可以從輕、減輕或者免除處罰”)、第20條第2款(“正當(dāng)防衛(wèi)明顯超過必要限度造成重大損害的，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任，但是應(yīng)當(dāng)減輕或者免除處罰”)、第21條第2款(“緊急避險(xiǎn)超過必要限度造成不應(yīng)有的損害的，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任，但是應(yīng)當(dāng)減輕或者免除處罰”)、第22條(“對(duì)于預(yù)備犯，可以比照既遂犯從輕、減輕處罰或者免除處罰”)、第23條(“對(duì)于未遂犯，可以比照既遂犯從輕或者減輕處罰”)、第24條(“對(duì)于中止犯，沒有造成損害的，應(yīng)當(dāng)免除處罰;造成損害的，應(yīng)當(dāng)減輕處罰”)、第27條(“對(duì)于從犯，應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰或者免除處罰”)、第28條(“對(duì)于被脅迫參加犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照他的犯罪情節(jié)減輕處罰或者免除處罰”)、第63條(“犯罪分子具有本法規(guī)定的減輕處罰情節(jié)的，應(yīng)當(dāng)在法定刑以下判處刑罰；本法規(guī)定有數(shù)個(gè)量刑幅度的，應(yīng)當(dāng)在法定量刑幅度的下一個(gè)量刑幅度內(nèi)判處刑罰。犯罪分子雖然不具有本法規(guī)定的減輕處罰情節(jié)，但是根據(jù)案件的特殊情況，經(jīng)最高人民法院核準(zhǔn)，也可以在法定刑以下判處刑罰”)、第67條第1款(“犯罪以后自動(dòng)投案，如實(shí)供述自己的罪行的，是自首。對(duì)于自首的犯罪分子，可以從輕或者減輕處罰。其中，犯罪較輕的，可以免除處罰”)、第67條第3款(“犯罪嫌疑人雖不具有前兩款規(guī)定的自首情節(jié)，但是如實(shí)供述自己罪行的，可以從輕處罰；因其如實(shí)供述自己罪行，避免特別嚴(yán)重后果發(fā)生的，可以減輕處罰”)和第68條(“犯罪分子有揭發(fā)他人犯罪行為，查證屬實(shí)的，或者提供重要線索，從而得以偵破其他案件等立功表現(xiàn)的，可以從輕或者減輕處罰;有重大立功表現(xiàn)的，可以減輕或者免除處罰”)等。在這些刑法規(guī)范中，除第63條第2款為酌定減輕處罰規(guī)范，其他各條款都是法定減輕處罰規(guī)范；而這些法定減輕處罰規(guī)范，既有“可以式”減輕處罰規(guī)范，又有“應(yīng)當(dāng)式”減輕處罰規(guī)范。除《刑法》第17條第3款、第28條、第67條第1款和第68條以外，其他規(guī)范都是將不同于《行政處罰法》第25條和第27條第1款列舉的情節(jié)事實(shí)作為減輕處罰構(gòu)成要件，并在裁量適用上既有“可以式”又有“應(yīng)當(dāng)式”。這些刑法上的減輕處罰規(guī)范皆為總則性規(guī)定的量刑規(guī)范，適用于分則規(guī)定的所有犯罪的量刑，當(dāng)然也包括對(duì)危害食品安全犯罪的量刑；而危害食品安全犯罪是行政法上食品違法行為的升級(jí)版，既然減輕處罰規(guī)范對(duì)社會(huì)危害性較高的食品犯罪的量刑有效，那根據(jù)舉重明輕的法理，它們當(dāng)然也對(duì)社會(huì)危害性較低的食品違法行為的量罰有效。換言之，《刑法》總則中的減輕處罰規(guī)范，也是食品行政處罰中的減輕處罰規(guī)范。[注]行政罰(特別是其中的行政刑罰)和刑事罰二者最初具有鮮明的社會(huì)倫理區(qū)分性，但“伴隨著社會(huì)觀念的變化，出現(xiàn)了如下傾向：起初被視為法定犯的，后來卻被作為自然犯來把握，對(duì)其處罰也作為刑事罰來對(duì)待”，因此，“只要沒有特別的規(guī)定，對(duì)行政犯(筆者認(rèn)為此處應(yīng)為‘行政罰’或者‘行政處罰’)也應(yīng)當(dāng)適用《刑法》總則”，參見〔日〕南博方：《行政法》，楊建順譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第122頁。

法規(guī)規(guī)章一般是上位法的執(zhí)行法，即將上位法規(guī)定予以細(xì)化和具體化，但根據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，法規(guī)規(guī)章只要不與上位法相抵觸，就能在其固有的立法權(quán)限內(nèi)創(chuàng)設(shè)上位法未予規(guī)定的規(guī)范。目前我國現(xiàn)行有效的關(guān)于食品行政處罰的法規(guī)規(guī)章，主要是國務(wù)院《食品安全法實(shí)施條例》、原國家食品藥品監(jiān)督管理總局[注]2018年十三屆全國人大一次會(huì)議審議和通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，在該方案中，國家食品藥品監(jiān)督管理總局、原國家工商行政管理總局和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局不再保留，這三個(gè)國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)整合組建成國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。的規(guī)章(多為食品行政處罰程序規(guī)范)、地方有立法權(quán)的主體制定的地方性法規(guī)地方規(guī)章等，但這些法規(guī)規(guī)章中，并無專門的減輕處罰規(guī)范。我們可以預(yù)料，受《行政處罰法》規(guī)范的一般性(簡(jiǎn)單性)、適用減輕處罰的現(xiàn)實(shí)需求性和地方裁量規(guī)范的不足性等多重因素的影響，最近幾年必然會(huì)出現(xiàn)食品法規(guī)規(guī)章對(duì)減輕處罰作細(xì)化或者創(chuàng)設(shè)的規(guī)定，如正在醞釀修訂《食品安全法實(shí)施條例》，在其修訂草案送審稿第198條就規(guī)定了減輕處罰規(guī)范，其不但將《行政處罰法》第27條作細(xì)化規(guī)定，更是創(chuàng)設(shè)了“沒有主觀故意或者重大過失，且違法情節(jié)較輕，貨值金額較小，未造成危害后果”和“主動(dòng)向食品藥品監(jiān)督管理部門報(bào)告，且未造成危害后果”兩種事實(shí)作為減輕處罰的情節(jié)。筆者認(rèn)為，相比較法律的減輕處罰規(guī)范，為防止法規(guī)規(guī)章減輕處罰規(guī)范實(shí)質(zhì)上改變了法律規(guī)定的處罰效果，法規(guī)規(guī)章應(yīng)當(dāng)受其立法權(quán)限拘束，其規(guī)定的減輕處罰規(guī)范在內(nèi)容上必然會(huì)受到一定的限制；在這里，法規(guī)規(guī)章的行政處罰種類設(shè)定權(quán)起著決定性作用。法規(guī)規(guī)章的限制體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，法規(guī)規(guī)章規(guī)定的減輕處罰規(guī)范，可以在構(gòu)成要件上對(duì)《行政處罰法》規(guī)定之減輕處罰情節(jié)進(jìn)行具體化，但在裁量適用上應(yīng)當(dāng)受《行政處罰法》第25條和第27條“應(yīng)當(dāng)減輕處罰”的拘束；第二，法規(guī)規(guī)章規(guī)定的減輕處罰規(guī)范，可以在構(gòu)成要件上規(guī)定《行政處罰法》中沒有的減輕處罰情節(jié)，在裁量適用上既可以是“應(yīng)當(dāng)減輕處罰”，也可以是“可以減輕處罰”，但減輕處罰的效果只能限定在法規(guī)規(guī)章所能設(shè)定的處罰種類上，不能及于法律保留的處罰種類。具體來說，就是行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)的減輕處罰規(guī)范，不能適用于減輕《食品安全法》規(guī)定的行政拘留處罰；地方性法規(guī)創(chuàng)設(shè)的減輕處罰規(guī)范不能適用于減輕《食品安全法》規(guī)定的行政拘留和吊銷證照處罰；規(guī)章創(chuàng)設(shè)的減輕處罰規(guī)范，只能適用于減輕《食品安全法》規(guī)定的警告和罰款處罰，不能適用于《食品安全法》規(guī)定的減輕行政拘留、暫扣或者吊銷證照、沒收、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等處罰。

各地食藥監(jiān)部門制定的裁量規(guī)范，均屬于其他規(guī)范性文件，其所規(guī)定的減輕處罰規(guī)范只能是對(duì)《行政處罰法》中的減輕處罰規(guī)范和法規(guī)規(guī)章中可能出現(xiàn)的減輕處罰規(guī)范的具體化和細(xì)化，不能創(chuàng)設(shè)新的減輕處罰情節(jié)，也不能改變上位法已規(guī)定的裁量適用方式。正如上文所述，從理論上來講，《刑法》總則的減輕處罰規(guī)范能夠而且應(yīng)當(dāng)成為食品行政處罰中的減輕處罰規(guī)范，不過基于法律現(xiàn)實(shí)的考慮，筆者建議全國人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)通過立法解釋對(duì)此予以明確，從而為其他規(guī)范性文件在減輕處罰規(guī)范構(gòu)成要件中所增加的許多“合乎正義”情節(jié)事實(shí)(典型者如自首)提供明確的上位法依據(jù)。

(二)酌定減輕處罰規(guī)范的限制

我國行政法上沒有規(guī)定酌定減輕處罰，但通過上文的分析，我們可以把《刑法》總則上的減輕規(guī)范適用到行政處罰領(lǐng)域，《刑法》第63條第2款規(guī)定了酌定減輕處罰，該規(guī)范亦可準(zhǔn)用為食品行政處罰酌定減輕處罰規(guī)范，并無疑義。但經(jīng)由2011年《刑法修正案(八)》第5條的修正，刑法上的酌定減輕處罰無論是在適用的實(shí)體條件上(“案件特殊情況”)還是在適用的程序條件上(“經(jīng)最高人民法院核準(zhǔn)”)，均非常嚴(yán)格，而且顯然都不適用于行政處罰領(lǐng)域。因此，嚴(yán)格來講，《刑法》第63條第2款的規(guī)定，并不能成為能夠?yàn)槭称沸姓幜P酌定減輕處罰的直接適用規(guī)范，其更多是一種酌定減輕處罰的指導(dǎo)性規(guī)范，其法理啟示就在于，既然對(duì)社會(huì)危害性較高的犯罪都能以酌定減輕處罰予以量刑，那么對(duì)社會(huì)危害性較低的行政違法行為當(dāng)然也能以酌定減輕處罰予以量罰。

酌定減輕處罰在裁量適用上一定是“可以減輕處罰”，構(gòu)成要件一定是《行政處罰法》和其他法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定以外的情節(jié)。酌定減輕處罰因?yàn)闊o法律規(guī)定，完全操于行政機(jī)關(guān)之手，一旦過度適用，將會(huì)使行政機(jī)關(guān)尋租成本大為降低，不可避免地促使其權(quán)力走向?yàn)E用和腐敗，這對(duì)我國目前大力推進(jìn)的法治政府建設(shè)來說，無疑是一場(chǎng)巨大災(zāi)難。同時(shí)，依法行政原則又拘束著行政機(jī)關(guān)“法無明文不可為”，酌定減輕處罰的法律依據(jù)只能是行政法的一般原則?；诖?，作為“隱形規(guī)范”的酌定減輕處罰規(guī)范一定是有限制的，其只能在特定情節(jié)發(fā)生下經(jīng)由嚴(yán)格的行政程序保障后方能適用。換言之，酌定減輕處罰的構(gòu)成要件是“不具備法定減輕處罰情節(jié)但不減輕處罰又顯失公正”，酌定減輕處罰的裁量適用是“可以減輕處罰”。酌定減輕處罰規(guī)范是在窮盡已有的所有實(shí)證法規(guī)范適用后仍不足以在具體案件中排除顯失公正可能性下方得以適用，其遵循的法律機(jī)理是行政法上的比例原則，特別是作為比例原則第三個(gè)子原則的相稱性原則。[注]即有權(quán)機(jī)關(guān)在作出行政處罰時(shí)，“應(yīng)適用‘責(zé)罰相當(dāng)性原則’，亦即適用所謂‘責(zé)任程度原則’，按照行為人之個(gè)別案件違規(guī)情節(jié)輕重，適度處罰，其量罰額度應(yīng)符合個(gè)別案件的妥當(dāng)應(yīng)。不應(yīng)有過于嚴(yán)苛以致顯失公正合理的情形……”，參見陳清秀：《行政罰法》，法律出版社2016年版，第74頁。法律原則是相對(duì)封閉的法律規(guī)范體系通向外部世界的橋梁，一般是將其價(jià)值理念輻射到具體的法律規(guī)范而發(fā)生作用，其自身不得輕易適用。我們與其說在食品行政處罰中存在著“隱形的”酌定減輕處罰規(guī)范，毋寧說是食品行政處罰受著行政法一般原則的拘束。其實(shí)，福建省食藥監(jiān)部門在制定裁量規(guī)范中，已經(jīng)體現(xiàn)了他們力圖將這種酌定減輕處罰的適用予以明確化的努力，如《福建省食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第14條第1款第(七)項(xiàng)將“符合從輕處罰條件的案件，經(jīng)合議、法制審核，均認(rèn)為綜合全案具體案情，給予從輕處罰仍不足以體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則”列舉為減輕處罰的情節(jié)之一。本項(xiàng)所列舉之事實(shí)原本屬于酌定減輕處罰情節(jié)，在適用上具有選擇裁量性，但福建省食藥監(jiān)部門變“可以式”為“應(yīng)當(dāng)式”，屬于自我限制裁量權(quán)行為，符合行政法治的原則。

必須提及的是，許多地方食品裁量規(guī)范將“經(jīng)濟(jì)困難”標(biāo)準(zhǔn)作為判定事實(shí)情節(jié)是否是法定減輕處罰情節(jié)的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，筆者對(duì)此持反對(duì)意見。當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況是立法者制定罰則規(guī)范確定罰款數(shù)額時(shí)應(yīng)當(dāng)考量的因素，但在量罰中，其相對(duì)于涉案食品風(fēng)險(xiǎn)性、當(dāng)事人違法行為性質(zhì)及后果、當(dāng)事人主觀惡性程度等因素來說，更屬于法外因素。涉案食品風(fēng)險(xiǎn)性、當(dāng)事人違法行為性質(zhì)及后果、當(dāng)事人主觀惡性程度等因素本身就是立法者設(shè)計(jì)減輕處罰規(guī)范情節(jié)要件的標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)狀況則不然。也就是說，涉案食品風(fēng)險(xiǎn)性、當(dāng)事人違法行為性質(zhì)及后果、當(dāng)事人主觀惡性程度等因素更多是作為判定情節(jié)是否屬于法定減輕處罰的標(biāo)準(zhǔn)，但也可以作為判定情節(jié)是否屬于酌定減輕處罰的標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)狀況的因素只能對(duì)酌定減輕處罰的情節(jié)判定有效，否則“法外因素?zé)o限制地進(jìn)入，隨意干涉實(shí)證法領(lǐng)域，法律調(diào)整的空間將呈不安定狀態(tài)”。[注]劉風(fēng)景：《法律原則的結(jié)構(gòu)與功能——基于窗戶隱喻的闡釋》，載《江漢論壇》2005年第4期。酌定減輕處罰意味著需考慮法律規(guī)定以外的情節(jié)事實(shí)以及既有的法定從輕處罰規(guī)范和減輕處罰規(guī)范力不能逮，使得案件變得復(fù)雜，這時(shí)相應(yīng)行政處罰決定的作出，應(yīng)當(dāng)符合《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第39條[注]該條規(guī)定，“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，應(yīng)當(dāng)由食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人集體討論決定。集體討論決定的過程應(yīng)當(dāng)有書面記錄”。的程序要求。

五、食品行政處罰中減輕處罰裁量基準(zhǔn)的構(gòu)建

減輕處罰規(guī)范規(guī)定的是構(gòu)成要件的情節(jié)和(裁量)適用的方式，但處罰應(yīng)當(dāng)或者可以減輕到具體何種程度和范圍，此一般不為減輕處罰規(guī)范予以明確規(guī)定，在既有法規(guī)規(guī)章未能對(duì)《食品安全法》的處罰幅度、處罰種類進(jìn)行減少和壓縮下，食藥監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)積極制定裁量基準(zhǔn)，以有效規(guī)范裁量權(quán)和提高執(zhí)法者作出處罰裁決的明確性。從各地食藥監(jiān)部門制定的行政處罰裁量規(guī)范來看，將裁量適用規(guī)則和裁量基準(zhǔn)予以區(qū)分也是通行做法。裁量適用規(guī)則系指“設(shè)定裁量基準(zhǔn)和保障裁量基準(zhǔn)實(shí)施的規(guī)范”，[注]宋大涵主編：《行政執(zhí)法教程》，中國法制出版社2011年版，第222頁。其既可能是具有法源地位的規(guī)范，也可能是不具法源地位的規(guī)范，但裁量基準(zhǔn)是在已確定減輕處罰情節(jié)和適用方式基礎(chǔ)上規(guī)定減輕處罰的具體幅度和范圍，[注]受裁量一元論的影響，我國有些地方食藥監(jiān)部門在制定減輕處罰裁量基準(zhǔn)時(shí)，不僅對(duì)處罰幅度和范圍進(jìn)行了細(xì)化，也對(duì)屬于裁量前提的情節(jié)要件進(jìn)行細(xì)化。這種規(guī)定模式問題就在于過分限制了食藥監(jiān)執(zhí)法者對(duì)減輕處罰構(gòu)成要件的應(yīng)有解釋能力，使得裁量基準(zhǔn)規(guī)范的設(shè)計(jì)重心發(fā)生偏移，典型者如《陜西省食品藥品行政處罰自由裁量基準(zhǔn)(食品類)(試行)》。這就要求其必須貼近執(zhí)法實(shí)踐，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和專業(yè)性，一般都是地方政府所屬部門或者機(jī)構(gòu)制定的其他規(guī)范性文件。目前我國食品行政處罰無論是裁量適用規(guī)則還是裁量基準(zhǔn)都是食藥監(jiān)部門制定的其他規(guī)范文件，不具有法源地位。食品行政處罰法定減輕處罰的適用方式一般均為“應(yīng)當(dāng)減輕處罰”，因此，減輕處罰裁量基準(zhǔn)是對(duì)選擇裁量方式組合項(xiàng)的規(guī)定；食品行政處罰種類包括警告、罰款、沒收、吊銷證照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、行政拘留等，除沒收屬羈束處罰種類(即沒收的法定構(gòu)成要件，必須對(duì)涉案的非法財(cái)物和違法所得予以全部沒收)外，其他各類都存在著是否科以(警告和吊銷證照)和科以何種幅度的問題，因此，減輕處罰裁量基準(zhǔn)既有對(duì)種類減輕內(nèi)容的規(guī)定，也有對(duì)幅度減輕內(nèi)容的規(guī)定。

(一)種類減輕處罰裁量基準(zhǔn)的構(gòu)建

《食品安全法》第122條至第140條是罰則規(guī)范，這些規(guī)范對(duì)食品違法行為大多規(guī)定了兩種以上的處罰種類，即予以不同行政處罰種類并處的制度。并處的規(guī)定方式有“可以并處式”，也有“應(yīng)當(dāng)并處式”。新《食品安全法》修訂的基本精神是貫徹落實(shí)2014年黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于建立最嚴(yán)格食品安全監(jiān)管制度的總體要求，為體現(xiàn)“最嚴(yán)格”的基本精神，《食品安全法》對(duì)并處制度規(guī)定的基本上都是“應(yīng)當(dāng)并處式”，只有第123條、第124條和第125條規(guī)定了“可以并處式”內(nèi)容，主要是指“并可以沒收用于食品違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品”，[注]法律對(duì)此作“可以并處式”規(guī)定，官方的權(quán)威理由為：“主要是考慮食品生產(chǎn)經(jīng)營者違法行為多樣、復(fù)雜，一律沒收工具、設(shè)備過于嚴(yán)厲；食品生產(chǎn)者往往使用同一工具、設(shè)備生產(chǎn)多種食品，某個(gè)品種或者某個(gè)批次食品不合格就沒收相關(guān)工具、設(shè)備也難以執(zhí)行”，詳請(qǐng)見信春鷹主編：《中華人民共和國食品安全法解讀》，中國法制出版社2015年版，第325頁。第123條規(guī)定的“并可以由公安機(jī)關(guān)對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五日以上十五日以下拘留”。盡管表述上公安機(jī)關(guān)有是否予以行政拘留的決定裁量權(quán)，但實(shí)踐中基于食藥監(jiān)執(zhí)法者對(duì)食品違法行為事實(shí)認(rèn)定的專業(yè)性，一經(jīng)移送公安機(jī)關(guān)往往決定裁量“壓縮為零”，即“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)行政拘留的處罰，但食品藥品監(jiān)督管理部門所移送的行政案卷有明顯瑕疵的除外”。[注]曾文遠(yuǎn)：《嚴(yán)重食品違法行為行政拘留的適用——以〈食品安全法〉第一百二十三條為背景》，載《廣西警官高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2016年第6期。對(duì)于可以并處情形，種類減輕處罰裁量基準(zhǔn)的基本內(nèi)容就是直接減去可以并處的處罰種類，如食藥監(jiān)執(zhí)法者不再?zèng)]收用于食品違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品。[注]《食品安全法》第123條、第124條和第125條規(guī)定的“可以并處”的內(nèi)容都是“沒收違法所得和違法食品(食品添加劑)，并可以并處沒收違法工具等”，適用種類減輕處罰只需要直接減去可以并處的沒收即可。但在食品行政處罰領(lǐng)域以外，對(duì)于可以并處情形，種類減輕處罰不僅要減去可以并處的處罰種類，而且要減輕對(duì)行為直接科以的處罰種類的幅度，如在治安管理處罰中，法律規(guī)定行政拘留可以并處罰款的，適用種類減輕處罰，不僅要減去罰款處罰種類，而且要對(duì)拘留處罰種類進(jìn)行減輕。對(duì)于《食品安全法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)并處情形，種類減輕處罰裁量基準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)把握三點(diǎn)：[注]在學(xué)術(shù)界也有人認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)并處式”不能適用種類減輕處罰，參見趙玉杰、張龍：《論藥監(jiān)執(zhí)法中減輕行政處罰的適用》，載《中國食品藥品監(jiān)管》2008年第9期。其實(shí)，已有政府部門對(duì)此問題作出了直接回應(yīng)，如公安部在2007年印發(fā)的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋(二)》第6條就規(guī)定，適用減輕處罰，“規(guī)定拘留并處罰款的，在法定處罰幅度以下單獨(dú)或者同時(shí)減輕拘留和罰款，或者在法定幅度內(nèi)單處拘留”。第一，只能減去應(yīng)當(dāng)并處的處罰種類，不能減去法律規(guī)定直接科以的處罰種類；第二，原則上只能減去一種處罰種類，不能減去兩種以上的處罰種類，但特殊情況下基于特別程序[注]即《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第39條規(guī)定的程序。作出者為例外；第三，不能將罰則規(guī)范中明文列舉的處罰種類減輕為本罰則規(guī)范未規(guī)定的較輕的處罰種類，如食藥監(jiān)部門對(duì)食品違法者作出沒收違法所得并處罰款、吊銷證照處罰適用種類減輕處罰，只能減去罰款或者吊銷證照處罰種類，而不能將吊銷證照減輕為同為較輕的暫扣證照或者責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰種類，否則將與幅度減輕處罰適用相混淆。

《食品安全法》也有個(gè)別條款對(duì)食品違法行為規(guī)定了單處制度。如《食品安全法》第126條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證……”，本條規(guī)定的警告、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷許可證四種行政處罰種類都是單獨(dú)處罰，對(duì)其適用的種類減輕處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是：?jiǎn)翁幘?，只能適用種類減輕處罰，減去警告處罰種類，即對(duì)當(dāng)事人責(zé)令改正不予處罰；單處罰款和責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，均不能適用種類減輕處罰，只能適用幅度減輕處罰；單獨(dú)吊銷許可證，只能適用種類減輕處罰，應(yīng)當(dāng)是將吊銷許可證減輕為暫扣許可證或者責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰種類。

(二)幅度減輕處罰裁量基準(zhǔn)的構(gòu)建

《食品安全法》規(guī)定的罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、行政拘留等處罰種類，[注]《食品安全法》第135條和第138條規(guī)定了“從業(yè)禁止”內(nèi)容，其表述為“被吊銷許可證的食品生產(chǎn)經(jīng)營者及其法定代表人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員自處罰決定作出之日起五年內(nèi)不得申請(qǐng)食品生產(chǎn)經(jīng)營許可，或者從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作、擔(dān)任食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)食品安全管理人員。因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作，也不得擔(dān)任食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)食品安全管理人員”。對(duì)從業(yè)禁止的性質(zhì)，目前無論是官方還是學(xué)界，都有爭(zhēng)論，持肯定說者認(rèn)為，“一定期限的從業(yè)禁止是特定違法行為的必然后果，也就是說，只要行為人實(shí)施了相關(guān)的違法行為，就必然會(huì)被處以一定期限的從業(yè)禁止行政處罰”，詳見歐陽本祺：《我國刑法中的“從其規(guī)定”探究——以〈刑法〉第37條之一第3款的規(guī)定為分析對(duì)象》，載《法商研究》2017年第3期。持否定論者認(rèn)為，從業(yè)禁止“既不屬于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，也不屬于暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照，應(yīng)當(dāng)是……工作人員或者高級(jí)管理人員受到紀(jì)律處分后承擔(dān)的后果，屬于一種從業(yè)限制規(guī)定，而不是行政處罰”，參見前引〔41〕,宋大涵主編書，第481頁。筆者將另文對(duì)從業(yè)禁止的性質(zhì)和適用予以論述，本文不予討論。根據(jù)其性質(zhì)和內(nèi)容，均有幅度減輕處罰適用的余地，因?yàn)檫@些處罰種類盡管在表現(xiàn)上有數(shù)額和期限之別，但都可以通過數(shù)量上下限基點(diǎn)對(duì)其幅度予以描述。筆者在此以罰款為代表論述幅度減輕處罰裁量基準(zhǔn)的基本規(guī)則。

1.法定最低罰的確定規(guī)則

幅度減輕處罰系指在法定最低罰以下予以處罰，但何為法定最低罰？行政法學(xué)者對(duì)此態(tài)度比較簡(jiǎn)單，就是某一罰則規(guī)范中規(guī)定的所有法定罰最低者，如《食品安全法》第122條規(guī)定的“……違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款”中罰款的法定最低罰就是五萬元。但是刑法學(xué)界對(duì)此卻有爭(zhēng)議，如對(duì)《刑法》第143條規(guī)定“生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處七年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)”中自由刑的法定最低刑，持“罪名說”[注]“罪名說”認(rèn)為法定最低刑是某一罪名所有刑罰中幅度最低者，參見何秉松主編：《刑法教科書》，中國法制出版社1995年版，第442-446頁。者會(huì)認(rèn)為是拘役，持“具體量刑幅度說”[注]“具體量罰幅度說”認(rèn)為法定最低刑是指“與不具有該減輕處罰情節(jié)的同一犯罪的危害性程度相適應(yīng)的法定量刑幅度的下限，而不是籠統(tǒng)地指某個(gè)法定量刑幅度中最低的那個(gè)幅度的下限”，參見王志祥、袁宏山：《減輕處罰制度立法再完善之探討——以〈中華人民共和國刑法修正案(八)〉為分析樣本》，載《法商研究》2012年第1期。者則會(huì)認(rèn)為拘役、三年有期徒刑和七年有期徒刑均可能是。筆者認(rèn)為，在同一罰則規(guī)范中出現(xiàn)多個(gè)量罰幅度時(shí)，刑法學(xué)中的“具體量刑幅度說”更可資借鑒，因?yàn)樗啾容^“罪名說”更有利幅度減輕處罰裁量基準(zhǔn)制定的科學(xué)化和精細(xì)化，更有助于對(duì)同一性質(zhì)但社會(huì)危害性程度完全不同的行為予以更加適當(dāng)?shù)牧苛P。

《食品安全法》第122條第1款、第123條第1款、第124條第1款、第138條第1款和第139條第1款等條款對(duì)同一食品違法行為根據(jù)其不同的社會(huì)危害性程度(表現(xiàn)在涉案貨值金額、檢驗(yàn)費(fèi)用和認(rèn)證費(fèi)用的大小)規(guī)定了不同的量罰幅度，這時(shí)適用幅度減輕處罰應(yīng)當(dāng)是在不同量罰幅度最低罰之下進(jìn)行減輕。以《食品安全法》第122條第1款為例，該條款規(guī)定“……違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款”，這就意味著對(duì)無證從事食品(食品添加劑)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，如違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品(食品添加劑)貨值金額在一萬元以上，適用幅度減輕處罰后食藥監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)在“五萬元以上十萬元以下”這個(gè)幅度內(nèi)處罰，如違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品(食品添加劑)貨值金額不足一萬元，適用幅度減輕處罰后食藥監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)在五萬元以下處罰。

《食品安全法》對(duì)罰款幅度的規(guī)定多為一個(gè)量罰幅度，對(duì)此我們依照“罪名說”就能解決問題，適用幅度減輕處罰的法定最低罰判定也比較簡(jiǎn)單，法定最低罰直接就是罰款數(shù)額的下限，如《食品安全法》第122條第2款規(guī)定“明知從事前款規(guī)定的違法行為，仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所或者其他條件的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處五萬元以上十萬元以下罰款……”，這就意味著對(duì)為無證食品(食品添加劑)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)提供生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所或者其他條件的行為，適用幅度減輕處罰后食藥監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)在五萬元以下進(jìn)行處罰。

《食品安全法》設(shè)定的罰款的規(guī)定模式上基本上是數(shù)值數(shù)距式(如“處五萬元以上十萬元以下罰款”)和倍率數(shù)距式(如“十五倍以上三十倍以下”)，但除此之外也數(shù)值封頂式(即對(duì)食品違法行為的罰款僅規(guī)定了在某一數(shù)額以下處罰)規(guī)定模式，對(duì)此我們?nèi)∵@一數(shù)額的二分之一作為法定最低罰即可，[注]地方食藥監(jiān)部門裁量規(guī)范對(duì)此情形下的最低罰款數(shù)額基本沒有規(guī)定，例外者是《廣西壯族自治區(qū)食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》第15條的規(guī)定，即規(guī)定為罰款數(shù)額的20%，如《食品安全法》第125條第2款規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑的標(biāo)簽、說明書存在瑕疵但不影響食品安全且不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成誤導(dǎo)的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，處二千元以下罰款”，這就意味著對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營食品(食品添加劑)標(biāo)簽說明書存有瑕疵，不影響食品安全且不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成誤導(dǎo)，經(jīng)食藥監(jiān)部門責(zé)令改正但拒不改正的，適用幅度減輕處罰后食藥監(jiān)部門可以在1000以下罰款。

2.減輕處罰幅度的確定規(guī)則

食藥監(jiān)部門適用幅度減輕處罰后，最后的處罰數(shù)額必然是低于法定最低罰的，但“低于”的程度和幅度如何呢？各地食藥監(jiān)行政處罰裁量基準(zhǔn)對(duì)此也有不同的標(biāo)準(zhǔn)，如根據(jù)《北京市食品行政處罰裁量基準(zhǔn)》設(shè)定的減輕處罰幅度，實(shí)際上沒有任何限制，能夠在法定最低罰款數(shù)額以下的任意數(shù)處罰，甚至是免予處罰，而根據(jù)《陜西省食品藥品行政處罰自由裁量適用規(guī)則(試行)》，減輕處罰則應(yīng)當(dāng)不低于法定最低罰的百分之二十(第25條)。筆者認(rèn)為，《食品安全法》規(guī)定罰款幅度都比較大，裁量基準(zhǔn)必須確立減輕處罰的幅度，否則將過大的裁量權(quán)授予食藥監(jiān)執(zhí)法者很容易導(dǎo)致過罰不當(dāng)情形，至于減輕處罰幅度的具體標(biāo)準(zhǔn)，可以視法律規(guī)范對(duì)罰款的規(guī)定方式和各地方的案件狀況而定，分別確立呈梯狀的量罰檔次，然后借鑒《刑法》第63條第1款的規(guī)定，在數(shù)個(gè)量罰檔次中，選擇法定量罰幅度的下一檔量罰幅度進(jìn)行處罰。在這其中，減輕處罰后最低罰款標(biāo)準(zhǔn)的確立是關(guān)鍵，如對(duì)于數(shù)值數(shù)距式罰款的減輕處罰幅度可以規(guī)定不得低于罰款下限額的百分之十至二十，對(duì)倍數(shù)數(shù)距式的減輕處罰幅度可以規(guī)定不得低于作為基數(shù)計(jì)算的貨值金額，對(duì)數(shù)值上限式罰款的減輕處罰幅度可以規(guī)定不得低于罰款上限數(shù)值的百分之五至十等?！稄V西壯族自治區(qū)食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》對(duì)這三種罰款規(guī)定方式的減輕處罰幅度都做了規(guī)定，但計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)并不科學(xué)。[注]如《廣西壯族自治區(qū)食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》對(duì)數(shù)值數(shù)距式罰款和數(shù)值上限式罰款的減輕處罰幅度規(guī)定沒有限制，甚至可以免予處罰。

六、結(jié) 論

新《食品安全法》是國家打擊食品違法行為的重要利器，兩年多來，各級(jí)食藥監(jiān)部門以之為準(zhǔn)繩，查處了大量的食品違法生產(chǎn)經(jīng)營案件，為食品安全形勢(shì)的明顯好轉(zhuǎn)做出了巨大貢獻(xiàn)。以假酒為例，通過這些年持續(xù)的最嚴(yán)厲執(zhí)法和最嚴(yán)格處罰，市場(chǎng)上查獲的假酒數(shù)量逐漸由毒酒、劣酒等(有毒有害食品或者不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn))居多轉(zhuǎn)變?yōu)楦叻旅芭凭?、次品酒?符合食品安全標(biāo)準(zhǔn))居多的局面，這無疑宣示著“舌尖上的安全”系數(shù)的明顯提升。食品安全問題是國家、社會(huì)、個(gè)人在人民生活水平從溫飽走向小康之后必須直面的共同話題，正如有的學(xué)者所言，當(dāng)前，食品安全權(quán)是“人類最基本的人權(quán)……這個(gè)世界上，沒有比生命健康更為重要的權(quán)利，人類的安全食品成為基本的權(quán)利與尊嚴(yán)的基礎(chǔ)，也是人類的價(jià)值共識(shí)”，[注]韓大元：《食品安全權(quán)是健康中國的基石》，載《中國食品安全報(bào)》2015年11月17日，第A02版。國家立法對(duì)食品違法行為規(guī)定最嚴(yán)厲的行政處罰，食藥監(jiān)部門對(duì)食品違法行為人科以最嚴(yán)厲的行政處罰，其正當(dāng)性都在于保障作為國民基本人權(quán)的食品安全權(quán)，這也是《食品安全法》的基本精神。執(zhí)法者應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到食品安全戰(zhàn)略對(duì)中國發(fā)展的極端重要性，認(rèn)識(shí)到食品違法行為對(duì)食品安全權(quán)的嚴(yán)重侵害性。食品違法行為基本為牟利性違法，無論是從打擊還是從預(yù)防來講，剝奪財(cái)產(chǎn)可能比剝奪自由對(duì)食品違法行為人更痛苦一些，這可能也是《食品安全法》罰則規(guī)范中規(guī)定起點(diǎn)較高財(cái)產(chǎn)罰的理由所在。值得一提的是，我國社會(huì)保障水平較低，不足以為大量下崗職工和無業(yè)人員提供生活安全保障，于是攤販經(jīng)濟(jì)成為這一人群賴以生存和發(fā)展的基本依仗，于是，食品小作坊、小經(jīng)營店和小攤販等(簡(jiǎn)稱“三小”)也就成為全國各個(gè)城市自然產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，受經(jīng)濟(jì)條件和技術(shù)條件所限，這些“三小”即使盡其所有注意義務(wù)，亦難避免發(fā)生違法生產(chǎn)經(jīng)營情形，對(duì)此，以最嚴(yán)厲處罰對(duì)其予以制裁，自是不符法理和人情。鑒于此，《食品安全法》第36條專門授權(quán)省級(jí)立法對(duì)“三小”生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行管理，[注]根據(jù)《食品安全法》第36條規(guī)定，各省市對(duì)“三小”生產(chǎn)經(jīng)營管理的基本標(biāo)準(zhǔn)就是其“從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求”，對(duì)“三小”生產(chǎn)經(jīng)營食品管理的基本標(biāo)準(zhǔn)就是“衛(wèi)生、無毒、無害”，其實(shí)這已在極大程度上降低了《食品安全法》第33條、第34條和第35條所確定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和食品生產(chǎn)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)第127條特別授權(quán)省級(jí)立法對(duì)“三小”食品違法生產(chǎn)經(jīng)營行為規(guī)定不同于《食品安全法》的處罰，因此，立法者并未在食品安全立法領(lǐng)域忽略行政相對(duì)人生存權(quán)保障的法律意義。

本文在對(duì)《行政處罰法》上減輕處罰條款進(jìn)行規(guī)范分析后，明確指出各地食藥監(jiān)部門制定的裁量規(guī)則中減輕處罰規(guī)范無論是在內(nèi)容上還是形式上都存在著一定的合法性問題，這種違法風(fēng)險(xiǎn)不是表現(xiàn)為法律效果的裁量限縮適用，而是表現(xiàn)為減輕處罰規(guī)范構(gòu)成要件內(nèi)容的情節(jié)任意解釋。根據(jù)對(duì)《行政處罰法》第25條和第27條的分析，我們可知，第27條第1款第(四)項(xiàng)的“其他依法”規(guī)定，名義上具有兜底性，但實(shí)則是一個(gè)指示性條款，其必須依賴于其他法律規(guī)范明確的情節(jié)事實(shí)列舉，減輕處罰有效的構(gòu)成要件內(nèi)容方能確定。執(zhí)法者動(dòng)輒以該項(xiàng)為依據(jù)進(jìn)行減輕處罰的實(shí)踐做法實(shí)際上是將其視為概括授權(quán)規(guī)定，這任意擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)的減輕處罰權(quán)，將使《食品安全法》所規(guī)定的最嚴(yán)格處罰落空，構(gòu)成實(shí)質(zhì)的違法執(zhí)法。各地食藥監(jiān)部門裁量規(guī)則又響應(yīng)和順從了執(zhí)法者對(duì)減輕處罰條款的法律適用實(shí)踐，主要是通過增加與法律規(guī)定不一致的減輕處罰規(guī)范的情節(jié)要件，為執(zhí)法者更容易適用減輕處罰創(chuàng)造直接的執(zhí)法依據(jù)。食藥監(jiān)部門減輕處罰的執(zhí)法實(shí)踐及其相應(yīng)裁量規(guī)則的設(shè)計(jì)，可以反映出他們解決執(zhí)法中難以科處巨額罰款的現(xiàn)實(shí)困難的努力，遺憾的是，他們?cè)跍p輕處罰規(guī)范的適用過程中引入了太多法外因素，實(shí)際上是將法律問題政治化了。相對(duì)合理的做法應(yīng)該是：從《行政處罰法》的既有規(guī)范結(jié)構(gòu)入手，著眼國家法律體系的所有減輕處罰規(guī)范精神，挖掘更多可以使用的減輕處罰明文規(guī)范，界定范圍有限的酌定減輕處罰隱形規(guī)范，然后在這些規(guī)范的統(tǒng)攝下制定裁量規(guī)則，將減輕處罰規(guī)范中構(gòu)成要件之情節(jié)事實(shí)盡可能具體化，將減輕處罰規(guī)范中裁量適用之基準(zhǔn)盡可能明確化。概言之，食藥監(jiān)部門無論在執(zhí)法實(shí)踐中適用減輕處罰，還是在裁量規(guī)則中規(guī)定減輕處罰，都須從減輕處罰的規(guī)范中來，再到減輕處罰的規(guī)范中去。