鄧大松 程欣 汪佳龍

摘 要一直以來，我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金還處在省級統(tǒng)籌甚至是市級層面，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌是學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。通過對我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金現(xiàn)狀的分析，發(fā)現(xiàn)我國基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌存在區(qū)域發(fā)展不平衡、地區(qū)利益不統(tǒng)一、中央與地方事權(quán)劃分不清、缺乏統(tǒng)一的信息管理體系等問題。結(jié)合德國、新加坡、智利、美國、英國等國家養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的制度模式的經(jīng)驗(yàn)，我國基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌應(yīng)該立足國情，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，建立國家養(yǎng)老保險(xiǎn)局。并且，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)庫，以此推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌;制度性改革;國際經(jīng)驗(yàn)

[中圖分類號]F840.32[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號]1673-0461（2019）03-0089-09

一、引 ?言

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高經(jīng)歷了一個(gè)漫長的發(fā)展過程。從1991年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》開始，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)逐漸展開，同時(shí)規(guī)定了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌水平由縣市級統(tǒng)籌逐漸向省級統(tǒng)籌過渡的發(fā)展目標(biāo)，這是我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌的開端。2009年底，人社部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示我國31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全面建成養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌制度，但按照省級統(tǒng)籌“六統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)①，大部分省份遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到要求，僅僅實(shí)現(xiàn)最低層次的省級統(tǒng)籌。2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中提到“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”，為養(yǎng)老金最終實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌提供了強(qiáng)有力的法理依據(jù)。隨后的八年時(shí)間里，每年均有相關(guān)政策文件里提到基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的要求，但到目前為止仍沒有具體的實(shí)施方案出臺。2017年10月黨的十九大報(bào)告中明確提出“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”，再一次將養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的焦點(diǎn)放在養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌上，也反映了加快推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌緊迫性。

“統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合”是我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)的典型模式，國家、企業(yè)和個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)按照一定比例分別存入這兩個(gè)賬戶，其中納入統(tǒng)籌賬戶中的那部分資金即為基礎(chǔ)養(yǎng)老金，可在不同的統(tǒng)籌賬戶之間進(jìn)行平滑調(diào)劑，是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平性的體現(xiàn)。 基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌即全國范圍內(nèi)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)養(yǎng)老金的調(diào)劑余缺。在縣市級統(tǒng)籌和省級統(tǒng)籌下，養(yǎng)老金費(fèi)率確定、保險(xiǎn)費(fèi)征繳、基金運(yùn)營以及待遇確定與發(fā)放等均由地方各級政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況統(tǒng)一管理，這種“分散式”“碎片化”的養(yǎng)老金管理方式在制度建立初期，有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行、覆蓋面的擴(kuò)大、因地制宜的提高國民福利水平以及減輕中央財(cái)政壓力。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，“各自為政”的養(yǎng)老金管理方式無法滿足制度持續(xù)發(fā)展的需要，出現(xiàn)了各地區(qū)間福利差距明顯、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇、勞動(dòng)力資源配置低效等問題?；A(chǔ)養(yǎng)老金社會(huì)統(tǒng)籌層次影響?zhàn)B老金資源的配置效率和國民的福利水平，直接決定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)功能的發(fā)揮。從國外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)來看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是體現(xiàn)制度公平的部分，旨在通過再分配和統(tǒng)籌調(diào)劑縮小社會(huì)貧富差距，通常由中央政府成立專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理全國范圍基本養(yǎng)老金從收到支的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)有效降低制度管理成本和制度財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。因此，借鑒國外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，對于健全我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、加快推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、貫徹落實(shí)黨的十九大精神具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的理論邏輯與文獻(xiàn)回顧

（一）基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的理論邏輯

社會(huì)保障制度的本質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，主要通過再分配手段來保證社會(huì)公平（李珍，2013），[1]養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障體系中保障老年人老年權(quán)益的一項(xiàng)制度，公平正義是其制度屬性。在我國“統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式中，“統(tǒng)籌賬戶”中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金具有公共性質(zhì)，可進(jìn)行高收入者與低收入者之間收入再分配，以縮小不同群體間的收入差距，是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平屬性的內(nèi)在要求。而基礎(chǔ)養(yǎng)老金的再分配效應(yīng)主要體現(xiàn)在社會(huì)成員代內(nèi)縱向收入再分配和橫向代際收入再分配，在代內(nèi)間將高收入者的部分收入轉(zhuǎn)移給低收入者，在代際間實(shí)現(xiàn)年輕人與老年人的財(cái)富轉(zhuǎn)移。[2]這種收入再分配通過養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集和待遇發(fā)放兩個(gè)方面對社會(huì)成員的養(yǎng)老金進(jìn)行統(tǒng)籌與調(diào)劑，實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距和社會(huì)公平的目的。而這種收入再分配效應(yīng)在多大程度上影響社會(huì)公平取決于養(yǎng)老金統(tǒng)籌與調(diào)劑的規(guī)模與范圍。根據(jù)保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”原理，對于個(gè)體不確定的風(fēng)險(xiǎn)，在整個(gè)社會(huì)中這種風(fēng)險(xiǎn)卻近乎確定性，集合的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)越多，風(fēng)險(xiǎn)損失越小。[3]舉辦社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的目的在于分散社會(huì)成員的老年風(fēng)險(xiǎn)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“統(tǒng)籌賬戶”資金統(tǒng)籌量和統(tǒng)籌調(diào)劑范圍越大，其風(fēng)險(xiǎn)分散功能就越強(qiáng)，那么制度的養(yǎng)老保障功能也就越強(qiáng)。[4]基本養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散方式一般包括兩種，一是擴(kuò)大制度覆蓋面，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的極大化，但制度的人群覆蓋率達(dá)到一定程度時(shí)很難再進(jìn)一步提高;二是整合“碎片式”的籌資機(jī)制，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)部互助共濟(jì)能力，實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌與再分配，這需要更高的統(tǒng)籌層次和統(tǒng)籌范圍。因此，體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平屬性的基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次決定著制度的保障能力與可持續(xù)性，當(dāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次較低，養(yǎng)老保險(xiǎn)金籌集在較小的范圍內(nèi)進(jìn)行，制度的收入再分配功能較弱以及統(tǒng)籌調(diào)劑能力有限;當(dāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次較高，養(yǎng)老保險(xiǎn)金能夠在更廣的范圍內(nèi)籌集，同時(shí)也能在更大的人群之間進(jìn)行平滑調(diào)劑，既保證制度的公平性又有利于制度財(cái)務(wù)的可持續(xù)。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的制度公平與效率不僅體現(xiàn)在平滑地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，保證制度的收支平衡和財(cái)務(wù)可持續(xù)，還體現(xiàn)在營造公平正義的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)勞動(dòng)力資源最優(yōu)配置和統(tǒng)一的自由市場的形成。社會(huì)公平正義需要完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來維護(hù)，反之只有建立在社會(huì)公平正義基礎(chǔ)之上的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才能更好的促進(jìn)社會(huì)公平。[5]通過提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次，促進(jìn)不同收入階層的收入再分配，來增強(qiáng)制度的互助共濟(jì)能力和降低制度的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)公平。

（二）文獻(xiàn)回顧

對于我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的研究，不同學(xué)者所關(guān)注的視角不同。一部分學(xué)者從改革的必要性出發(fā)來探討基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的路徑選擇。高紅巖（2009）等人認(rèn)為我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在籌資、計(jì)發(fā)、管理系統(tǒng)上的“地方分割”模式會(huì)造成政治整合度差、行政管理成本高、資源的浪費(fèi)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等一系列危害，只有對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支、管理、責(zé)任關(guān)系等各個(gè)方面進(jìn)行改革才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的“全國統(tǒng)籌的、全民性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。[6]李連芬（2015）等人提出養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌對社會(huì)公平、政府財(cái)政壓力、勞動(dòng)力的自由流動(dòng)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力的積極都有積極影響，認(rèn)為協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府的責(zé)任關(guān)系是關(guān)鍵，同時(shí)中央政府應(yīng)該加大財(cái)政支持力度。[7]鄭秉文（2012）等人從統(tǒng)籌層次提高所引起的問題出發(fā)，認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌可能會(huì)存在道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題，從而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度陷入較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之中，故認(rèn)為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌面臨著巨大的挑戰(zhàn)和頂層設(shè)計(jì)的緊迫性。[8]還有一部分學(xué)者關(guān)注國際上建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度國家的成功經(jīng)驗(yàn)，分析這些經(jīng)驗(yàn)對我國的借鑒意義。夏杰長（2016）等人通過對新加坡、瑞典、德國、英國、美國等國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理模式的總結(jié)發(fā)現(xiàn)由中央政府統(tǒng)一管理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金是國際慣例，提出實(shí)行財(cái)稅體制改革、建設(shè)信息系統(tǒng)和精算體制、建立垂直經(jīng)辦管理制度等建議。[9]于洪（2016）等人從不同學(xué)科系統(tǒng)研究了社會(huì)保障中的政府責(zé)任理論，分析福利國家型、強(qiáng)制儲蓄型、市場主導(dǎo)型養(yǎng)老保險(xiǎn)中政府責(zé)任的不同特點(diǎn)，提出由政府主導(dǎo)建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性和緊迫性。[10]

林毓銘（2013）從養(yǎng)老金改革的難點(diǎn)出發(fā)，分析了中央和地方利益的不統(tǒng)一、碎片化制度管理、地方參與省級統(tǒng)籌積極性降低等問題，是對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國統(tǒng)籌的難點(diǎn)梳理。[11]除此之外，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題也是學(xué)者提出的難點(diǎn)，推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌需考慮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這一重要參數(shù)。[12]基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇不公平問題也是養(yǎng)老金地區(qū)差異明顯的阻礙之一，林寶（2016）提出將個(gè)人實(shí)際繳費(fèi)率與制度繳費(fèi)率的比值作為權(quán)數(shù)納入個(gè)人繳納工資的指數(shù)化公式，同時(shí)以全國職工平均工資和新的個(gè)人指數(shù)化繳費(fèi)工資的平均值作為計(jì)算基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基數(shù)，可以較好的解決養(yǎng)老金待遇不平等，也有利于實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。[13]還有學(xué)者對民族地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的問題做了梳理，提出應(yīng)該充分考慮民族地區(qū)的特殊性，合理并明確劃分民族地區(qū)各級政府的責(zé)任。[14]齊海鵬、楊少慶等（2016）也從中央與地方的博弈均衡、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題、“費(fèi)改稅”進(jìn)程問題等提出了完善養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的政策建議。[15]

然而，無論是對我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌必要性的研究，還是對國外經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，大多數(shù)學(xué)者只是簡單的羅列國外的模式特點(diǎn)和我國的問題，缺乏從具體角度分析我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的制度性障礙，也沒有對比國外養(yǎng)老基金管理和制度設(shè)計(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)提出提高我國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的建議?；诖?，筆者認(rèn)為有必要對阻礙基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的制度因素進(jìn)行分析，包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金費(fèi)率的核定、費(fèi)用的征繳、基金的管理、待遇的支付等各個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)類比其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的實(shí)際情況提出改進(jìn)的辦法，助力基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌體制上的完善。

三、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌改革中的制度性障礙與國際經(jīng)驗(yàn)

目前推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌困難重重的主要原因在于地區(qū)間差異過大，包括養(yǎng)老形勢、制度政策、繳費(fèi)率、養(yǎng)老金結(jié)余、養(yǎng)老金待遇等方面的差異，這種差異的出現(xiàn)一方面與各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，另一方面也與制度設(shè)計(jì)有關(guān)。我國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人口結(jié)構(gòu)偏年輕，社會(huì)也相對富裕，養(yǎng)老金統(tǒng)籌賬戶資金普遍存在結(jié)余，社會(huì)成員的養(yǎng)老金待遇也高于其他地區(qū);東西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或東北老工業(yè)基地人口老齡化嚴(yán)重，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，養(yǎng)老金統(tǒng)籌賬戶結(jié)余不多甚至欠賬，如表1所示。這種客觀存在的地區(qū)差異使基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”變得異常艱難。而制度上的地區(qū)差異也是顯著的，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在建立之初，為了更快的普及推廣，提高制度覆蓋率，減輕中央財(cái)政壓力，賦予了地方政府管理社會(huì)保障制度很大的自主權(quán)，包括費(fèi)率的確定、養(yǎng)老金收支管理、待遇確定與支付等，在養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次上采取縣市級統(tǒng)籌，這種方案設(shè)計(jì)在制度建立初期起到了很好的效果。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，較低的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次無法應(yīng)對日益嚴(yán)峻的老齡化形勢以及可能會(huì)面臨的制度財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各地區(qū)“各自為政”的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理方式給社會(huì)和經(jīng)濟(jì)帶來的種種弊端日益凸顯。地區(qū)間經(jīng)濟(jì)上的差異是客觀的，無法在短時(shí)期內(nèi)發(fā)生根本性的改變，但制度上的差異卻可以通過調(diào)整來實(shí)現(xiàn)優(yōu)化與完善，并為基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌掃清制度障礙。[16]從現(xiàn)實(shí)需要和社會(huì)輿論的角度來看，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌是社會(huì)各界人士達(dá)成的共識，尤其是日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老保險(xiǎn)支付危機(jī)正倒逼各省、自治區(qū)做實(shí)和鞏固省級統(tǒng)籌、加快基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的推進(jìn)。目前我國各省、自治區(qū)之間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際狀況差異太大引起的阻礙因素，體現(xiàn)在制度方面的主要有四個(gè)。

（一）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化嚴(yán)重，各地繳費(fèi)比例參差不齊

我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化體現(xiàn)在多個(gè)方面：一是保障人群的“碎片化”，具體分為城鎮(zhèn)職工、居民、公務(wù)人員、特殊群體等，不同的群體有不同的保險(xiǎn)制度，直接導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用征繳、待遇支付以及管理上的復(fù)雜化;二是管理制度的“碎片化”，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理系統(tǒng)不僅在省、市、縣各個(gè)行政層次上存在差異，而且各省之間養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)的接續(xù)也非常不流暢，阻礙了人力資源跨地區(qū)配置，同時(shí)還會(huì)影響民眾參加社會(huì)保險(xiǎn)的積極性，妨礙全國范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合;三是統(tǒng)籌層次的“碎片化”，具體存在省級統(tǒng)籌、地級市統(tǒng)籌、縣級統(tǒng)籌三個(gè)層次，統(tǒng)籌層次越低，統(tǒng)籌賬戶的互濟(jì)功能就越弱。[17]而各地養(yǎng)老金繳費(fèi)比例參差不齊既是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化嚴(yán)重的一種體現(xiàn)，又是制度碎片化造成的結(jié)果。區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致各地基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例存在很大差異，如表2所示，2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率最低的省份是廣東和浙江，均為22%（其中單位14%，個(gè)人8%），繳費(fèi)率最高的省份分別有是上海、天津、遼寧、黑龍江、山西、河南、陜西和青海，均為28%（其中單位20%，個(gè)人8%）。企業(yè)所承擔(dān)的實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)僅相當(dāng)于實(shí)際工資的70%左右，這導(dǎo)致雖然企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率名義上負(fù)擔(dān)20%，但實(shí)際平均負(fù)擔(dān)只有14%。[18]繳費(fèi)比例的參差不齊造成了各地稅負(fù)的差異，繳費(fèi)基數(shù)過低導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支無法實(shí)現(xiàn)精算平衡，最終會(huì)阻礙基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的推進(jìn)。

從國外經(jīng)驗(yàn)來看，雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)模式有多種類型，各模式的部內(nèi)制度結(jié)構(gòu)也多有不同，但每一種模式下的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)置較科學(xué)合理，尤其是對養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的管理既能充分保障社會(huì)成員養(yǎng)老需求，又能保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有序運(yùn)行。例如德國是典型的現(xiàn)收現(xiàn)付制國家，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取雇主與雇員按工資一定比例共同繳費(fèi)，國家補(bǔ)貼約占年度養(yǎng)老保險(xiǎn)總支出的1/5，繳費(fèi)納入公共賬戶，在全國范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、現(xiàn)收現(xiàn)支。公共賬戶由德國國家養(yǎng)老保險(xiǎn)局統(tǒng)一管理，按職業(yè)的不同下設(shè)不同的管理機(jī)構(gòu)，23個(gè)州級養(yǎng)老保險(xiǎn)局負(fù)責(zé)法定的工人養(yǎng)老保險(xiǎn)，聯(lián)邦養(yǎng)老保險(xiǎn)局負(fù)責(zé)政府職員的養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民、礦工、鐵路工人、海員由按行業(yè)分別設(shè)置的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由政府舉辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)私人退休金計(jì)劃和個(gè)人儲蓄保險(xiǎn)三個(gè)部分構(gòu)成，其中政府舉辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由雇主與雇員按統(tǒng)一稅率繳納，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制。征繳費(fèi)用由美國財(cái)政部開設(shè)的金融賬戶統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的是“老年和遺屬保險(xiǎn)信托基金”（OASI基金）。實(shí)行完全積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)模式最典型的國家是新加坡和智利。新加坡為每個(gè)國民建立中央公積金賬戶，包括普通賬戶、特別賬戶和醫(yī)療儲蓄賬戶，雇主和雇員根據(jù)工資的一定比例按月繳費(fèi)存入三個(gè)賬戶當(dāng)中，其中工資總額的4%納入特殊賬戶，專門用于儲蓄養(yǎng)老資金。公積金賬戶實(shí)行完全積累，賬戶產(chǎn)權(quán)完全屬于個(gè)人，賬戶中的資金使用只能用于特定目的。中央公積金局作為政府成立的專門經(jīng)辦公積金賬戶的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌中央公積金的征收、管理與投資，同時(shí)保證公積金賬戶的收益和控制風(fēng)險(xiǎn)?；旌鲜金B(yǎng)老保險(xiǎn)模式的典型代表國家是阿根廷。阿根廷的混合模式包括國家主辦的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金兩個(gè)部分，基礎(chǔ)性養(yǎng)老金作為養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的第一支柱，雇員按工資的16%繳納，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，由阿根廷國家社會(huì)保險(xiǎn)管理局統(tǒng)一管理全國的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。私人養(yǎng)老金作為養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的第二支柱，雇員按工資的11%繳納，由收入關(guān)聯(lián)的現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制兩個(gè)部分構(gòu)成，現(xiàn)收現(xiàn)付制部分由國家社會(huì)保險(xiǎn)局管理，積累性質(zhì)的個(gè)人賬戶由私營保險(xiǎn)公司基金市場化運(yùn)作，參保人必須在兩個(gè)部分中選擇一個(gè)加入。[19]

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)金征收方式法律強(qiáng)制性不夠，征收機(jī)構(gòu)欠統(tǒng)一

養(yǎng)老保險(xiǎn)金的足額按時(shí)征繳是保障制度順利運(yùn)行的基本前提，基礎(chǔ)養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌背景下各省、自治區(qū)養(yǎng)老金由地方政府統(tǒng)一征收，地方政府養(yǎng)老保險(xiǎn)金征收效果影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)收支平衡。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難、政策執(zhí)行不力等現(xiàn)實(shí)情況的制約，各省、自治區(qū)的養(yǎng)老金統(tǒng)籌賬戶資金情況差距明顯，究其原因，很大程度上與養(yǎng)老保險(xiǎn)金征收方式有關(guān)。目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳依然采取“費(fèi)”的形式，雖然“費(fèi)改稅”的爭論在社會(huì)各界已經(jīng)探討多年，但一直未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。養(yǎng)老保險(xiǎn)“費(fèi)”法律強(qiáng)制性不夠主要體現(xiàn)個(gè)人會(huì)出現(xiàn)斷繳或停繳的隨意行為，企業(yè)可以操縱繳費(fèi)基數(shù)，盡可能選擇按最低標(biāo)準(zhǔn)給員工繳費(fèi)，政府相關(guān)部門無法按時(shí)足額的收繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。[20]根據(jù)《中國社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2016》的數(shù)據(jù)顯示，2009年我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)占參保職工的比例為87.7%，2016年企業(yè)繳費(fèi)人數(shù)占參保人數(shù)比例為79.7%，占比出現(xiàn)連續(xù)7年下滑。這表明基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)穩(wěn)定性不夠，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)收入增長不足或沒有達(dá)到預(yù)算要求。養(yǎng)老保險(xiǎn)金征收方式是否合理有效不僅關(guān)系到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶基金本身的保障能力，還關(guān)系到基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌調(diào)劑的規(guī)模和范圍。當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)金征繳強(qiáng)制性不夠，征繳手段不夠規(guī)范科學(xué)，那么地區(qū)間的養(yǎng)老保障差距會(huì)拉大，基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌調(diào)劑會(huì)被限制在較低層次;反之則會(huì)促進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌調(diào)劑層次的提高，實(shí)現(xiàn)制度福利公平的目標(biāo)。[21]養(yǎng)老保險(xiǎn)金征繳強(qiáng)制性不夠的另一種體現(xiàn)就是基金管理松散，地方政府擁有本地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的征繳權(quán)，養(yǎng)老金征繳由不同的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，雖然中央政府已經(jīng)出臺相關(guān)文件要求養(yǎng)老保險(xiǎn)金征收機(jī)構(gòu)由各地稅務(wù)部門統(tǒng)一管理，但征繳業(yè)務(wù)整合的過程相對緩慢，尤其是地方政府部門之間利益調(diào)整的阻力依然很大?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌依賴養(yǎng)老保險(xiǎn)金征繳力度和征繳權(quán)限的統(tǒng)一，未來需要成立專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理全國范圍內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)各項(xiàng)事務(wù)。

目前國際上實(shí)行現(xiàn)代社會(huì)保障制度的國家對于養(yǎng)老保險(xiǎn)金的征收有“征稅”“繳費(fèi)”以及“稅費(fèi)并行”等方式。區(qū)分“稅”“費(fèi)”的依據(jù)不在于名稱的不同，而在于其特性：是否具有法律強(qiáng)制性、是否形成專門供款和納入預(yù)算以及待遇支付是否與繳納基準(zhǔn)相掛鉤?；谶@三點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，采取“稅”的形式來征收養(yǎng)老保險(xiǎn)金最為典型的國家，一類是美國，另一類是以英國為代表的福利國家。美國的社會(huì)保險(xiǎn)繳稅以工薪稅為主，由雇主和雇員共同負(fù)擔(dān)，征稅對象分別為雇主全年對每個(gè)雇員支付的薪金工資和雇員全年領(lǐng)取的薪金工資額，稅率分別按為6.2%，合計(jì)12.4%，個(gè)體經(jīng)營者獨(dú)自負(fù)擔(dān)12.4%。所收稅款形成獨(dú)立的聯(lián)邦社?；?，聯(lián)邦政府成立專門基金會(huì)統(tǒng)一管理，采取完全獨(dú)立于財(cái)政收入的投資管理模式。[22]英國、瑞典等福利型社會(huì)保障制度國家也是征收社會(huì)保障稅，例如英國的社會(huì)保障稅根據(jù)繳稅對象的不同分為四種：一是工薪勞動(dòng)者按每周工資的2%和9%繳納，雇主根據(jù)雇員的工資標(biāo)準(zhǔn)分別繳納5%、7%、9%、10.45%;二是個(gè)體經(jīng)營者每周定期定額繳納4.55英鎊;三是無工資收入或工資收入低于法定標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)者自愿按每周4.55英鎊繳納;四是年利潤或收益超過法定數(shù)額的私營業(yè)主按其收益的6.3%繳納。英國社會(huì)保障稅由各級稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收，由政府的社會(huì)保障部統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理與使用。[23]實(shí)行強(qiáng)制儲蓄個(gè)人賬戶的國家多采取“繳費(fèi)”的形式來征收養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，但這類國家的“繳費(fèi)”普遍具有“稅”的法律強(qiáng)制性，而且繳費(fèi)率統(tǒng)一由中央政府制定并實(shí)行統(tǒng)一征管。例如新加坡規(guī)定雇員和雇主根據(jù)工資的一定比例按月繳費(fèi)，繳費(fèi)率根據(jù)年齡分為四組（2006年數(shù)據(jù)）：55歲以下組，雇主與雇員的繳費(fèi)率分別為13%和20%;55～60歲組，繳費(fèi)率分別為6%和12.5%;60～65歲組，繳費(fèi)率分別為3.5%和7.5%;65歲以上組，繳費(fèi)率分別為3.5%和5%。公積金的收繳、管理、使用以及結(jié)算均由中央公積金局統(tǒng)一負(fù)責(zé)。智利的強(qiáng)制性個(gè)人儲蓄賬戶要求每個(gè)繳費(fèi)者將每個(gè)月工資的13%存入其中，10%作為個(gè)人養(yǎng)老金是基礎(chǔ)繳費(fèi)，另外3%由養(yǎng)老金管理公司投保商業(yè)險(xiǎn)。智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)是養(yǎng)老基金管理公司（AFP），同時(shí)還負(fù)責(zé)個(gè)人賬戶的管理、基金的投資以及待遇的發(fā)放。[24]還有部分國家對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行私有化改革，改變單一的征稅手段，利用個(gè)人繳費(fèi)與福利權(quán)益的內(nèi)在聯(lián)系，增加了個(gè)人賬戶的積累功能，其養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收采取的是“繳費(fèi)”與“征稅”相結(jié)合模式，這類型的國家有法國、墨西哥等。經(jīng)過比較發(fā)現(xiàn)，國外養(yǎng)老保險(xiǎn)金在征繳和管理上，普遍設(shè)立有專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，無論是“征稅”“繳費(fèi)”還是“稅費(fèi)并行”，都注重保證養(yǎng)老保金的征繳力度，穩(wěn)定養(yǎng)老保險(xiǎn)金的收入來源。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定地域差異明顯，高收入地區(qū)存在福利公平損失風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建議統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)[1997]26號），我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)方法是當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值乘以繳費(fèi)年限，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%。其中本人指數(shù)化月平均工資繳費(fèi)工資是退休時(shí)上年度在崗職工月平均工資與平均指數(shù)的乘積，平均指數(shù)根據(jù)各地實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)與社會(huì)平均工資之比的歷年平均值來確定，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的計(jì)算公式為：）÷（m-x）×h%，y≥15。這種依據(jù)各地社會(huì)平均工資和在崗職工月平均工資待遇計(jì)發(fā)方法決定了各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異會(huì)轉(zhuǎn)換成養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的差異。從各地實(shí)際情況來看，各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，工資水平有明顯差異，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇在縣市級統(tǒng)收統(tǒng)支水平下，會(huì)呈現(xiàn)出不同的待遇支付水平，如表3所示。基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌要求實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支，必然采取新的待遇計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。無論是以全國平均工資作為新的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，還是以全國平均工資與地方平均工資的平均值作為計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，都具有將高收入地區(qū)的部分收入向低收入地區(qū)轉(zhuǎn)移的再分配效應(yīng)，在一定程度上造成高收入地區(qū)養(yǎng)老金待遇的損失。[25]如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌下的待遇支付在提高低收入地區(qū)養(yǎng)老金待遇的同時(shí)，損害了高收入地區(qū)的福利公平，那么制度本身就不符合“帕累托改進(jìn)”原則。因此，如何在縮小地區(qū)間待遇差距的同時(shí)盡可能減少福利公平損失，是制度改革需要解決的問題。

國際上養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇給付依據(jù)核算標(biāo)準(zhǔn)的不同可分為等額待遇模式和收入關(guān)聯(lián)模式，絕大多數(shù)國家養(yǎng)老金待遇的確定都與工資收入相掛鉤，并建立相應(yīng)的制度調(diào)整機(jī)制。例如，美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的計(jì)算基礎(chǔ)是指數(shù)化月平均工資（AIME），AIME=/12即計(jì)算出職工根據(jù)社會(huì)平均工資（AWI）增長指數(shù)化的60歲以前的各年工資數(shù)，把其中最高的35年最高年收入轉(zhuǎn)化為月平均工資。然后再利用AIME來計(jì)算職工的退休養(yǎng)老金額（PIA），PIA=0.9A+0.32B+0.15C（A、B、C為PIA的計(jì)算基準(zhǔn)），同時(shí)根據(jù)物價(jià)的實(shí)際情況構(gòu)建生活費(fèi)自動(dòng)調(diào)整機(jī)制。[24]德國實(shí)行的是收入關(guān)聯(lián)年金計(jì)劃，養(yǎng)老金待遇與參保人工資點(diǎn)數(shù)、實(shí)時(shí)養(yǎng)老金值和類型指數(shù)相掛鉤。工資點(diǎn)數(shù)為參保人在職時(shí)每年的繳費(fèi)工資與社會(huì)平均工資比值之和，反映參保人的相對收入狀況，參保人繳費(fèi)工資越高，繳費(fèi)年限越長，折算的工資點(diǎn)數(shù)就越高;實(shí)時(shí)養(yǎng)老金值與上兩年社會(huì)平均工資、繳費(fèi)率以及人口結(jié)構(gòu)變化等因素相關(guān)，具體數(shù)額由聯(lián)邦政府確定，大約數(shù)為社會(huì)平均工資的1%;類型指數(shù)反映了參保人的身體及家庭狀況，基準(zhǔn)數(shù)為1.0，對部分喪失勞動(dòng)能力和遺屬的指數(shù)會(huì)適度減小。領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低繳費(fèi)年限為5年，繳費(fèi)滿35年以上才具備領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的資格，養(yǎng)老金替代率為原工資水平的75%。國家根據(jù)居民的消費(fèi)水平和物價(jià)上漲率，相應(yīng)調(diào)整每年的養(yǎng)老金金額。[26]但也有國家養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇給付實(shí)行等額待遇支付與收入關(guān)聯(lián)相結(jié)合，主要以福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的國家為主。例如英國的國民養(yǎng)老金支付分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和附加養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一等額支付，只要達(dá)到法定退休年齡，每周收入低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)者都可以領(lǐng)取;附加養(yǎng)老金根據(jù)基礎(chǔ)工資來核算，計(jì)算公式為：養(yǎng)老金支付額=基礎(chǔ)工資×投保年限×退休金率。瑞典的公共基礎(chǔ)養(yǎng)老金由最低保證金和收入關(guān)聯(lián)金構(gòu)成，其中最低保證金是面向全體符合規(guī)定領(lǐng)取條件的國民，實(shí)行待遇等額支付;收入關(guān)聯(lián)金按照與工資增長率同步的利率存入名義積累賬戶，參保人退休后的養(yǎng)老金待遇由個(gè)人賬戶總價(jià)值和體現(xiàn)預(yù)期壽命的年金除數(shù)決定。[27]

（四）缺乏統(tǒng)一科學(xué)的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)，阻礙勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)

雖然目前我國大部分省份已經(jīng)完成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌的目標(biāo)，但這種省級統(tǒng)籌多采取省級調(diào)劑金統(tǒng)籌方式，統(tǒng)籌層次較低，縣市級政府仍然掌握基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的收支權(quán)，對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人信息的管理也多由縣市級政府養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦部門負(fù)責(zé)。一方面，這種“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理形式是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低所造成的，統(tǒng)籌層次越低，各級地方政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)信息的管理就越分散;另一方面，“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理也是阻礙推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次提高的主要因素之一，各級地方政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理制度安排存在很大的不同，整合不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理涉及到不同地區(qū)、不同部門之間的利益再分配，推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次提高難免會(huì)有陣痛。分散的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理會(huì)導(dǎo)致各級政府養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦部門所掌握的參保人信息不統(tǒng)一，因身份轉(zhuǎn)換、異地遷徙等造成的信息變化經(jīng)常沒有及時(shí)更新，這會(huì)給一部分人的生活與就業(yè)帶來不便，也可能會(huì)使一部分人出現(xiàn)重復(fù)參保、同時(shí)享受幾份待遇的現(xiàn)象，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障功能的發(fā)揮。[28]從各地區(qū)的實(shí)際情況來看，地區(qū)間的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息還未實(shí)現(xiàn)充分共享，各養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦部門信息管理協(xié)調(diào)配合不夠，跨區(qū)域異地繳費(fèi)、養(yǎng)老保險(xiǎn)續(xù)接等需要繁雜的行政手續(xù)，這不利于勞動(dòng)力資源的跨區(qū)域流動(dòng)，也不利于統(tǒng)一的勞動(dòng)力自由市場的形成。缺乏統(tǒng)一科學(xué)的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)會(huì)影響到整個(gè)制度的公平性和可持續(xù)性，整合全國各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)信息進(jìn)行統(tǒng)一管理，既是基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的內(nèi)在要求，也是完善整個(gè)社會(huì)保障體制、填補(bǔ)制度漏洞的一種體現(xiàn)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理屬于社會(huì)保障信息管理系統(tǒng)中的重要組成部分，它包括人口統(tǒng)計(jì)、雇主與雇員的注冊、繳費(fèi)記錄、待遇的發(fā)放等各個(gè)方面。利用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)載體實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)信息的管理和統(tǒng)計(jì)分析，越來越成為各國養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理的發(fā)展趨勢。部分國家早已開始將先進(jìn)的信息管理、數(shù)據(jù)分析等技術(shù)運(yùn)用于社會(huì)保障信息管理系統(tǒng)當(dāng)中。例如美國借助先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)平臺，聯(lián)邦政府建立全國范圍內(nèi)的社會(huì)保障數(shù)據(jù)庫，各州也有各自的信息數(shù)據(jù)庫。通過對大數(shù)據(jù)的分析，動(dòng)態(tài)觀測全國或各州的人口情況、福利狀況以及對養(yǎng)老形勢的預(yù)估。阿根廷也借助計(jì)算技術(shù)對社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化管理。具體包括建立全國資訊高速公路，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化免費(fèi)咨詢和服務(wù);實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)自動(dòng)辦理參保登記、繳費(fèi)和退休手續(xù)等;實(shí)現(xiàn)私營業(yè)主退休金的社會(huì)保險(xiǎn)信息與國稅局?jǐn)?shù)據(jù)庫的整合;建立與巴西、巴拉圭等鄰國的共享網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)的跨域交換，促進(jìn)人口的跨國流動(dòng)。依靠計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理服務(wù)的技術(shù)支撐，保證了阿根廷社會(huì)保險(xiǎn)信息管理的有效運(yùn)行。[29]韓國的信息管理系統(tǒng)從國家保險(xiǎn)金制度建立之日起就開始運(yùn)行。中央政府設(shè)立信息管理總部，各地區(qū)設(shè)立分部，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀行機(jī)構(gòu)、稅務(wù)機(jī)構(gòu)合作實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)信息的整合，參保人通過計(jì)算機(jī)可以隨時(shí)查詢自己的信息并進(jìn)行確認(rèn)。與此同時(shí)，韓國也開始建立社會(huì)保險(xiǎn)大數(shù)據(jù)分析平臺，服務(wù)于國家保險(xiǎn)金計(jì)劃。通過充分利用現(xiàn)代信息、數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢，統(tǒng)一管理養(yǎng)老保險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)，在降低制度運(yùn)行成本的同時(shí)，提高養(yǎng)老保障服務(wù)效率，有利于減輕養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的阻力。

四、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與政策建議

（一）國際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)

各個(gè)國家在不同時(shí)代背景下，都會(huì)對自身的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作出相應(yīng)的調(diào)整與改革，以實(shí)現(xiàn)國民福利水平的提高和社會(huì)的良性發(fā)展。通過上文的分析，我們發(fā)現(xiàn)不同的國家對于自身養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)都各具特色。

首先，各國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷改革和完善都是建立在本國國情的基礎(chǔ)之上。瑞典國民具有崇尚團(tuán)結(jié)、民主、平等的文化傳統(tǒng)與價(jià)值觀念，因而在設(shè)計(jì)福利制度時(shí)追求的是保障、自由、平等與合作的目標(biāo);美國崇尚市場經(jīng)濟(jì)、自由競爭與個(gè)人主義，這就決定了其社會(huì)保障理念是救助式的、基礎(chǔ)性的，福利水平更多的是依賴私人部門計(jì)劃而非聯(lián)邦政府;新加坡中央公積金制度體現(xiàn)了政府作為社會(huì)的“大家長”、統(tǒng)管全部社會(huì)保障事務(wù)的儒家思想。無論是制度的創(chuàng)新還是對舊制度的改革，符合本國基本國情和特性的制度才會(huì)發(fā)揮實(shí)際效果和取得成功。

其次，無論采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)模式還是完全積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，亦或是二者的結(jié)合，幾乎所有國家的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)都包含有基礎(chǔ)部分，也不管這部分資金是來自于制度供款還是政府補(bǔ)貼，都由國家統(tǒng)一管理， 并設(shè)有專門的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來“統(tǒng)收統(tǒng)支”這部分資金。每個(gè)參保人均有資格享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)部分，確保制度相對公平的一面。

再次，“稅”和“費(fèi)”只是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征收方式而已，只要能實(shí)現(xiàn)征收目的，二者的本質(zhì)沒有什么區(qū)別。有些國家雖然采取的是養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的方式，但“繳費(fèi)”卻具有法律力度和法律強(qiáng)制性。而且從稅改費(fèi)的國家來看，更多國家選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)“征稅”與“繳費(fèi)”相結(jié)合，既有“稅”的強(qiáng)制力度，又具有“費(fèi)”的彈性。

最后，發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，都借助其先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)，建立有從中央到地方各級養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫。利用大數(shù)據(jù)分析協(xié)助養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中人、資金、管理等各個(gè)因素是未來各個(gè)國家發(fā)展的重點(diǎn)。而且隨著共享理念的盛行，養(yǎng)老保險(xiǎn)信息與相關(guān)領(lǐng)域信息整合的可能性增加，共同構(gòu)成促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的載體。

（二）推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌制度性改革的建議

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌不僅關(guān)系到個(gè)人老年生活能否得到恰當(dāng)?shù)谋Ｕ?，也關(guān)系到養(yǎng)老保障制度能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，甚至關(guān)系到整個(gè)國家的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)能否良性的運(yùn)行。目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理模式所存在的種種弊病與危機(jī)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌領(lǐng)域的改革困難重重，利益的沖突與改革的陣痛相伴隨，如何實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中各個(gè)環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，是目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌進(jìn)程中需要解決的問題。養(yǎng)老金收支嚴(yán)重失衡直接導(dǎo)致各地區(qū)之間福利差距的擴(kuò)大以及財(cái)務(wù)持續(xù)困難，可能會(huì)成為危害社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的潛在因素，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌勢在必行，宜早不宜遲。通過分析國外基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度統(tǒng)籌方面的普遍做法，發(fā)現(xiàn)其中的可取之處，對于加快實(shí)現(xiàn)我國基礎(chǔ)養(yǎng)老全國統(tǒng)籌的意義重大。

1.立足基本國情，充分體現(xiàn)制度的彈性

我國國情復(fù)雜，各地區(qū)間社會(huì)文化差異明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是極度的不平衡。這就決定了任何一項(xiàng)政策的出臺，都應(yīng)綜合考慮各個(gè)方面的因素。實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國范圍內(nèi)“統(tǒng)收統(tǒng)支”最突出的兩個(gè)阻礙因素就是中央政府與地方政府的利益分配和地區(qū)差異大，因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需要充分考慮這種矛盾的存在，在制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)可供調(diào)整的張力。比如，中央調(diào)劑金制度作為一項(xiàng)過渡政策，既在時(shí)間上給予各地方緩沖的空間，又能在資金籌集上循序漸進(jìn)，避免了一步到位帶來的壓力和引發(fā)的副作用;根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度來確定統(tǒng)籌資金的提取比例和統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，有利于制度在保證公平性的前提下，又不損害既得利益者的福利;在待遇確定確方法上，可以采取收入關(guān)聯(lián)方式為主、等額待遇為輔的模式，承擔(dān)國家在國民養(yǎng)老中應(yīng)有的責(zé)任;改變行政命令式的待遇調(diào)整方式，優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定方法，確保待遇確定方式和發(fā)放的彈性，建立物價(jià)指數(shù)調(diào)整機(jī)制，縮小地區(qū)間待遇差異同時(shí)維護(hù)福利公平。這些措施都是制度彈性的最好體現(xiàn)，可以有效的減輕改革阻力。

2.推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，建立國家養(yǎng)老保險(xiǎn)局

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中央政府對社會(huì)統(tǒng)籌賬戶中資金的“統(tǒng)收統(tǒng)支”和在全國范圍內(nèi)調(diào)劑余缺，因此需要組建專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方面的工作。目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)“碎片化”的管理使各省、自治區(qū)的利益分歧很大，具體實(shí)施政策和標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌工作難以有效開展?，F(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)權(quán)限有限，功能單一，無法滿足基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的實(shí)際需求。筆者認(rèn)為，應(yīng)順應(yīng)此輪機(jī)構(gòu)改革潮流，升格養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，組建國家養(yǎng)老保險(xiǎn)局，在中央設(shè)立總部，各省、自治區(qū)設(shè)立分部，專門負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)的管理。地方各養(yǎng)老保險(xiǎn)支部由國家養(yǎng)老保險(xiǎn)局直接領(lǐng)導(dǎo)與管轄。同時(shí)負(fù)責(zé)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)化，包括理順統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶的管理責(zé)任，做實(shí)個(gè)人賬戶。

3.利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫

目前大數(shù)據(jù)分析已經(jīng)成為各行各業(yè)關(guān)注的熱點(diǎn)技術(shù)，其同時(shí)具有分析工具和內(nèi)容載體的功能，尤其在信息管理上具有不可替代的優(yōu)勢。養(yǎng)老保險(xiǎn)所涉及的參保人數(shù)量龐大，附帶的相關(guān)信息也是海量的，僅僅依靠傳統(tǒng)的存儲管理，不僅分散管理不利于發(fā)揮集群效應(yīng)，效率低下，而且還容易存在信息安全隱患。因此，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)建立全國養(yǎng)老保險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)庫非常有必要。數(shù)據(jù)庫由養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)向上集中，服務(wù)向下派送”的良性循環(huán)。數(shù)據(jù)的使用由權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，并且保證數(shù)據(jù)的及時(shí)更新。與此同時(shí)，建立專業(yè)人才的培訓(xùn)機(jī)制，保障數(shù)據(jù)庫有效運(yùn)行。促使各部門數(shù)據(jù)庫之間的信息交互與資源共享，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在存儲與分析上的優(yōu)勢，提高服務(wù)質(zhì)量和制度運(yùn)行效率，降低管理成本。

4.“征稅”與“繳費(fèi)”相結(jié)合，加強(qiáng)養(yǎng)老金的征繳力度

“征稅”的好處在于使養(yǎng)老保險(xiǎn)金的征繳具有法律強(qiáng)制性，保證征繳力度和征繳額;“繳費(fèi)”的好處在于制度彈性空間大，費(fèi)率調(diào)整相對容易。筆者認(rèn)為，無論是“費(fèi)改稅”還是“稅改費(fèi)”，都不應(yīng)一刀切，而應(yīng)根據(jù)具體的征繳項(xiàng)目來設(shè)置“稅”或“費(fèi)”的方式。既然“社保費(fèi)征繳力度的大小不在于繳款的性質(zhì)是費(fèi)還是稅”，[30]那么只要解決了保費(fèi)征繳力度問題，“稅”和“費(fèi)”都是可取的。在多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，對于基礎(chǔ)性、強(qiáng)制性保險(xiǎn)項(xiàng)目可以采取“征稅”形式，而對自愿性質(zhì)的保險(xiǎn)項(xiàng)目可以保留“繳費(fèi)”方式，同時(shí)“繳費(fèi)”的部分必須保證征繳的力度，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)金的足額征繳。但“征稅”和“繳費(fèi)”都應(yīng)由專門的征收機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一征收，改變過去職能界限不清晰、管理混亂的現(xiàn)狀?！岸悺薄百M(fèi)”相結(jié)合也是體現(xiàn)制度彈性的地方，吸收兩種方式的長處，促進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的早日實(shí)現(xiàn)。

收稿日期：2018-10-17

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基金項(xiàng)目：教育部“研究闡釋黨的十九大精神”專項(xiàng)任務(wù)《加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌研究》的成果。

作者簡介：鄧大松，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心教授，博士生導(dǎo)師;程欣，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心博士研究生;汪佳龍，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心碩士研究生。