近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和生活居住標(biāo)準(zhǔn)的提升，越來越多的老舊小區(qū)開始跟不上時(shí)代的需求，急需升級改造。2015年，中央城市工作會議提出了要加強(qiáng)城市修補(bǔ)、有效推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治的要求。2016年2月印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》則再次強(qiáng)調(diào)，要穩(wěn)步實(shí)施城中村改造，有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治，到2020年，基本完成現(xiàn)有的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造。為此，老舊小區(qū)改造工作作為一項(xiàng)民生工程開始在全國各地陸續(xù)展開。與以往追求大拆大建的改造模式不同，在此次改造實(shí)踐中，微改造作為一種獨(dú)特溫婉而且更具包容性的改造方式逐漸受到了眾多城市的青睞。

所謂微改造，就是指在維持現(xiàn)有小區(qū)建設(shè)格局基本不變的前提下，通過立面整飭、環(huán)境美化等方式實(shí)現(xiàn)小區(qū)物質(zhì)環(huán)境改善和居民生活品質(zhì)提升的一種更新模式。從2016年開始，廣州在全國率先探索老舊小區(qū)微改造，并將其視為推動營造“共建共治共享”社會治理格局走在全國前列、提高保障和改善民生水平的重要抓手，不僅制定了《廣州市老舊小區(qū)微改造三年（2018－2020）行動計(jì)劃》，明確要求在2020年前重點(diǎn)完成全市779個(gè)老舊小區(qū)微改造任務(wù)，而且還編制了《廣州市老舊小區(qū)微改造設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，以確保老舊小區(qū)微改造工作的有序推進(jìn)。2017年底，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在福建省廈門市召開老舊小區(qū)改造試點(diǎn)工作座談會，部署在15個(gè)城市開展老舊小區(qū)改造試點(diǎn)，廣州成為全國唯一入選的一線城市。2018年10月24日，習(xí)近平總書記在廣州荔灣區(qū)永慶坊視察期間再一次明確強(qiáng)調(diào)，城市規(guī)劃和建設(shè)不能急功近利、大拆大建，要更多采用微改造這種“繡花”功夫?qū)崿F(xiàn)人居環(huán)境改善。這無疑是對廣州探索的積極肯定，同時(shí)也為廣州的微改造工作提出了新的要求。接下來，廣州如何以此為契機(jī)，更加科學(xué)有效地謀劃老舊小區(qū)微改造工作，實(shí)現(xiàn)老城市新活力，是一個(gè)值得思考的問題。

一、廣州市老舊小區(qū)微改造的基本情況及主要做法

廣州的老舊小區(qū)微改造工作在國內(nèi)起步較早，其前身是始于2000年以政府為主導(dǎo)的危改工程和城市美化運(yùn)動。2009年，廣州成立“三舊”改造辦，開始在全市統(tǒng)籌“三舊”改造工作。這期間先后制定下發(fā)了《廣州市城市更新辦法》及相關(guān)配套文件，如《廣州市舊村莊更新實(shí)施辦法》《廣州市舊廠房更新實(shí)施辦法》《廣州市舊城鎮(zhèn)更新實(shí)施辦法》等。2015年，在“三舊”改造辦的基礎(chǔ)上，廣州成立了全國首家“城市更新局”，并針對前期實(shí)際改造過程中出現(xiàn)的改造目標(biāo)相對局限、效益較為短期、方式基本趨同、主體以及效果相對單一等問題，逐步探索微改造的模式，強(qiáng)調(diào)多元主體參與，提高改造綜合效益。同時(shí)還制定了《廣州市城市更新總體規(guī)劃（2015—2020年）》。至此，老舊小區(qū)微改造問題開始浮出水面并提上議事日程。自2016年起，廣州便開始著力推進(jìn)老舊小區(qū)微改造工作，由市城市更新局牽頭，各區(qū)政府為第一責(zé)任主體，對2000年之前建成的環(huán)境條件較差、配套設(shè)施不全或破損嚴(yán)重、管理服務(wù)機(jī)制不健全、群眾反映強(qiáng)烈的779個(gè)老舊小區(qū)全面實(shí)施微改造。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年9月，廣州市正在推進(jìn)的老舊小區(qū)微改造項(xiàng)目已達(dá)到696個(gè)，占比89%。其中，已完工70個(gè)，在建41個(gè)，惠及居民達(dá)200多萬人。綜觀廣州市老舊小區(qū)微改造的做法經(jīng)驗(yàn)，其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面①：

（一）先行先試與有序推進(jìn)相結(jié)合

針對老舊小區(qū)微改造無先例可循、無規(guī)范可依的問題，廣州市結(jié)合實(shí)際積極探索建立起了一套行之有效的制度規(guī)范。一是初步形成了相對完備的政策體系。特別是印發(fā)實(shí)施了《廣州市老舊小區(qū)微改造設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，從頂層設(shè)計(jì)、機(jī)制保障、技術(shù)支撐等方面入手，對“水、路、電、氣、消、垃、車、站”等建設(shè)內(nèi)容及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)做了明確的規(guī)定和詳細(xì)的指引，使老舊小區(qū)微改造工作真正做到了有章可循。二是構(gòu)建起了市區(qū)聯(lián)動的實(shí)施機(jī)制。通過加強(qiáng)計(jì)劃統(tǒng)籌、簡化工作流程和創(chuàng)新實(shí)施模式，有效實(shí)現(xiàn)了微改造工作的上下銜接和有序推進(jìn)，大大提升了改造效率。

（二）改造重點(diǎn)與民生關(guān)切相結(jié)合

在改造過程中，廣州市始終堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展理念，把解決老舊小區(qū)居民的民生關(guān)切作為首要任務(wù)。一是補(bǔ)齊短板，重點(diǎn)完善基礎(chǔ)配套。將用水、用電、用氣、消防等基礎(chǔ)設(shè)施升級作為規(guī)定動作，以市財(cái)政補(bǔ)助為主推進(jìn)改造，優(yōu)先解決民生問題。二是拆除違建、新增綠化，增加居民活動場所。三是確保安全，扎實(shí)開展三線整治。四是便民出行，推進(jìn)舊樓加裝電梯。五是保護(hù)環(huán)境，探索智能垃圾分類等。

（三）社區(qū)改造與基層黨建相結(jié)合

一是加強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌作用。各區(qū)將老舊小區(qū)微改造作為惠民生的書記項(xiàng)目，實(shí)行區(qū)委書記統(tǒng)籌、常委分片指導(dǎo)，確保民生實(shí)事一管到底。二是發(fā)揮基層組織凝聚協(xié)調(diào)作用。構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心的“區(qū)—街—社區(qū)—網(wǎng)格—樓宇”五級黨組織協(xié)調(diào)機(jī)制，組織居委會委員、黨員干部、居民代表、樓（組）長、轄區(qū)單位、社會組織等共同協(xié)商改造問題。三是發(fā)揮黨員先鋒帶頭作用，促進(jìn)黨群共建。

（四）居民自治與社會參與相結(jié)合

從政府“一條腿”走路變?yōu)榫用?、企業(yè)、專家等多方共同參與，推動營造“共建共治共享”的社會治理格局是廣州市老舊小區(qū)微改造的主要特色之一。一是社區(qū)居民全程參與。充分尊重居民意愿，建設(shè)管理委員會或業(yè)委會等組織監(jiān)督改造，將居民滿意度作為檢驗(yàn)改造效果的基本依據(jù)。二是社會力量廣泛參與。舉辦老舊小區(qū)微改造方案設(shè)計(jì)競賽，組建社區(qū)規(guī)劃師等專業(yè)志愿者隊(duì)伍，提升改造專業(yè)水平。三是鼓勵(lì)多方資金投入，包括居民自籌、產(chǎn)權(quán)單位出資和引入市場資金等。如越秀區(qū)梅花路小區(qū)由產(chǎn)權(quán)單位投入300萬元支持改造、荔灣區(qū)永慶坊項(xiàng)目引入萬科集團(tuán)投入資金建設(shè)運(yùn)營等，均取得了很好的效果。

二、廣州市推進(jìn)老舊小區(qū)微改造的具體成效

通過微改造，我們看到，不少老舊小區(qū)得以煥然一新，社區(qū)居民生活質(zhì)量也有了顯著提升。其主要成效具體表現(xiàn)有：

（一）改變了更新理念

微改造不是大規(guī)模地推倒式重來的物質(zhì)改造，而是小規(guī)模、分階段的漸進(jìn)式地微調(diào)或更新，或滿足小區(qū)基礎(chǔ)需求，或傳承小區(qū)原有的歷史風(fēng)貌，或彰顯小區(qū)的時(shí)代特色，使城市功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人居環(huán)境相得益彰、和諧與共。與傳統(tǒng)城市更新中的“大拆大建”相比，老舊小區(qū)微改造不僅達(dá)到了美化的效果，而且保留了原有老舊小區(qū)的文化特色，避免了“千城一面，千區(qū)一色”的尷尬，開創(chuàng)了社區(qū)更新新模式。

（二）促進(jìn)了社區(qū)和諧

廣州推行的老舊小區(qū)微改造，雖然由政府主導(dǎo)，但提倡改造與治理并重，由小區(qū)業(yè)主、基層黨組織、社會組織、物業(yè)公司等各方主體共同參與，群策群力，有著廣泛的群眾基礎(chǔ)。具體措施包括搭建居民議事平臺、建立公眾參與的項(xiàng)目評估機(jī)制、成立老舊小區(qū)建設(shè)管理委員會等?？傊?，通過探索“共建共治共享”社區(qū)治理新路，群眾有了更多的獲得感、安全感和幸福感，社區(qū)凝聚力明顯增強(qiáng)。

（三）提升了生活品位

隨著老舊小區(qū)微改造工作的持續(xù)推進(jìn)，一批又一批老舊小區(qū)得以重?zé)ɑ盍?。不少老舊小區(qū)通過微改造后，老房子翻新了，綠化更多了，公共配套健全了。比如，改造后的興隆東社區(qū)面貌煥然一新，稔崗社區(qū)更加干凈整潔，農(nóng)林上路社區(qū)古香古色，耀華社區(qū)入選市級容貌示范社區(qū)。

三、廣州市推進(jìn)老舊小區(qū)微改造的主要困境與障礙

廣州老舊小區(qū)微改造取得了很好的成效，但同時(shí)也要看到，改造工作仍面臨著許多艱巨的問題。據(jù)悉，此次納入廣州市老舊小區(qū)微改造三年行動計(jì)劃的779個(gè)老舊小區(qū)只是2000年以前建成的小區(qū)中的一部分，真正需要進(jìn)行環(huán)境提升的小區(qū)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個(gè)數(shù)字。如天河區(qū)一個(gè)區(qū)，有改造需求的小區(qū)就達(dá)480個(gè)。隨著小區(qū)住房樓齡的增加，部分設(shè)施達(dá)到或接近使用年限，可以預(yù)見近幾年老舊小區(qū)的改造數(shù)量還會爆發(fā)式增長，如何妥善應(yīng)對增量需求也將成為一個(gè)難題。由于歷史原因、地理位置、建造年限的不同，老舊小區(qū)微改造很難找到標(biāo)準(zhǔn)化的改造方案，再加上改造過程中協(xié)調(diào)難度大、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、審批周期長、社區(qū)管理參差不齊等問題，給相關(guān)部門工作的開展提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?？傊?，廣州老舊小區(qū)微改造工作仍面臨時(shí)間緊、任務(wù)重、壓力大的緊迫局面，其主要困境與障礙主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）群眾訴求多元化，溝通協(xié)調(diào)難度大

老舊小區(qū)微改造事關(guān)居民切身利益，勢必會引發(fā)廣泛關(guān)注。由于對政策理解不到位，再加上老舊小區(qū)居民關(guān)注的問題各不一樣，因此，改造方案很難達(dá)成一致。很多居民遇到與自己利益相關(guān)的事情就熱情，與自己利益無關(guān)的則冷漠。如涉及違章建筑整治的問題，利益相關(guān)者往往會多番阻撓；在共同籌措資金方面，不少居民也容易持反對意見。特別是多層住宅加裝電梯，往往會因加裝方自身意見的不統(tǒng)一、費(fèi)用分?jǐn)偛淮_定等原因而難以成功推進(jìn)。此外，老舊小區(qū)微改造還涉及市、區(qū)、街道、社區(qū)和規(guī)劃、建設(shè)、房管、城管、園林綠化、公安、民政、財(cái)政等多個(gè)部門以及水、電、氣、通信等多家相關(guān)單位，任何一方協(xié)調(diào)不力，都會影響改造的整體進(jìn)度。

（二）財(cái)政資金難兜底，后續(xù)管養(yǎng)成問題

目前廣州市老舊小區(qū)微改造的費(fèi)用基本上是以市區(qū)兩級財(cái)政補(bǔ)助為主，從總體上看，公共財(cái)政補(bǔ)貼仍是微改造項(xiàng)目資金的主要來源。為推動779個(gè)項(xiàng)目的完成，廣州3年間預(yù)計(jì)投入的財(cái)政資金多達(dá)50億元。盡管在老舊小區(qū)微改造工程的初始階段，政府主導(dǎo)是常態(tài)，但是微改造是一個(gè)漸進(jìn)、持續(xù)且長期的過程，如此投入對政府來說無疑是一筆很大的負(fù)擔(dān)。而且，對于那些已改造完成的小區(qū)，由于小區(qū)物業(yè)管理體制滯后及其他原因，絕大部分公共設(shè)施的后續(xù)管養(yǎng)仍由政府負(fù)責(zé)兜底，這也給政府財(cái)政帶來了很大的壓力。因此，老舊小區(qū)微改造成果的后續(xù)管養(yǎng)必須明確相應(yīng)的維護(hù)主體并有持續(xù)的資金保障。若非如此，則很難使微改造進(jìn)入良性循環(huán)并進(jìn)而讓改造的福利發(fā)揮長久的作用②。

（三）市場運(yùn)作不充分，公私合作待深化

廣州市的老舊小區(qū)微改造，政府仍是支撐性力量。盡管有個(gè)別地方引入了市場資源，如天河區(qū)車陂街在微改造中與三大電信運(yùn)營商合作，一舉解決了三線整治的難題；廣州市荔灣區(qū)永慶坊通過公開招商引入了萬科集團(tuán)建設(shè)及運(yùn)營，最終實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)和居民的共贏。但由于連片改造的案例不多，且公私合作仍處于摸索階段，相關(guān)制度和方法都還不成熟，因此總體上類似這些做法仍難以復(fù)制并推廣，公私合作還有待進(jìn)一步深化。

（四）改造內(nèi)容偏單一，整體品質(zhì)待提升

一方面，目前的改造主要還是在“硬件”上做文章，重表輕里，在一定程度上忽略了人、文、地、產(chǎn)、景等各類小區(qū)發(fā)展要素的齊頭并進(jìn)和整體協(xié)同，特別是老舊小區(qū)文化建設(shè)和公共精神的重塑仍是一個(gè)短板，容易出現(xiàn)“一條腿長、一條腿短”的問題，改革成效也難免會打折扣。另一方面，當(dāng)前的改造重點(diǎn)整體融合還有待增強(qiáng)。如受地理環(huán)境和其他因素的制約，廣州連片改造的情況比較少。絕大多數(shù)老舊小區(qū)都是以局部更新為主，并未站在戰(zhàn)略的高度去對改造小區(qū)與所轄區(qū)域的整體融合特別是文化融合和產(chǎn)業(yè)融合進(jìn)行更高層次的通盤考慮，因此，在改造過程中難免會出現(xiàn)類似資源整合乏力、產(chǎn)業(yè)重復(fù)甚至區(qū)域整體活力不足等現(xiàn)象。

四、推動廣州市老舊小區(qū)可持續(xù)微改造的路徑

綜上，為更好地推進(jìn)廣州老舊小區(qū)微改造工作，實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，本文特提出以下建議：

（一）緊扣核心訴求，強(qiáng)化協(xié)商協(xié)同

老舊小區(qū)微改造是一項(xiàng)民生工程，更是一項(xiàng)民心工程，因此，在改造過程中，應(yīng)始終堅(jiān)持把人民的利益放在首要位置，將小區(qū)居民需求作為微改造的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，力爭做到問需于民、問計(jì)于民、問政于民、問效于民。為此，一方面要進(jìn)一步完善議事機(jī)制，通過拓展渠道、搭建平臺，充分調(diào)動居民參與的熱情，鼓勵(lì)更廣泛的協(xié)商參與。將居民滿意不滿意、高興不高興作為衡量改造成效的根本依據(jù)，從而達(dá)成公私權(quán)力的平衡，減少改造阻力。另一方面，應(yīng)建立健全老舊小區(qū)微改造管理體制和工作機(jī)制，推動不同層級政府和各級職能部門之間的常態(tài)交流和聯(lián)動，加快形成上聯(lián)政府、下至社區(qū)、各司其職、科學(xué)高效的管理格局。特別是在行政審批事項(xiàng)上，要改變目前多頭報(bào)批、審批時(shí)間過長拖慢項(xiàng)目進(jìn)度的現(xiàn)狀，對微改造項(xiàng)目進(jìn)行集中審批，切實(shí)提高審批速度，確保廣州老舊小區(qū)微改造穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）拓寬籌資渠道，健全支持體系

老舊小區(qū)微改造投入巨大，沒有雄厚的財(cái)力支撐，很難持續(xù)。因此，首先，應(yīng)繼續(xù)加大政府投入，并建立自然增長機(jī)制。其次，應(yīng)持續(xù)加大吸引市場和社會資本投入的力度，鼓勵(lì)企業(yè)捐贈，充分發(fā)揮廣州城市更新基金或其他社會公益基金對老舊小區(qū)微改造的扶持和推動作用；此外，要積極鼓勵(lì)私人投資特別是鼓勵(lì)居民自籌資金。通過逐步提升老舊小區(qū)物業(yè)收費(fèi)和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，探索成立社區(qū)更新基金或激活小區(qū)物業(yè)維修基金等方式，增強(qiáng)小區(qū)自我造血功能。最后，還可充分發(fā)揮老舊小區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，通過對小區(qū)公共空間和設(shè)施特別是停車場、新裝電梯間等進(jìn)行有償運(yùn)營并明確綜合收益歸屬等方式來盤活資源，多渠道拓寬改造資金的來源。

（三）深掘合作空間，重塑多元格局

老舊小區(qū)微改造是一項(xiàng)長期系統(tǒng)的工程，絕非政府一己之力能承擔(dān)，要群策群力、共建共治。因此，首先應(yīng)強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，讓黨組織在微改造工作中唱主角；其次，應(yīng)充分發(fā)揮社會組織在老舊小區(qū)微改造中的作用，通過深化優(yōu)勢主導(dǎo)型“三社聯(lián)動”，實(shí)現(xiàn)微改造與社區(qū)居民需求的精準(zhǔn)對接；最后，應(yīng)進(jìn)一步拓展公私合作內(nèi)容，深化合作程度。一方面，加大對企業(yè)代建、國企平臺、EPC總承包和BOT等模式的探索應(yīng)用力度，同時(shí)規(guī)范相關(guān)制度安排，完善信息公開和監(jiān)督機(jī)制，提升合作成效和質(zhì)量。另一方面，可效仿英國舊城改造經(jīng)驗(yàn)，嘗試成立城市開發(fā)公司或城市重建公司，通過獨(dú)立開發(fā)或與政府合作的形式，對老舊小區(qū)進(jìn)行再規(guī)劃和再開發(fā)，提高老舊小區(qū)微改造的水平和效率。

（四）豐富改造內(nèi)涵，實(shí)施有機(jī)更新

老舊小區(qū)微改造絕不僅僅限于舊建筑、舊設(shè)施的翻新或是社區(qū)景觀的變化，而是一個(gè)包含了土地功能置換、產(chǎn)業(yè)提升、空間優(yōu)化、歷史文化保護(hù)等多方面工作的系統(tǒng)工程，是對老舊小區(qū)甚至小區(qū)之外的整個(gè)街區(qū)環(huán)境、功能和形象的整體提升。特別是在新的歷史起點(diǎn)上，廣州的老舊小區(qū)微改造無疑應(yīng)致力于在經(jīng)濟(jì)、社會、物質(zhì)環(huán)境等各個(gè)方面對處于變化中的老舊小區(qū)做出長遠(yuǎn)的、持續(xù)性的改善和提高，促進(jìn)老舊小區(qū)微改造從簡單的單維改造向著更綜合、更全面的多維改造轉(zhuǎn)變。因此，在接下來的老舊小區(qū)微改造工作中，建議重點(diǎn)處理好三大關(guān)系：一是處理好表與里的關(guān)系，著力推動老舊小區(qū)微改造從側(cè)重物理環(huán)境改善向關(guān)注社區(qū)內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。通過延續(xù)社區(qū)記憶、保留精髓以及創(chuàng)新文化形式、重塑社區(qū)公共精神，做到內(nèi)外兼修。二是處理好局部與整體的關(guān)系，著力推動老舊小區(qū)微改造從側(cè)重局部更新向關(guān)注整體協(xié)同轉(zhuǎn)變。通過整體規(guī)劃跳出特色打造的窠臼，解決好一條腿長一條腿短的問題。三是處理好短期與長遠(yuǎn)的關(guān)系，著力推動老舊小區(qū)微改造從側(cè)重短期修整向關(guān)注長期的社區(qū)營造轉(zhuǎn)變，切實(shí)做到老舊小區(qū)從面貌到秩序全方位的更新與重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共治共生。

總之，老舊小區(qū)微改造是一項(xiàng)長期系統(tǒng)的工程，其最終目的應(yīng)是經(jīng)由黨委和政府引導(dǎo)，以微改造為契機(jī)和紐帶，推動居民積極參與小區(qū)公共事務(wù)，并逐漸構(gòu)建起良性的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)小區(qū)公共意識的形成和整體發(fā)展，使老舊小區(qū)不僅在硬件上實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升，同時(shí)也能在軟件上實(shí)現(xiàn)質(zhì)的蛻變，真正成為一個(gè)和諧美麗且充滿生機(jī)的共同體。

注釋：

①資料來源：廣州市城市更新局。

②萬玲.城市老舊小區(qū)社區(qū)營造的困境與推進(jìn)策略——以廣州市D小區(qū)為例[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018(5).