梅立潤

摘 要演鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略承載著中國共產(chǎn)黨在新時(shí)代全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的核心使命與責(zé)任，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是其標(biāo)識(shí)性特征;主張農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展意味著國家資源配置邏輯從工業(yè)城市優(yōu)先調(diào)整為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先;優(yōu)先性的意義在于當(dāng)其他發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展都提出資源供給需求時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位，或者說農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展可以獲得更大比重或更多份量的資源配給;在實(shí)踐推進(jìn)國家資源配置邏輯調(diào)整過程中，資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展可能會(huì)遭遇共識(shí)性難題、增量優(yōu)先還是存量優(yōu)先的操作性技術(shù)難題和強(qiáng)調(diào)因地制宜造成的統(tǒng)合性難題。

關(guān)鍵詞？演鄉(xiāng)村振興;農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展;優(yōu)先性;資源配置

[中圖分類號(hào)]F323[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)]1673-0461（2019）03-0032-06

一、問題的提出

悠久的農(nóng)耕文明、政權(quán)的成長經(jīng)歷以及社會(huì)的轉(zhuǎn)型趨向，共同形塑了鄉(xiāng)村在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政話語表達(dá)與任務(wù)選擇中的重要角色，作為中國發(fā)展與治理的基礎(chǔ)場域，“‘鄉(xiāng)村的問題在中國也許是最核心的問題之一?！盵1]改革開放以來，經(jīng)過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、村民自治、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等一系列的改革與探索，中國鄉(xiāng)村的發(fā)展水平與治理效度都有明顯提高。但是不可忽視的是，在持續(xù)快速推進(jìn)的工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化過程中，由于國家支持重心的偏斜以及鄉(xiāng)村自身資源汲取與吸引能力偏弱，大量優(yōu)質(zhì)資源流向城市，鄉(xiāng)村逐漸缺少活力而顯現(xiàn)衰落趨勢甚至陷入發(fā)展與治理的困境。黨的十九大的召開標(biāo)志著中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)代，平衡和充分發(fā)展成為新時(shí)代中國共產(chǎn)黨的核心執(zhí)政使命與責(zé)任。由于中國發(fā)展不平衡不充分的問題在鄉(xiāng)村最為突出，而且按照中國人口增長和城鎮(zhèn)化發(fā)展的速率，到2030年，中國總?cè)丝趯⑦_(dá)到15億左右，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，“如果到了2030年，我們城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，農(nóng)村還有4.5億人，再設(shè)想一下，如果到2050年城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%，農(nóng)村還有3億人，有這么大數(shù)量農(nóng)村人口的背景下，我想中國是無論如何不能讓農(nóng)村衰敗的，否則這個(gè)國家就會(huì)面臨一種難以承受之重?！盵2]因此，在黨的十九大上，中央適時(shí)提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)，農(nóng)村全面進(jìn)步，農(nóng)民全面發(fā)展。

在黨的執(zhí)政話語體系中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題始終是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國家的現(xiàn)代化。因此，在新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大意義，事關(guān)全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家等歷史任務(wù)的完成質(zhì)量，也是對(duì)中國共產(chǎn)黨和各級(jí)政府執(zhí)政施政能力與智慧的直接檢驗(yàn)。黨的重要會(huì)議特別是全國黨代會(huì)中提出的新戰(zhàn)略，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方向與著力點(diǎn)選擇具有深刻的影響，會(huì)帶來各級(jí)黨政部門注意力的調(diào)整，還會(huì)成為學(xué)術(shù)研究關(guān)注的熱點(diǎn)議題，這是中國政治運(yùn)行的基本經(jīng)驗(yàn)，也是中國學(xué)術(shù)研究的鮮明特征。確實(shí)，自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，各類期刊雜志開設(shè)專題探討，眾多機(jī)構(gòu)單位舉辦主題論壇，各種媒體爭相宣傳報(bào)道，迅速興起了一股研究熱潮，形成了第一批較具原創(chuàng)性的鄉(xiāng)村振興研究成果。不可否認(rèn)，這些研究成果打開了鄉(xiāng)村振興研究的窗口，具有獨(dú)特的理論貢獻(xiàn)，但是“由于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出來的，時(shí)間比較短，目前學(xué)術(shù)界大多只是對(duì)十九大有關(guān)精神的解讀，還談不上對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深度研究，各地如何結(jié)合實(shí)際推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目前還處于方案討論階段?！盵3]從對(duì)已有鄉(xiāng)村振興研究成果的梳理來看，整體上而言，宏觀闡釋鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵、刻畫其提出的時(shí)代背景、呈現(xiàn)其功能定位、挖掘其價(jià)值意義的研究內(nèi)容居多，關(guān)于鄉(xiāng)村如何振興的思考偏少。而且當(dāng)前鄉(xiāng)村振興研究帶有典型的解讀性特征，學(xué)者們關(guān)于鄉(xiāng)村如何振興的思考，大多具有與官方文件說法重復(fù)的色彩，在全面性、針對(duì)性、精細(xì)化等方面的水平與程度有時(shí)還比不上官方文件，這顯然不符合官方與民間對(duì)學(xué)術(shù)研究的期待。

通過梳理有限的關(guān)于鄉(xiāng)村如何振興的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)大多關(guān)注的是鄉(xiāng)村振興應(yīng)該遵循的一些宏闊性要求與可以采取的操作化舉措，前者主要包括鄉(xiāng)村振興應(yīng)該堅(jiān)守的原則、遵循的策略、需要注意或避免的問題等。后者主要包括做好鄉(xiāng)村振興立法與規(guī)劃制定;建立鄉(xiāng)村振興標(biāo)準(zhǔn)與專門機(jī)構(gòu);注重鄉(xiāng)村人口穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人才培育與活力激發(fā);構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系與現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系;推進(jìn)一系列體制機(jī)制制度的改革、優(yōu)化與建設(shè)[4]。確實(shí)，這些思考對(duì)于鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐推進(jìn)具有一定的指導(dǎo)性與啟發(fā)性，但是問題在于，他們忽略了實(shí)踐推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要前提，即農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》曾明確指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的基本原則。雖然《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對(duì)如何推進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕等都作出了細(xì)致部署，學(xué)者們也在鄉(xiāng)村如何振興問題上提供了諸多宏闊性策略與操作化舉措的有益思考，但是官方意見和學(xué)者們的思考實(shí)際上針對(duì)的是農(nóng)業(yè)農(nóng)村如何發(fā)展的問題，而不是農(nóng)業(yè)農(nóng)村如何“優(yōu)先發(fā)展”的問題，遺漏了“優(yōu)先”的限定。而任何國家戰(zhàn)略背后連帶著的都是系統(tǒng)的資源配置調(diào)整方案，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展適用的是兩種完全不同的資源配置邏輯?？梢钥隙ǖ卣f，以中國共產(chǎn)黨為核心的執(zhí)政施政團(tuán)隊(duì)有豐富地促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，但是此前從來沒有主張過農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，在某種意義上可以說，如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展才是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略區(qū)別于以往任何國家涉農(nóng)戰(zhàn)略的精髓所在。國家從來沒有忽視過農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，但是主張農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展才是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的標(biāo)識(shí)性特征，摘去“優(yōu)先”的限定，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所寓涵的美好愿景與宏偉目標(biāo)將難以落地，即使落地，也將大打折扣。因此，真正有生命力和穿透力的關(guān)于鄉(xiāng)村如何振興的思考，一定不能脫離優(yōu)先性語境。那么，到底如何理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展基本原則中“優(yōu)先發(fā)展”的意蘊(yùn)？在實(shí)踐推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展又會(huì)遭遇什么樣的阻礙或難題？較為遺憾的是，當(dāng)前研究尚未涉及“優(yōu)先發(fā)展”意蘊(yùn)的理解，對(duì)“優(yōu)先發(fā)展”的阻礙或難題也缺少預(yù)判性分析，而這正是本文的核心問題意識(shí)和實(shí)踐關(guān)懷。

二、理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展：資源邏輯與衡量標(biāo)準(zhǔn)

國家戰(zhàn)略對(duì)中國整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有深厚久遠(yuǎn)的影響力，核心原則的清晰理解是推進(jìn)國家戰(zhàn)略實(shí)施并取得成效的基本前提。但是長期以來，支撐國家戰(zhàn)略落地的配套性政策在基層政治運(yùn)行實(shí)踐中時(shí)常會(huì)陷入名實(shí)分離的窘境，一個(gè)重要的原因就是對(duì)國家戰(zhàn)略核心原則的理解存在流變性，從而為逐級(jí)落實(shí)執(zhí)行創(chuàng)設(shè)了選擇性或變通空間，最終消解的是國家戰(zhàn)略的效度，損耗的是國家發(fā)展的質(zhì)量。然而，在中國這樣一個(gè)超大規(guī)模且內(nèi)部異質(zhì)性強(qiáng)的國家，國家發(fā)展與治理必須依持地方的配合，需要通過給予地方一定的自主性從而釋放其活力，國家戰(zhàn)略與配套政策不能框死地方行動(dòng)的范圍與細(xì)節(jié)，但是鎖定核心理解維度還是有必要的。同樣，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略承載著黨推進(jìn)中國平衡充分發(fā)展的新時(shí)代使命與責(zé)任，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是其標(biāo)識(shí)性原則，如何準(zhǔn)確理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展確實(shí)事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略乃至國家發(fā)展的前途。

（一）農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的實(shí)質(zhì)是國家資源配置邏輯的調(diào)整

以中國共產(chǎn)黨為核心的執(zhí)政施政團(tuán)隊(duì)具有很強(qiáng)的政治審慎性，不會(huì)輕易提出一項(xiàng)影響面廣、影響程度深的國家級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略。與振興相對(duì)的是衰落凋敝，因此一個(gè)基本的推斷是，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出場必定源于以中國共產(chǎn)黨為核心的執(zhí)政施政團(tuán)隊(duì)對(duì)中國鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)狀況的準(zhǔn)確把握，即中國鄉(xiāng)村已經(jīng)衰落凋敝或趨于衰落凋敝，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對(duì)中國鄉(xiāng)村衰落凋敝問題的直接正面回應(yīng)。雖然在現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村衰落凋敝是許多國家都曾遭遇或終將遭遇的共通性難題，但是宏闊的世界歷史與時(shí)代發(fā)展趨向背景并不能抵消對(duì)鄉(xiāng)村衰落凋敝具體國家行動(dòng)選擇的追因。在中國持續(xù)快速的工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化過程中，長期推行的是工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”和戶籍、就業(yè)、醫(yī)療、社保、教育、土地、產(chǎn)權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的城鄉(xiāng)二元政策，帶有鮮明的先城后鄉(xiāng)、先工后農(nóng)、以鄉(xiāng)助城、以農(nóng)助工的偏斜特征，確實(shí)，城鄉(xiāng)二元偏斜政策“對(duì)于在一窮二白基礎(chǔ)上推進(jìn)現(xiàn)代工業(yè)體系的建立和城市化，雖然有其必要性，但中國農(nóng)民和農(nóng)村為此付出的代價(jià)慘重”，這種慘重代價(jià)就是“要素流動(dòng)在收益驅(qū)動(dòng)的作用下，幾乎是由農(nóng)村向城市單向的，造成本來就捉襟見肘的農(nóng)村要素存量瀕臨枯竭，出現(xiàn)大面積的鄉(xiāng)村凋敝景況。”[5]即是說，國家政策與支持重心的偏斜是導(dǎo)致鄉(xiāng)村衰落凋敝的重要原因。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于國家政策與支持重心的糾偏。

任何發(fā)展思路背后都連帶著一整套資源供給機(jī)制，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的基本原則，這意味著在鄉(xiāng)村振興時(shí)期，中國發(fā)展思路要從工業(yè)城市優(yōu)先轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先，也意味著資源配置邏輯要從工業(yè)城市優(yōu)先調(diào)整為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先。正如《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》所明確指出的，要在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板。而且不同于此前鄉(xiāng)村費(fèi)盡心思向上級(jí)黨政部門爭取鄉(xiāng)村發(fā)展與建設(shè)的資源，或者發(fā)揮自身智慧開發(fā)、動(dòng)員、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村內(nèi)部資源，作為鄉(xiāng)村振興標(biāo)識(shí)性原則的農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)國家從外部注入活力與能量，更加注重國家的主動(dòng)支持。

（二）次序與數(shù)量安排是衡量農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的核心標(biāo)準(zhǔn)

理清農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的資源配置邏輯調(diào)整實(shí)質(zhì)與對(duì)國家主動(dòng)支持的期待，為理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好了背景性知識(shí)鋪墊，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落實(shí)并取得成效的第一步，而只有真正把握住了“優(yōu)先性”到底體現(xiàn)為什么才能減少實(shí)際操作的錯(cuò)亂與迷茫。理解優(yōu)先性要將之放置到一種比較情景中，無比較則無先后。長期以來，中國都處于趕超型的發(fā)展階段，由于超大的國家發(fā)展與治理規(guī)模使得中國共產(chǎn)黨對(duì)秩序與規(guī)范的需求更加強(qiáng)烈，特別是在市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、全球化等復(fù)雜交織和頻繁互動(dòng)的情形下，中國面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，為了減少它們給中國發(fā)展與治理秩序和規(guī)范帶來的沖擊，中國共產(chǎn)黨更加注重未雨綢繆，制定戰(zhàn)略規(guī)劃，提高發(fā)展與治理的可預(yù)期性。而任何承載美好期許的國家戰(zhàn)略規(guī)劃要從文本走向現(xiàn)實(shí)，都需要充裕的資源供給，如果說戰(zhàn)略規(guī)劃指定了國家發(fā)展與治理這艘巨輪前進(jìn)的方向，那么充裕的資源供給才是巨輪前進(jìn)的燃料與動(dòng)力支撐。

然而問題在于，國家在特定時(shí)期的資源總量或者說資源供給能力是有限的，面對(duì)多種國家戰(zhàn)略提出的資源供給需求，國家可能無力回應(yīng)，或者說至少無法一一予以充分回應(yīng)，而且不同國家戰(zhàn)略提出的多元資源供給需求可能存在競爭與沖突，因此極為考驗(yàn)國家的資源配置智慧，特定的優(yōu)先性安排便是在這種背景中應(yīng)運(yùn)而生。獲得優(yōu)先性安排的意義在于，可以處于資源供給需求滿足次序安排的前列乃至首位。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略承載著中國共產(chǎn)黨在新時(shí)代全面建成小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的核心使命與責(zé)任，國家承諾農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展召示了對(duì)其的重視，這意味著，當(dāng)其他發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展都提出資源供給需求時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位，或者說要先滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求，要以滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求為主。另外，優(yōu)先性的意義不僅體現(xiàn)在資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位，還體現(xiàn)在資源供給量的配置上，即是說，面對(duì)給定的、有限的國家資源，當(dāng)其他發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展都提出資源供給需求時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展可以獲得更大比重或更多份量的資源配給。形象地說，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展在次序方面的體現(xiàn)可以表示為：當(dāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提出資源需求（N1）與其他國家發(fā)展目標(biāo)提出資源需求（N2、N3）時(shí)，國家應(yīng)該先回應(yīng)和滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源需求（N1）;而農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展在數(shù)量方面的體現(xiàn)可以表示為：當(dāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提出資源需求（N1）與其他國家發(fā)展目標(biāo)提出資源需求（N2、N3）時(shí)，國家在只擁有給定資源（N）時(shí)，將給定資源（N）拆分為（A1、A2、A3）分別用于回應(yīng)和滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資源需求（N1）和其他國家發(fā)展目標(biāo)提出的資源需求（N2、N3），但是A1>A2>A3。

三、鄉(xiāng)村振興資源配置邏輯調(diào)整的多重難題

為了增強(qiáng)中國發(fā)展與治理的秩序性和規(guī)范性，中國共產(chǎn)黨制定了諸多國家戰(zhàn)略，以戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)特定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展與治理是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的常用工具和特色。資源是國家戰(zhàn)略推進(jìn)的燃料，但是在國家資源總量有限的情形下，多國家戰(zhàn)略容易導(dǎo)致資源供給需求之間的競爭與沖突，由此催生了特定的優(yōu)先性安排?？傮w來看，新中國成立以來，國家資源配置的基調(diào)都是偏重于優(yōu)先保障工業(yè)與城市發(fā)展，或者說遵循的是工業(yè)城市優(yōu)先邏輯。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主張農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，從理論上來說意味著國家資源配置邏輯要從工業(yè)城市優(yōu)先調(diào)整為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先。然而由于資源供給慣性的存在以及資源配置邏輯轉(zhuǎn)換背后牽扯到復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以預(yù)判的是，實(shí)踐推進(jìn)國家資源配置邏輯轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先并沒有那么容易，會(huì)遭遇不少難題。

（一）資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨共識(shí)性難題

社會(huì)階層的分化與利益訴求的日益多元、民主意識(shí)的增長與程序的完善、權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化與部門分工體系的規(guī)范等等使得現(xiàn)代政治運(yùn)行非常注重共識(shí)的達(dá)成，比如國家與社會(huì)之間的共識(shí)、政府與市場之間的共識(shí)、不同部門之間的共識(shí)等等。共識(shí)的達(dá)成有利于增強(qiáng)行動(dòng)的合法性基礎(chǔ)，也有利于節(jié)約行動(dòng)成本，具有較高共識(shí)性的事項(xiàng)會(huì)遭遇更少的實(shí)踐阻滯。注重不同類別共識(shí)的達(dá)成乃至于說注重全方位共識(shí)的達(dá)成是以中國共產(chǎn)黨為核心的執(zhí)政施政團(tuán)隊(duì)治國理政的鮮明特征。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為中國共產(chǎn)黨謀求新時(shí)代充分平衡發(fā)展的重大舉措，其實(shí)踐推進(jìn)的關(guān)鍵在于調(diào)整國家發(fā)展思路和資源配置邏輯從工業(yè)城市優(yōu)先轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先。而任何發(fā)展思路、資源配置邏輯調(diào)整的背后都暗含著一個(gè)非常復(fù)雜的多類別共識(shí)達(dá)成或者說利益整合過程。有研究者發(fā)現(xiàn)，世界上許多國家都經(jīng)歷了“工業(yè)優(yōu)先發(fā)展—工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)—工農(nóng)融合發(fā)展”的歷程，從工業(yè)化初期到工業(yè)化中期，由農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支援城市，進(jìn)入工業(yè)化中期以后，再由工業(yè)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村，隨著農(nóng)村要素稟賦變化以及工業(yè)剩余的不斷投入，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展，但是在由工業(yè)城市優(yōu)先轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先過程中，往往會(huì)面臨嚴(yán)重的階段轉(zhuǎn)換障礙[3]。即是說，多類別共識(shí)達(dá)成的過程并不總是直線式順暢的。

在中國，長期以來推行的都是城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略、市民偏向的分配制度、重工業(yè)偏向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[6]，或者說先城后鄉(xiāng)、先工后農(nóng)、以鄉(xiāng)助城、以農(nóng)助工的二元化發(fā)展思路，抑或工業(yè)城市優(yōu)先的資源配置邏輯，而這些之所以能夠長期推行，還是得益于以國家力量協(xié)調(diào)為核心方式達(dá)成了較為穩(wěn)固的多類別共識(shí)，至少在農(nóng)業(yè)農(nóng)村一方內(nèi)部，并不存在強(qiáng)烈的抵觸心理。在某種意義上來說，中國的發(fā)展進(jìn)步離不開廣大農(nóng)民的犧牲奉獻(xiàn)精神和樸實(shí)的大局觀，可能他們對(duì)自身樸實(shí)的大局觀毫無意識(shí)，但是卻切實(shí)有利于國家發(fā)展的前途。然而，經(jīng)過幾十年的沉積，工業(yè)城市一方的利益認(rèn)知、利益結(jié)構(gòu)、利益版圖已經(jīng)基本固化，鄉(xiāng)村振興強(qiáng)調(diào)資源配置邏輯從工業(yè)城市優(yōu)先調(diào)整為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先，這一調(diào)整會(huì)對(duì)已有利益認(rèn)知、利益結(jié)構(gòu)、利益版圖造成一定的沖擊，甚至?xí)o偏執(zhí)于認(rèn)為資源供給邏輯理應(yīng)工業(yè)城市優(yōu)先的部分群體和個(gè)體造成明顯的失落和憂慮。而且隨著中國對(duì)個(gè)體權(quán)利保護(hù)力度的提高、對(duì)個(gè)體利益表達(dá)渠道的拓寬以及國家權(quán)力運(yùn)作規(guī)范程度的增強(qiáng)，社會(huì)群體和個(gè)體不服從、不配合國家戰(zhàn)略或政策安排的成本越來越低，事例越來越多。因此，在資源配置邏輯實(shí)際調(diào)整過程中會(huì)遭遇共識(shí)性阻礙也是意料之中的事情。而且由于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才提出不久，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的認(rèn)知還沒有深入人心，尋求共識(shí)和利益整合的努力還正在進(jìn)行。所以，資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展可能在此后一個(gè)較長的時(shí)段內(nèi)都將面臨共識(shí)性難題。

（二）資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨技術(shù)性難題

多類別共識(shí)的達(dá)成是現(xiàn)代國家推進(jìn)承載國家意圖的戰(zhàn)略實(shí)施的基礎(chǔ)，但是國家戰(zhàn)略的有效實(shí)施還需要操作技術(shù)層面的保障。如果說資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的共識(shí)性難題主要聚焦于資源要不要優(yōu)先供給農(nóng)業(yè)農(nóng)村或者說資源能不能優(yōu)先供給農(nóng)業(yè)農(nóng)村的問題，那么資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的技術(shù)性難題則主要關(guān)注資源如何優(yōu)先供給農(nóng)業(yè)農(nóng)村的問題。在新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興布局中，中央明確表示，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，為資源優(yōu)先供給農(nóng)業(yè)農(nóng)村提供了方向與類別參照。然而，由于官方與學(xué)界在思考農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展時(shí)，同時(shí)忽略了“優(yōu)先”的限定，使得針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村如何“優(yōu)先發(fā)展”的思考變成了針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村如何發(fā)展的思考，實(shí)際上消解或遮蔽了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的獨(dú)特功能和屬性，由此也容易導(dǎo)致各級(jí)黨政部門在實(shí)際操作資源配置過程中缺乏精準(zhǔn)的著力點(diǎn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展可能淪為名義上的優(yōu)先。雖然筆者在前文就如何理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展作出了探索，指出優(yōu)先性的意義既體現(xiàn)在資源需求滿足的次序安排上，即當(dāng)其他發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展都提出資源供給需求時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位;還體現(xiàn)在資源供給量的配置上，即面對(duì)給定的、有限的國家資源，當(dāng)其他發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展都提出資源供給需求時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展可以獲得更大比重或更多份量的資源配給，一定程度上可以緩解由于核心概念理解不清晰而導(dǎo)致的具體操作行動(dòng)上的遲疑，但是澄清對(duì)優(yōu)先性的理解只能為各級(jí)黨政部門實(shí)際操作資源配置提供較為明確的方向指引，依然不能解決進(jìn)一步的技術(shù)操作細(xì)節(jié)問題。

由于中國城市與工業(yè)發(fā)展的充分程度要遠(yuǎn)高于農(nóng)村與農(nóng)業(yè)，比如從第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)來看，截至2016年底，38.1%的村主要道路沒有路燈，18.1%的村沒有衛(wèi)生室，45.1%的村沒有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師，67.7%的村沒有幼兒園、托兒所，40.8%的村沒有體育健身場所，58.7%的村沒有農(nóng)民業(yè)余文化組織;26.1%的村沒有實(shí)現(xiàn)生活垃圾集中處理或部分集中處理，82.6%的村沒有實(shí)現(xiàn)生活污水集中處理或部分集中處理，52.3%的農(nóng)戶飲用未經(jīng)過凈化處理的自來水，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給滯后、不充分的樣態(tài)得以鮮活顯現(xiàn)，而且“這還僅僅是數(shù)量上的差距，如果看質(zhì)量，城鄉(xiāng)差距就更大了”[7]，因此相對(duì)而言，目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源需求量更大也更為迫切，按照國家推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的承諾，國家應(yīng)該調(diào)取更多的資源集中注入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。但是問題在于，在特定時(shí)期內(nèi)，國家資源供給能力是有限的，那么到底是在既有國家資源供給能力基礎(chǔ)上通過減少工業(yè)城市的資源供給來實(shí)現(xiàn)國家推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的承諾，還是在保持工業(yè)城市資源供給現(xiàn)有水準(zhǔn)的基礎(chǔ)上通過提升國家資源供給能力從而在資源增量的配置層面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜而實(shí)現(xiàn)國家推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的承諾？目前對(duì)于這一問題的解決還沒有清晰的思路。因此，資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展此后將面臨增量優(yōu)先還是存量優(yōu)先的操作性技術(shù)難題。

（三）資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨統(tǒng)合性難題

現(xiàn)代政治運(yùn)行既注重層級(jí)的次序性權(quán)威，也注重層級(jí)之間的互動(dòng)性和各層級(jí)的自主性，中央權(quán)威與地方自主性均衡結(jié)合是絕大多數(shù)政治體執(zhí)政施政的理想追求。在中國政治運(yùn)行實(shí)踐情景中，中央具備強(qiáng)有力的權(quán)威，可以統(tǒng)領(lǐng)全局，協(xié)調(diào)各方，制定針對(duì)性、前瞻性強(qiáng)的國家級(jí)發(fā)展與治理戰(zhàn)略。由于中國整體規(guī)模大，區(qū)域異質(zhì)性明顯，任何一項(xiàng)國家級(jí)發(fā)展與治理戰(zhàn)略要取得實(shí)效都需要依持地方的配合，需要激發(fā)地方的積極性與創(chuàng)造性。而注重中央權(quán)威與地方自主性的均衡或者說中央負(fù)責(zé)定基調(diào)、定方向、定原則，并給予地方適當(dāng)靈活與彈性執(zhí)行空間就是中國央地長期互動(dòng)乃至博弈實(shí)踐沉淀出來的有效經(jīng)驗(yàn)。因地制宜是中國央地互動(dòng)注重中央權(quán)威與地方自主性均衡實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的最常見表達(dá)，同樣，鄉(xiāng)村振興作為中央在新時(shí)代提出的一項(xiàng)國家級(jí)戰(zhàn)略，其實(shí)踐推進(jìn)也需要在尊重中央權(quán)威的前提下，因地制宜給予地方各級(jí)黨政部門一定的自主靈活性，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》也明確指出，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興必須堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)，要科學(xué)把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢分化特征，突出重點(diǎn)、分類施策，既盡力而為，又量力而行，不搞層層加碼，不搞一刀切，不搞形式主義。然而問題在于，“一收就死，一死就放，一放就活，一活就亂，一亂就收”是中國央地互動(dòng)的長期弊病，中央強(qiáng)調(diào)因地制宜推進(jìn)鄉(xiāng)村振興給予了地方充分的自主性和靈活行動(dòng)空間，但是地方自主性的擴(kuò)展與增強(qiáng)容易導(dǎo)致地方機(jī)會(huì)主義式各自為戰(zhàn)[8]，也即是說，自主靈活背后潛藏的是統(tǒng)合的難題。由于歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)形勢、發(fā)展水平、資源稟賦等不同，中國鄉(xiāng)村既呈現(xiàn)出東中西的地區(qū)差異性，各地區(qū)內(nèi)部的鄉(xiāng)村差異性也很明顯。從理論邏輯上來講，因?yàn)椤爸醒胩岢鲟l(xiāng)村振興戰(zhàn)略，顯然不是要進(jìn)一步加劇全國不同農(nóng)村地區(qū)的分化，也就是說，并不是要進(jìn)一步錦上添花，而是要重點(diǎn)雪中送碳，優(yōu)先解決欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)和較為貧困農(nóng)戶在生產(chǎn)和生活上存在的困難”[9]，所以在堅(jiān)持資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展總體思路不變的情況下，地方各級(jí)黨政部門應(yīng)該“科學(xué)把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢分化特征，突出重點(diǎn)、分類施策”，進(jìn)一步考慮優(yōu)先扶持需要“雪中送碳”的鄉(xiāng)村。但是因?yàn)猷l(xiāng)村振興在當(dāng)前已經(jīng)具有政治性任務(wù)的屬性，而政治性任務(wù)的完成績效與官員晉升具有緊密的關(guān)聯(lián)，如果能夠在完成政治性任務(wù)過程中創(chuàng)造樣板或成為典范則具有更強(qiáng)的政績顯示作用，因此在橫向政府間競爭依然激烈、官員晉升渠道與程序更加規(guī)范的情形下，地方官員很可能為了在晉升錦標(biāo)賽中獲得相對(duì)排位優(yōu)勢而不遺余力地打造樣板，將有限的資源優(yōu)先注入并不需要“雪中送碳”的鄉(xiāng)村，阻礙了鄉(xiāng)村振興的均衡推進(jìn)。

四、結(jié)論與思考：平衡的找回與難題的解決

工農(nóng)城鄉(xiāng)之間發(fā)展的均衡性以及發(fā)展福祉的普惠性是辨識(shí)一個(gè)政治體執(zhí)政施政智慧與能力的顯著標(biāo)志，但是鑒于國家規(guī)模、資源條件、現(xiàn)實(shí)任務(wù)等約束，在人類社會(huì)發(fā)展史上，全面均衡以及福祉普惠型的理想發(fā)展?fàn)顟B(tài)幾乎沒有實(shí)際出現(xiàn)過，絕大多數(shù)政治體都選擇了有側(cè)重、有先后的發(fā)展思路?？傮w來看，中國長期以來遵循的是先城后鄉(xiāng)、先工后農(nóng)、以鄉(xiāng)助城、以農(nóng)助工的思路，這在促進(jìn)中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)取得可觀成績的同時(shí)，也使得中國鄉(xiāng)村陷入衰落凋敝的窘境。而鄉(xiāng)村作為中國共產(chǎn)黨政權(quán)成長的起點(diǎn)以及中國發(fā)展與治理的基礎(chǔ)場域，其發(fā)展水平與治理效度是中國共產(chǎn)黨和各級(jí)政府穩(wěn)固的執(zhí)政施政關(guān)懷。因此，在新時(shí)代，中國共產(chǎn)黨適時(shí)提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并主張推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，這是對(duì)此前長期以工業(yè)城市優(yōu)先發(fā)展思路的極大調(diào)整，在某種意義上，主張農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略區(qū)別于其他國家惠農(nóng)支農(nóng)戰(zhàn)略的標(biāo)識(shí)性特征。而經(jīng)過此次調(diào)整，中國總體的發(fā)展思路顯得更為健康和平衡。

任何發(fā)展思路背后都連帶著一整套資源供給機(jī)制，發(fā)展思路調(diào)整的實(shí)質(zhì)是國家資源配置邏輯的調(diào)整，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的基本原則，這意味著在鄉(xiāng)村振興時(shí)期，國家的資源配置邏輯要從工業(yè)城市優(yōu)先調(diào)整為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先。但是官方和學(xué)者們?cè)谒伎既绾螌?shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展時(shí)，都忽略了“優(yōu)先”的限定，使得對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村如何優(yōu)先發(fā)展的思考變成了對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村如何發(fā)展的思考，然而推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展適用的是兩種完全不同的資源配置邏輯。因此，要使以農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展為標(biāo)識(shí)性特征的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得實(shí)效，真正促進(jìn)中國的健康和平衡發(fā)展，還需要“找回優(yōu)先的限定”。國家承諾農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，這意味著，當(dāng)其他發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展都提出資源供給需求時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位，或者說要先滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求，要以滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求為主;也意味著，面對(duì)給定的、有限的國家資源，當(dāng)其他發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展都提出資源供給需求時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展可以獲得更大比重或更多份量的資源配給。即是說，優(yōu)先性的意義不僅體現(xiàn)在資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位，還體現(xiàn)在資源供給量的配置上。即使理清了農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的實(shí)質(zhì)是國家資源配置邏輯的調(diào)整以及優(yōu)先性的具體表征，在實(shí)踐推進(jìn)國家資源配置邏輯轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先過程中，資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展還是會(huì)遭遇共識(shí)性難題、增量優(yōu)先還是存量優(yōu)先的操作性技術(shù)難題和強(qiáng)調(diào)因地制宜造成的統(tǒng)合性難題。雖然這些難題在很大程度上都是預(yù)判性的，在當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中還未大范圍顯現(xiàn)出來，或許已經(jīng)零星顯現(xiàn)而只是未被發(fā)覺，但是隨著鄉(xiāng)村振興實(shí)踐的不斷深入，這些難題終將成為不可繞開的阻礙。本文預(yù)判性地將這些難題呈現(xiàn)出來，暫時(shí)沒有提供關(guān)于解決這些難題的思路與操作性舉措，這在以后的跟蹤性研究中會(huì)進(jìn)行補(bǔ)充。筆者的期待是，借由本文的初步探討可以引起些許對(duì)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展區(qū)別于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展”問題的關(guān)注，以更大的思考合力剖析優(yōu)先性的意義和解決實(shí)踐操作中的難題，因?yàn)檫@事關(guān)鄉(xiāng)村振興的前途。