方昕宇

提 要： “最多跑一次” 改革堅(jiān)持“以人民為中心” 的理念， 是放管服改革在地方的創(chuàng)新之舉， 也是建設(shè)服務(wù)型政府的重大實(shí)踐。 本文通過對(duì)杭州市主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革的對(duì)比調(diào)查， 探討兩者在改革進(jìn)程中所呈現(xiàn)的共性和差異。并根據(jù)一體化發(fā)展的視角， 對(duì)杭州市各地“最多跑一次” 改革提出深化和完善的建議。 杭州市要實(shí)現(xiàn)“最多跑一次” 改革的一體化發(fā)展， 不僅需要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、以數(shù)據(jù)共享應(yīng)用完善政務(wù)服務(wù)流程以及將改革推向縱深發(fā)展等方面繼續(xù)推進(jìn)， 而且需要各地堅(jiān)定不移地將改革進(jìn)行到底， 增強(qiáng)群眾辦事的獲得感和滿意度， 真正實(shí)現(xiàn)“最多跑一次” 改革的目的和成效。

“最多跑一次” 從浙江起步。 “最多跑一次” 改革是指群眾和企業(yè)到政府辦理行政權(quán)力和公共服務(wù)等事項(xiàng), 在申請(qǐng)材料齊全, 符合法定受理?xiàng)l件時(shí), 能夠?qū)崿F(xiàn)最多跑一次辦結(jié)。 2018 年浙江省政府工作報(bào)告明確指出, 要進(jìn)一步加快推進(jìn)“最多跑一次” 改革。 與以往改革相比, “最多跑一次” 改革由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐允忻窈推髽I(yè)需求為導(dǎo)向, 日益以群眾辦事體驗(yàn)為出發(fā)點(diǎn)倒逼政府部門簡(jiǎn)政放權(quán)、 放管結(jié)合、 優(yōu)化服務(wù)。 目前, “最多跑一次” 改革進(jìn)入深水區(qū), 尤其是杭州主城區(qū)和郊縣的一體化建設(shè)遇到了諸多的問題和困難, 如何保持“以人民為中心”, 進(jìn)行“一窗受理、網(wǎng)上辦理”, 還有許多問題需要解決。

一 主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革的差異

為深入了解杭州市主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革的落實(shí)情況, 團(tuán)隊(duì)調(diào)研了杭州市主城區(qū)的西湖區(qū)、 拱墅區(qū)、 上城區(qū)、 下城區(qū)以及郊縣的桐廬縣、 建德市、 淳安縣等地的改革進(jìn)展, 共收回有效問卷700 份。 針對(duì)長(zhǎng)期以來存在的市民和企業(yè)到政府部門“辦事難、 辦事慢” 的問題, 杭州市主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革通過推進(jìn)政府部門間信息共享與流程再造, 在簡(jiǎn)化辦事流程、 提高行政效率方面取得了顯著的成效, 改變了以往老百姓到政府辦事極為突出的“門難進(jìn)、 臉難看、 事難辦” 的艱難處境。 杭州市“最多跑一次” 事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)比例已達(dá)到85%, 市民和企業(yè)到相關(guān)單位辦事不需要再奔波于各個(gè)部門之間。 例如, 蕭山實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記60 分鐘出證； 新車制牌30 分鐘辦理, 查驗(yàn)—登記—選號(hào)—制牌—安裝, 全部流程平均半小時(shí)完成； 商事登記一個(gè)工作日出證； 等等。 針對(duì)省委、 省政府提出的“市民和企業(yè)到政府辦理一件事情, 在申請(qǐng)材料齊全且符合法定受理?xiàng)l件時(shí), 從受理申請(qǐng)到形成辦理結(jié)果的全過程只需要一次上門或零上門” 的要求, 杭州市“最多跑一次” 改革在最大限度地為市民和企業(yè)獲得政務(wù)服務(wù)創(chuàng)造便利條件的同時(shí), 顯著提高了政府行政效率。

然而, 在“最多跑一次” 改革真正落實(shí)的過程中, 盡管各地對(duì)于省市提出的基本要求都在積極貫徹落實(shí), 但是它們落實(shí)的程度存在差異, 主要體現(xiàn)在改革的知曉率和滿意度、 信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的運(yùn)用程度以及“服務(wù)下沉” 的落實(shí)方面。

（一） 改革的知曉率和滿意度

從調(diào)研結(jié)果來看, 杭州市主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革的知曉率和滿意度在不同階段都有不同程度的差異。 從總體來看, 杭州市主城區(qū)推進(jìn)“最多跑一次”改革的群眾知曉率和滿意度相較郊縣的情況而言, 顯得更高一些。 當(dāng)然, 就主城區(qū)和郊縣內(nèi)部而言, 主城區(qū)也存在知曉率和滿意度較低的地區(qū), 郊縣也同樣存在知曉率和滿意度較高的地區(qū)。

杭州市主城區(qū)對(duì)于“最多跑一次” 改革的宣傳較廣泛, 群眾對(duì)此的了解程度也相對(duì)較高, 因此在對(duì)改革進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)時(shí)也會(huì)相對(duì)全面一點(diǎn), 從實(shí)際情況來看,主城區(qū)的辦事群眾對(duì)“最多跑一次” 改革大多數(shù)持“滿意” 和“較為滿意” 的態(tài)度, 也有少數(shù)對(duì)改革持“不滿意” 的態(tài)度。 而郊縣的辦事群眾對(duì)“最多跑一次” 改革的知曉率相對(duì)較低, 因此在對(duì)改革進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)時(shí)很大一部分人都持“說不清” 的態(tài)度, 因?yàn)閷?duì)其了解程度較低, 所以對(duì)滿意程度也很難做出客觀的評(píng)價(jià)。 當(dāng)然, 群眾的滿意度在很大程度上沒有標(biāo)準(zhǔn), 而是基于自我感受, 因此杭州市主城區(qū)和郊縣存在較大差異是不難理解的。

（二） 信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的運(yùn)用程度

杭州市“最多跑一次” 改革積極推廣政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、 “杭州辦事服務(wù)” App 和24小時(shí)自助服務(wù)機(jī)等信息服務(wù)平臺(tái), 旨在運(yùn)用大數(shù)據(jù)來促進(jìn)改革實(shí)現(xiàn)“打破信息孤島, 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享” 的要求。 從具體實(shí)踐來看, 西湖區(qū)行政服務(wù)中心充分應(yīng)用“杭州辦事服務(wù)” App 進(jìn)行在線辦理和咨詢, 加強(qiáng)線上權(quán)威性、 全面性、 及時(shí)性、 互動(dòng)性等“四性” 建設(shè), 利用線上資源, 夯實(shí)咨詢服務(wù)體系建設(shè), 強(qiáng)化數(shù)據(jù)共享, 力推網(wǎng)上辦事, 實(shí)現(xiàn)流程再造, 切實(shí)提升服務(wù)水平和效能； 同時(shí)設(shè)置多個(gè)24 小時(shí)綜合自助服務(wù)機(jī), 市民憑身份證可以辦理147 個(gè)涉及社保、 公積金、 華數(shù)等高頻公民個(gè)人事項(xiàng)。 拱墅區(qū)“杭州辦事服務(wù)” App 推廣已深入?yún)^(qū)行政服務(wù)中心、 各街道便民服務(wù)中心和社區(qū)便民服務(wù)中心等辦事網(wǎng)點(diǎn), 咨詢服務(wù)和在線辦理的運(yùn)用程度較高, 充分利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)方便百姓辦事。

當(dāng)然, 杭州市郊縣也在積極建設(shè)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái), 助力打造“移動(dòng)辦事之城”,但是與主城區(qū)相比, 其建設(shè)和運(yùn)用的程度還不夠, 做得不夠全面, 還需進(jìn)一步深化改進(jìn)。 例如, 桐廬縣大力倡導(dǎo)運(yùn)用“浙江政務(wù)服務(wù)” App 來實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上預(yù)約、 網(wǎng)上辦理, 然而缺少相應(yīng)的宣傳和推廣, 廣大市民真正使用該軟件的不是很多, 其實(shí)效性還有待進(jìn)一步改善。 杭州市郊縣也在積極借助浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng), 推出一些相關(guān)的網(wǎng)上在線辦理和服務(wù)的平臺(tái), 但是做得還不夠完善和到位, 且用戶體驗(yàn)感也不是很好,與主城區(qū)相比還有較大的差距, 改革的技術(shù)層面還有待改進(jìn), 推廣和宣傳也還需要再深入。

（三） “服務(wù)下沉” 的落實(shí)

隨著“最多跑一次” 改革的深入發(fā)展, 杭州市各地也更加重視“服務(wù)下沉” 工作, 逐漸推進(jìn)社區(qū)（村） 代辦制, 努力實(shí)現(xiàn)省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)“最多跑一次” 改革全覆蓋。 從具體落實(shí)情況來看, 杭州市主城區(qū)在基層服務(wù)方面比郊縣起步得更早、 發(fā)展得更快。 拱墅區(qū)在“服務(wù)下沉、 街道辦理” 方面走在了前列。 2017 年, 拱墅區(qū)就提出了個(gè)人辦事類40%以上的辦事事項(xiàng)和40%以上的辦件量向基層下沉和延伸的“兩個(gè)40%” 的要求, 全面梳理可下沉、 可延伸至基層辦理的服務(wù)事項(xiàng), 著力推進(jìn)街道以及社區(qū)便民服務(wù)體系建設(shè)。 目前, 全區(qū)10 個(gè)街道已全部開通服務(wù)受理審批權(quán)限, 群眾在家門口就可以申請(qǐng)辦理事項(xiàng), 真正實(shí)現(xiàn)“方便辦、 就近辦”。 拱墅區(qū)審批辦將繼續(xù)推進(jìn)各個(gè)街道的服務(wù)窗口入駐和市場(chǎng)監(jiān)管、 住建、 民政、 城管、 殘聯(lián)等跟群眾密切相關(guān)的服務(wù)事項(xiàng)的下沉工作, 加強(qiáng)街道便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè), 積極貫徹“以人民為中心” 的改革理念。

相較于主城區(qū)而言, 郊縣在“服務(wù)下沉” 方面做得還不夠到位, 還有待進(jìn)一步提升。 桐廬縣為推進(jìn)“一窗受理” 平臺(tái)向基層延伸, 進(jìn)一步完善15 分鐘政務(wù)服務(wù)圈, 對(duì)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)還處于推進(jìn)狀態(tài), 還未全面落實(shí)、 覆蓋到位。今后中心鎮(zhèn)便民服務(wù)中心要做大做強(qiáng)、 輻射周邊, 其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心要強(qiáng)化綜合受理, 村級(jí)代辦點(diǎn)要做好咨詢代辦等, 而這些工作還需后續(xù)深化做實(shí)。 淳安縣在“服務(wù)下沉” 方面做得也還不夠到位, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心還處于試點(diǎn)階段, 全縣范圍內(nèi)的各大鄉(xiāng)鎮(zhèn)未能實(shí)現(xiàn)便民辦事服務(wù)全覆蓋, 在向基層延伸層面還有很大的改善空間, 需要今后加強(qiáng)落實(shí)。 總而言之, 郊縣各地在“最多跑一次” 改革向基層拓展方面還比較欠缺, 仍處于試點(diǎn)試驗(yàn)的階段, 把改革推向縱深還在進(jìn)行中。

二 主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革差異的原因分析

從杭州市“最多跑一次” 改革的開展情況來看, 主城區(qū)和郊縣都在如火如荼地貫徹落實(shí)“最多跑一次” 改革, 改革的實(shí)踐和成效也存在諸多的共性, 而這些行為從某種程度上是來自地方政府的結(jié)果導(dǎo)向和績(jī)效考核的層層壓力。 事實(shí)上, 在地方政府和中央政府委托代理關(guān)系制度框架內(nèi), 地方政府的合法性本質(zhì)上源自中央政府,這導(dǎo)致地方政府并不過多糾纏合法性問題, 而是更多地將著力點(diǎn)置于完成政績(jī)考核、追求效率上［1］。 基層政府在層層加壓之下, 為了績(jī)效考核和滿足結(jié)果導(dǎo)向的需求,不斷地加強(qiáng)創(chuàng)新實(shí)踐, 制定實(shí)施相應(yīng)的改革舉措。 因此, 地方政府面臨共同的壓力,主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革的實(shí)踐和成效存在很多的共性。

有學(xué)者指出, 在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代背景下, 隨著要素自由流動(dòng)的加劇, 地方政府能更高效地提供符合公眾要求的公共服務(wù)和提供更大的公眾參與決策空間, 使地方政府在有效提高地方競(jìng)爭(zhēng)力上扮演著日益重要的角色［2］。 杭州市主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革在省和市級(jí)政府的強(qiáng)力推動(dòng)下積極實(shí)行, 地方政府無論是出于主動(dòng)還是被動(dòng), 都十分積極地在上級(jí)政府的強(qiáng)烈號(hào)召下推出了一系列符合規(guī)定要求的措施。 比如, 主城區(qū)和郊縣都在“一窗受理、 集成服務(wù)”、 減少審批流程和縮短辦事時(shí)間、 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)” 建設(shè)等方面積極執(zhí)行到位。 可以說, 杭州市主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革積極“有為”, 其改革的成效也是有目共睹的。

（一） 人口結(jié)構(gòu)、 宣傳力度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的差異

杭州市主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革的群眾知曉率和滿意度存在差異, 與各地人口結(jié)構(gòu)、 宣傳力度以及對(duì)改革的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一有關(guān)。 杭州市主城區(qū)由于機(jī)會(huì)眾多, 大量的青年勞動(dòng)力涌入, 人口流動(dòng)量大, 以青壯年居多, 其人口結(jié)構(gòu)更為年輕化, 這類人群辦理事項(xiàng)更多, 與政府部門接觸也更緊密, 因此對(duì)涉及自身便利的“最多跑一次” 改革更為關(guān)注, 也就提高了對(duì)改革的知曉率。 與之相比, 杭州市郊縣很多地區(qū)存在青年、 中年人口外流的現(xiàn)象, 而剩余人口的知識(shí)水平和能力有限,對(duì)辦事的需求量也不是很大, 對(duì)此的關(guān)注度也不高, 對(duì)“最多跑一次” 改革的知曉率自然就比較低。 地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)對(duì)改革會(huì)產(chǎn)生很大的影響, 不同年齡層次的人群對(duì)改革政策的關(guān)注度也會(huì)有差異, 再加上政府對(duì)改革的宣傳力度不同, 主城區(qū)通過成熟的信息交互平臺(tái), 結(jié)合相關(guān)媒體, 在社區(qū)、 公交站等多個(gè)地點(diǎn)開展集中宣傳,使“最多跑一次” 政策得到了廣泛的推廣； 但郊縣由于缺乏完善的宣傳平臺(tái), 只能進(jìn)行零碎式的宣傳, 效果大大減弱, 這樣就難以避免會(huì)產(chǎn)生對(duì)改革知曉率存在差異的情況。

而杭州市主城區(qū)和郊縣的市民及企業(yè)對(duì)“最多跑一次” 改革的滿意度存在差異, 主要是與對(duì)改革成效缺乏明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)。 群眾導(dǎo)向缺乏明晰的標(biāo)準(zhǔn), 單純以滿意度評(píng)價(jià)既難以測(cè)度同時(shí)也缺乏科學(xué)性, 難以在實(shí)踐中有效落實(shí)［3］。 市民和企業(yè)在對(duì)改革成效進(jìn)行評(píng)價(jià)的時(shí)候, 往往不會(huì)基于一種明確的標(biāo)準(zhǔn)或是公認(rèn)的理解,因此會(huì)產(chǎn)生主城區(qū)和郊縣的成效滿意度的差異。 筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)“老百姓的滿意度是沒有標(biāo)準(zhǔn)的”, 而老百姓和政府之間還存在“信息不對(duì)稱” 的問題, 這更加劇了對(duì)改革滿意度的差異性。 例如, 群眾、 企業(yè)和政府對(duì)改革中的“跑一次” “一件事” 的理解存在很大差異, 不同地區(qū)的人群對(duì)此也有不同的見解, 對(duì)“跑一次”“一件事” 在認(rèn)知上的不同也就導(dǎo)致了群眾和企業(yè)對(duì)改革成效的滿意度的差異。

（二） 大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)要素配備的差異

在“互聯(lián)網(wǎng)+” 的大背景之下, 大數(shù)據(jù)與云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)的出現(xiàn)為杭州市“最多跑一次” 改革提供了技術(shù)支撐, 政務(wù)服務(wù)流程得到了進(jìn)一步優(yōu)化。 然而受各種因素的影響, 杭州市主城區(qū)和郊縣的大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)行程度在要素配備上存在很大的差異, 而這種差異是由歷史和當(dāng)前發(fā)展?fàn)顩r導(dǎo)致的, 在不同地區(qū)也是必然存在的現(xiàn)象。

由于主城區(qū)與郊縣的信息化工作起步時(shí)間不同, 發(fā)展程度參差不齊, 每個(gè)行政服務(wù)中心為方便自身使用, 都建立了各自的系統(tǒng), 造成各個(gè)系統(tǒng)相對(duì)封閉, 數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)互通共享。 杭州市主城區(qū)憑借其原有的便捷交通和優(yōu)越的地理位置, 在此基礎(chǔ)上加以完善, 更容易形成一個(gè)完整的信息網(wǎng)絡(luò), 各個(gè)部門的信息能及時(shí)通過這個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布并且傳達(dá)到位。 而郊縣原有的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)量較少、 規(guī)模也較小,信息孤島的問題更為嚴(yán)重。 在“最多跑一次” 改革中, “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)” 的推行需要大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè), 而這離不開資金、 技術(shù)、 人才等要素的配備和保障。 很顯然, 這些要素在主城區(qū)和郊縣的情況是不一樣的。 正是各種要素的差異, 導(dǎo)致主城區(qū)和郊縣在大數(shù)據(jù)運(yùn)用程度上存在明顯的不同。

杭州市主城區(qū)在大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)方面的資源優(yōu)勢(shì)較郊縣更為明顯, 主城區(qū)的建設(shè)資金、 技術(shù)和人才要素更充足, 而郊縣在這些方面短時(shí)間內(nèi)很難配備齊全, 這對(duì)于財(cái)政來說也是一大筆支出, 財(cái)政的壓力也是一大障礙。 當(dāng)然, 并不是主城區(qū)的所有區(qū)級(jí)行政服務(wù)中心都對(duì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)有較好的建設(shè), 同時(shí)也不是所有的郊縣都缺乏大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)和要素, 這在主城區(qū)和郊縣內(nèi)部都存在差異。 總之, 對(duì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)的要素配備差異是造成杭州市主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革中大數(shù)據(jù)運(yùn)用程度不同的重要原因之一。

（三） 縱向發(fā)展的需求和難易程度不同

杭州市“最多跑一次” 改革強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)定不移地將改革推向縱深, 主城區(qū)和郊縣也在積極響應(yīng)和努力實(shí)踐, 然而二者在縱向發(fā)展方面存在的差異是不可避免的, 這與它們對(duì)縱向發(fā)展的需求和難易程度不同有關(guān)。 “最多跑一次” 改革倡導(dǎo)要向基層延伸、 往縱向發(fā)展, 然而只有具備相應(yīng)的需求和條件才能實(shí)現(xiàn)。 很顯然, 主城區(qū)和郊縣在需求和難易程度上有著明顯的差異, 這也就導(dǎo)致了其在縱向發(fā)展上的現(xiàn)狀的不同。

杭州市主城區(qū)“最多跑一次” 改革的縱向發(fā)展主要是針對(duì)所屬的街道, 各個(gè)區(qū)的街道分布比較集中、 人口數(shù)量也比較大, 在街道生活的居民涉及的辦理事項(xiàng)相對(duì)較多, 因此街道的群眾（尤其是行動(dòng)不便的老年人） 對(duì)行政服務(wù)中心的“服務(wù)下沉” 需求較大, 在需求層次上就滿足了“最多跑一次” 改革縱向發(fā)展的條件, 這也極大地推動(dòng)了主城區(qū)積極地將“最多跑一次” 改革向基層延伸。 同時(shí), 主城區(qū)在“最多跑一次” 改革縱向發(fā)展上比較容易, 且覆蓋面也比較大, 容易實(shí)現(xiàn)各個(gè)街道的全覆蓋。 而郊縣“最多跑一次” 改革的縱向發(fā)展主要是針對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn), 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量不一、 布局比較分散、 人口數(shù)量也相對(duì)較少, 需求相較主城區(qū)而言沒有那么強(qiáng)烈,且要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋也有一定的難度。 就現(xiàn)實(shí)原因來說, 杭州市主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革縱向發(fā)展的差異是無法避免的, 要想改變這樣的現(xiàn)狀, 還需要轉(zhuǎn)變觀念, 逐步改善。

三 主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革一體化發(fā)展對(duì)策

從杭州市主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革進(jìn)程中存在的各種共性和差異來看, 改革沒有到達(dá)最后的終點(diǎn), 而是“一直在路上”。 要想實(shí)現(xiàn)杭州市“最多跑一次” 改革一體化發(fā)展, 還需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì), 推動(dòng)數(shù)據(jù)共享, 建設(shè)和完善“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”, 同時(shí)不斷推動(dòng)改革的縱向發(fā)展, 以此增強(qiáng)市民和企業(yè)的獲得感和滿意度。 想實(shí)現(xiàn)“最多跑一次” 改革一體化發(fā)展, 要在頂層設(shè)計(jì)大框架的基礎(chǔ)之上,考慮各地實(shí)際情況, 因地制宜地將改革不斷落實(shí), 真正達(dá)到“最多跑一次” 改革的成效。

（一） 加強(qiáng)“最多跑一次” 改革的頂層設(shè)計(jì)

從一體化發(fā)展理念來看, 杭州市主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì), 從宏觀的角度對(duì)改革的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行界定, 并制定出相應(yīng)的框架。 隨著新經(jīng)濟(jì)形態(tài)、 新社會(huì)組織的出現(xiàn)和構(gòu)建, 強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工和職能權(quán)限劃分的傳統(tǒng)官僚制模式已不再適應(yīng)當(dāng)下, 逐漸暴露越來越多的問題。 而“最多跑一次” 正是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生, 解決了傳統(tǒng)官僚制模式無法克服的問題。 但從上文的分析中可以發(fā)現(xiàn), 現(xiàn)階段的“最多跑一次” 改革仍然存在新的問題, 主城區(qū)和郊縣仍存在較大的差異。 這說明目前“最多跑一次” 改革缺乏一個(gè)完善的頂層設(shè)計(jì), 使得下級(jí)政府在落實(shí)過程中模糊不清, 進(jìn)而導(dǎo)致政策的有效性降低。

一項(xiàng)政策若是缺乏頂層設(shè)計(jì), 那么必然會(huì)影響其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), “最多跑一次”改革也不例外。 因此, 杭州市“最多跑一次” 改革需要建立一個(gè)以“一窗受理、 集成服務(wù)” 為抓手, 統(tǒng)籌推進(jìn)“最多跑一次” 事項(xiàng)梳理歸集、 系統(tǒng)對(duì)接、 數(shù)據(jù)共享、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、 事中事后監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)。 最大限度地發(fā)揮“四張清單一張網(wǎng)” 的作用, 將改革作為系統(tǒng)工程來抓, 堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、 標(biāo)準(zhǔn)先行, 科學(xué)做好總體設(shè)計(jì), 建立跨部門、 跨地區(qū)、 跨層級(jí)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制, 積極推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)” 互聯(lián)互通。 市級(jí)層面作為頂層設(shè)計(jì)的規(guī)劃者, 做好帶頭引領(lǐng)作用, 正確清楚地向下級(jí)部門傳達(dá)任務(wù)和指標(biāo), 加強(qiáng)上下級(jí)之間的溝通與協(xié)調(diào), 形成上下呼應(yīng)、 左右聯(lián)動(dòng)、 全面開花的整體格局, 是實(shí)現(xiàn)“最多跑一次” 改革一體化發(fā)展的前提。

（二） 全面構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+數(shù)據(jù)共享應(yīng)用” 體系

信息時(shí)代的高速發(fā)展, 使政務(wù)服務(wù)由線下辦理轉(zhuǎn)變?yōu)榫€上受理成為一種可能,提高了政府的工作效率, 也方便了百姓的辦理。 但從調(diào)查情況來看, 城區(qū)與郊縣的大數(shù)據(jù)應(yīng)用程度存在較大差異。 這是因?yàn)樾畔⒑途W(wǎng)絡(luò)需要一定的技術(shù)支持才可運(yùn)行,倘若其中某項(xiàng)條件不滿足, 那么就會(huì)影響到“最多跑一次” 改革的進(jìn)程。 因此, 我們需從一體化發(fā)展理念出發(fā), 利用“信息流” 帶動(dòng)“業(yè)務(wù)流” 融合, 補(bǔ)足短板, 發(fā)揮長(zhǎng)處, 真正將數(shù)據(jù)共享應(yīng)用作為政府業(yè)務(wù)流程再造的手段, 全面提升整體化服務(wù)。

從上文的分析中可以發(fā)現(xiàn), 主城區(qū)不管是在數(shù)據(jù)搜集還是綜合運(yùn)用上都比郊縣更為健全, 若是能建立一個(gè)“互聯(lián)網(wǎng)+數(shù)據(jù)共享應(yīng)用” 體系, 通過綜合運(yùn)用云計(jì)算、 大數(shù)據(jù)系統(tǒng)分析、 互聯(lián)網(wǎng)以及引入人工智能, 搭建數(shù)據(jù)中心庫, 搜集來自各個(gè)城區(qū)和郊縣的數(shù)據(jù), 做到數(shù)據(jù)隨取隨用, 共建共享, 打通數(shù)據(jù)壁壘, 就能避免“信息孤島” 現(xiàn)象的發(fā)生, 解決信息堵塞的問題, 保持信息通道的高速暢通。 在這個(gè)體系的構(gòu)建下, 郊縣的行政效率將會(huì)大大提高。 而體系的建立不僅僅是簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)共享, 而且采用數(shù)據(jù)挖掘和系統(tǒng)分析的手段, 最大限度地為領(lǐng)導(dǎo)決策、 政策制定提供依據(jù), 推動(dòng)政務(wù)服務(wù)更加智能、 高效和人性化。 同時(shí)各個(gè)部門之間也要進(jìn)行充分的交流與分享, 深入地推進(jìn)數(shù)據(jù)的融合, 通過構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+數(shù)據(jù)共享應(yīng)用” 體系使有效的數(shù)據(jù)信息能通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)隨時(shí)隨地分享, 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享, 優(yōu)化在線服務(wù), 縮短辦事時(shí)間。

（三） 將“最多跑一次” 改革推向縱深

停留于制度層面的政策, 往往經(jīng)不起實(shí)踐的考驗(yàn), 漏洞百出； 同樣, 服務(wù)于上級(jí)部門的政策也是紙上談兵, 無法深入人心。 “最多跑一次” 改革是讓政府服務(wù)部門精簡(jiǎn)化、 透明化, 讓辦事群眾能真正從中受益, 這是改革的出發(fā)點(diǎn)。 而在目前,改革更多地側(cè)重于橫向的合并, 并未過多涉及縱向服務(wù)的下沉, 造成了“最多跑一次” 政策在群眾當(dāng)中的知曉度并不高, 特別是在郊縣。 因此, 后續(xù)的“最多跑一次” 改革可以更多地關(guān)注縱向服務(wù), 將其下沉, 并進(jìn)行合理管控, 具體做法如下。

一是努力做到辦事服務(wù)點(diǎn)全覆蓋。 在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn), 大多數(shù)郊縣地區(qū)辦事點(diǎn)數(shù)量稀少, 群眾在辦事過程中幾乎對(duì)這項(xiàng)改革不了解, 導(dǎo)致辦理困難重重, 幾乎很難實(shí)現(xiàn)真正意義上的“最多跑一次”。 而主城區(qū)因?yàn)榉?wù)的密集度高、 資源的相對(duì)集中, 改革的落實(shí)也更加到位。 從“最多跑一次” 改革今后的發(fā)展方向來看, 將改革向基層推進(jìn)是必然趨勢(shì), 因此杭州市主城區(qū)和郊縣都要努力做到辦事服務(wù)點(diǎn)全覆蓋。

為了使杭州市各地能更好地落實(shí)“最多跑一次” 改革, 應(yīng)當(dāng)根據(jù)群眾的辦事需求, 在基層設(shè)立多個(gè)辦事服務(wù)點(diǎn), 將原本集中于某一塊行政區(qū)域的權(quán)力下沉至多個(gè)服務(wù)點(diǎn), 推進(jìn)便民服務(wù)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道） 全覆蓋, 在村（社區(qū)） 打造“代辦點(diǎn)+自助服務(wù)終端+村干部集中服務(wù)” 的便民服務(wù)模式, 推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“就近能辦、 同城通辦、 異地可辦”。 杭州市“最多跑一次” 改革向縱深推進(jìn)要堅(jiān)持“以人民為中心”的理念, 以群眾的實(shí)際需求為出發(fā)點(diǎn), 努力做到辦事服務(wù)點(diǎn)的全覆蓋。

二是協(xié)調(diào)部門分割與整合。 “放管合” 中的“合” 是指事項(xiàng)歸并, 辦事流程和環(huán)節(jié)整合, 機(jī)構(gòu)重組, 政務(wù)數(shù)據(jù)和信息的共享、 歸并與整合。 在“合” 之前是“管”, 說明“合” 需要在管控的條件下才能進(jìn)行。 由于各個(gè)部門原先的職能不同,在“最多跑一次” 的改革中, 將其中某些部門合并為一個(gè)辦事部門, 更加方便群眾的辦理。 但在實(shí)行過程中我們發(fā)現(xiàn), 有些部門的合并并不是很合理, 存在部門沖突現(xiàn)象。 這說明, 一味地合并精簡(jiǎn)部門并不是改革的最佳途徑。 適當(dāng)?shù)乇Ａ粢恍┎块T,做到分割與整合相協(xié)調(diào), 既有獨(dú)立性, 又有普遍性, 平衡兩者之間的關(guān)系, 或許才是最佳選擇。

同時(shí)若是監(jiān)管不到位, 不但不能提高辦事效率, 反而會(huì)帶來一些不必要的麻煩,阻礙“最多跑一次” 的進(jìn)程。 因此需建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管體系, 使“管” 與“控” 相輔相成, 相互配合。 而監(jiān)管體系的建立同樣需要服務(wù)的下沉, 從城區(qū)到郊縣, 從服務(wù)中心到下設(shè)辦事點(diǎn), 實(shí)行同一套監(jiān)管體系, 橫向監(jiān)管與縱向監(jiān)管相結(jié)合,進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理, 從而提高部門辦事的服務(wù)效率。

杭州市主城區(qū)和郊縣“最多跑一次” 改革進(jìn)程取得了階段性的成效, 也存在諸多的差異和困難, 就一體化發(fā)展而言, “最多跑一次” 改革還有發(fā)展的空間。 一體化治理作為西方治理理論的前沿和具有革新性的主流理論之一, 關(guān)注政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)、 整合, 強(qiáng)調(diào)信息技術(shù), 重視公民需求, 注重結(jié)果導(dǎo)向。 杭州市各地要堅(jiān)定不移地將“最多跑一次” 改革進(jìn)行到底, 堅(jiān)持“以人民為中心” 的改革理念, 破解數(shù)據(jù)孤島的堵點(diǎn)、 痛點(diǎn)、 難點(diǎn), 將改革推向縱深, 真正實(shí)現(xiàn)改革的要求和目標(biāo), 提升群眾和企業(yè)的滿意度和獲得感。

注釋

［1］ 婁成武、 董鵬： 《中國(guó)地方政府改革的三重邏輯： 效率、 合法性與適當(dāng)》， 《理論月刊》 2016 年第8 期。

［2］ 唐虹： 《全球化和地方政府角色優(yōu)勢(shì)》， 《太平洋學(xué)報(bào)》 2005 年第5 期。

［3］ 陳麗君、 童雪明： 《整體性視域中的“最多跑一次” 改革： 成效、 挑戰(zhàn)及對(duì)策》， 《治理研究》 2018年第3 期。