王 莉，楊建波，許愛國，申俊鵬

(1.河南測繪職業(yè)學(xué)院，河南鄭州 450065；2.河南省科學(xué)院地理研究所，河南鄭州 450052；3.河南省征地儲備中心，河南鄭州 450046；4.河南省自然資源廳，河南鄭州 450000)

自2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》中首次提出了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出問題，至2016年國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》、2017年《農(nóng)村經(jīng)營管理工作要點(diǎn)》等，我國以改革為出發(fā)點(diǎn)相繼提出了一系列關(guān)于承包地退出的文件和通知。當(dāng)前承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證已大規(guī)模推進(jìn)，很多地方政府都已在開展承包地退出的工作，這為承包地退出奠定了基礎(chǔ)，但在法律層面上卻欠缺對承包地退出的一個系統(tǒng)規(guī)定，在實(shí)踐中各個地方政府對于承包地退出規(guī)定也是千差萬別[1-3]。如何在保持農(nóng)村原有基本經(jīng)營制度不變，利用科學(xué)的退地程序?qū)ν说剞r(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償并完善有效的社會保障制度[4-6]，如何通過構(gòu)建合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，科學(xué)、理性高效地鼓勵農(nóng)戶從農(nóng)村和農(nóng)地中自愿有序退出既有理論意義，更有實(shí)踐價值。

1 農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)使用現(xiàn)狀

1.1城鄉(xiāng)收入差距仍然較大2010年，我國城鄉(xiāng)人均可支配收入比為3.22∶1.00，河南省城鄉(xiāng)人均可支配收入比為2.97∶1.00；2016年全國為2.72∶1.00，河南省為2.33∶1.00[7]?？傮w上，城鄉(xiāng)人均可支配收入的差距有所降低，但降低幅度較小。

1.2土地經(jīng)營在農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)中的重要性不斷下降隨著農(nóng)村勞動力大量進(jìn)城，原土地出現(xiàn)分化，有的流轉(zhuǎn)，有的撂荒，同時，農(nóng)村勞動力素質(zhì)下降，導(dǎo)致了部分承包地出現(xiàn)土地集約化、精細(xì)化程度降低，撂荒地的規(guī)模不斷擴(kuò)大，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶收入水平是在不斷提高，但農(nóng)業(yè)增收問題卻日益嚴(yán)重。

1.3耕地保護(hù)形式依然嚴(yán)峻城市建設(shè)用地和農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地出現(xiàn)“雙增長”態(tài)勢，對耕地保護(hù)形成了“雙重”壓力。1990—2016年我國城鎮(zhèn)村占地面積都在增加，27年間城市建成區(qū)面積4.1萬km2，縣城和建制鎮(zhèn)增加了4.4萬km2，農(nóng)村人口減少了2.5億，村莊面積卻增加了2.1萬km2[8]。在占用大量耕地基礎(chǔ)上，建設(shè)用地大量增加，占用了大量耕地，對耕地資源提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.4農(nóng)村土地新的經(jīng)營主體已經(jīng)形成截至2016年6月，全國2.3億農(nóng)戶中，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶超過7 000萬，比例超過30%，東部沿海發(fā)達(dá)省份超過50%。這7 000萬的農(nóng)戶中其身份仍是土地承包者，但其承包地多數(shù)已流轉(zhuǎn)出去，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。新的包括家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等生產(chǎn)主體有270多萬個[9]。

1.5現(xiàn)行農(nóng)村承包土地產(chǎn)權(quán)制度中問題較多憲法和民法通則及土地管理法對農(nóng)村土地所有權(quán)主體及內(nèi)涵規(guī)定模糊或沒有規(guī)定，且這些法律對國家建設(shè)用地和集體建設(shè)用地使用權(quán)做了不同的規(guī)定，造成集體土地因權(quán)能不完全，致使農(nóng)村土地侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重、征地案件頻發(fā)等問題。長期來占我國人口80%的農(nóng)村居民大多游離于社會保障之外[10]，農(nóng)村土地承包權(quán)安全性差，穩(wěn)定性和轉(zhuǎn)讓性缺乏。

2 當(dāng)前農(nóng)村承包地退出中存在的問題

2.1制度缺陷中共中央和國務(wù)院《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中承包地的流轉(zhuǎn)、再轉(zhuǎn)讓及備案等相關(guān)規(guī)定，限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)以及農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，不利于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)和有關(guān)農(nóng)民工的市民化。特別是對于承包地退出的前置依據(jù)(原則)、中間環(huán)節(jié)(程序及標(biāo)準(zhǔn))及后續(xù)服務(wù)(保障)無從提及，缺陷嚴(yán)重。

2.2標(biāo)準(zhǔn)不足農(nóng)地退出試點(diǎn)表明，農(nóng)民因家庭條件、個人情況及對現(xiàn)狀問題看法上的差異性，使其對退地承受能力各不相同，當(dāng)前農(nóng)民對退地的決策還是徘徊、猶豫的。當(dāng)前退地補(bǔ)償總體水平較低，且退地中也沒有一個讓人信服的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，很少考慮農(nóng)民退地后的生產(chǎn)發(fā)展和生活保障，更沒有顧及退地農(nóng)民是否能夠融入城鎮(zhèn)，這些都大大挫傷了農(nóng)民退地的積極性。

2.3政策缺失《農(nóng)村土地承包法》自立法來對承包地的權(quán)利義務(wù)規(guī)定就不清晰，對承包地收回和退出的規(guī)定更是模糊或根本沒有。十七屆三中全會的《決定》總體上看也不夠完善?！锻恋毓芾矸ā贰掇r(nóng)村土地承包法》及《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等對承包地退出的立法上基本是空白的，退地的具體操作缺乏強(qiáng)有力的法律保障，現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》等法律條文面臨著修法挑戰(zhàn)。

2.4激勵不夠農(nóng)地仍是農(nóng)民能夠依靠的生活最后保障，城鎮(zhèn)化還沒有給農(nóng)民帶來足夠的福利，更別說健全的社會保障體系，農(nóng)民還是很注重承包地的現(xiàn)實(shí)收益。地方政府在農(nóng)民再就業(yè)、入城門檻、入城戶籍制度改革、入城后子女醫(yī)療、教育等關(guān)鍵問題上缺乏有效的接納、激勵、保障機(jī)制，這就加大農(nóng)民在承包地合理合法退出過程中觀望、遲疑和徘徊。

3 促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的措施

3.1構(gòu)建科學(xué)機(jī)制

3.1.1確立退出原則。完善土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制必須堅持公平、依法自愿、尊重農(nóng)民權(quán)利、等價有償、統(tǒng)籌兼顧的原則。

3.1.2確定退出條件。首先，以家庭或戶為單位提出申請；其次，在過程中以真實(shí)意愿來申請退出，使申請主體表示的意思真實(shí)有效；第三，須征得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上村民同意，使承包地退出的必要條件合法有效；第四，嚴(yán)禁任何主體擅自改變其農(nóng)業(yè)用地的基本性質(zhì)。

3.1.3構(gòu)建科學(xué)程序。建立以下7大程序[11-12]，完善土地承包經(jīng)營權(quán)：①啟動程序。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人向相關(guān)主體提出退地需求，決定放棄其擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)。②通知程序。土地承包經(jīng)營權(quán)人無需通知集體的前提是土地承包經(jīng)營權(quán)人采用與集體協(xié)商的方式退出土地承包經(jīng)營合同。③申請程序。農(nóng)戶退出承包地時，應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟(jì)組織提出書面申請。④表決程序。收到通知后，需在合理的期限內(nèi)對土地承包經(jīng)營權(quán)的通知進(jìn)行處理。對于在合理的期限內(nèi)，對退出行為不做出相應(yīng)的退地需求且無正當(dāng)理由的，應(yīng)視為集體同意。⑤公示程序。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)對農(nóng)村居民退出承包耕地情況進(jìn)行公示時間不少于一定時間。⑥簽訂合同程序。退出承包地的農(nóng)戶應(yīng)與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂書面退出協(xié)議，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出合同。⑦交付及變更登記程序。當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)人征得本集體同意或者根據(jù)法律規(guī)定不需要征得集體同意的，應(yīng)及時交付并協(xié)助對方當(dāng)事人向有關(guān)登記部門辦理土地承包經(jīng)營權(quán)的變更登記手續(xù)。

3.1.4明確退出責(zé)任。在建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)退出的監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制基礎(chǔ)上，規(guī)范退出中的不正當(dāng)行為，防止當(dāng)事人采用隱瞞、欺騙、編造等非法手段獲取補(bǔ)償或謀取不正當(dāng)利益，嚴(yán)肅追究當(dāng)事人的法律責(zé)任；同時，要防止有關(guān)職能部門、集體或個人利用職權(quán)，中飽私囊或截留、挪用農(nóng)戶退地補(bǔ)償金。

3.2促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的建議和措施

3.2.1強(qiáng)化支撐體系，實(shí)施系統(tǒng)引導(dǎo)。尊重農(nóng)民退地意愿，規(guī)范受讓主體行為，先期引導(dǎo)有條件農(nóng)戶有償?shù)赝顺龀邪兀⑼恋赝顺龅木彌_期制度。強(qiáng)化對承包地退出的激勵，設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基金，繼續(xù)完善城鄉(xiāng)管理制度，加強(qiáng)農(nóng)村公共事業(yè)。進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)培訓(xùn)，強(qiáng)化農(nóng)民的非農(nóng)化就業(yè)，打造農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的引力機(jī)制。分區(qū)域有序確定退出對象，制訂科學(xué)的退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立集體和農(nóng)戶充分協(xié)商的市場化補(bǔ)償程序，加強(qiáng)退出后承包地的管理和利用，保障退地農(nóng)民后續(xù)生活。

3.2.2修改調(diào)整法律，完善政策支撐。加快和完善承包地確權(quán)登記發(fā)證，制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)入和退出資格，細(xì)化成員權(quán)利。修改《憲法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》和《土地登記條例》，出臺《中華人民共和國農(nóng)會法》《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出管理辦法》及《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》等[13]。制訂完善相應(yīng)配套的通知、條例及地方法規(guī)，在土地分配上改行政手段干預(yù)為經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)，加快完善土地承包經(jīng)營權(quán)退出的金融、土地、財政、稅收等方面的政策措施。

3.2.3制訂科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，培育中介機(jī)構(gòu)。劃分農(nóng)村承包地的質(zhì)量等級，建立集體土地價值評估體系和土地最低保護(hù)價制度。構(gòu)建農(nóng)地基準(zhǔn)地價、農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)價格、承包權(quán)補(bǔ)償價格、經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償價格、承包地退出最低保護(hù)價格等系列退出價格體系[14-15]。采用多樣化補(bǔ)償方式，建立分區(qū)域承包經(jīng)營權(quán)主動退出、被動退出的貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、福利補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、最低保障補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等[16]。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，培養(yǎng)和健全農(nóng)村土地市場的中介組織，建立承包地退出過程中對象評定、信息收集發(fā)布、資源資產(chǎn)評估、法律咨詢、交易代理、登記備案、金融保險服務(wù)、風(fēng)險防范等服務(wù)。

3.2.4完善保障機(jī)制，解決后顧之憂。積極推動和完善退出地?fù)Q房換社保政策，建立中央、地方和農(nóng)民三方的退地社會保險資金。設(shè)立退地政府補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金，建立銀行對退地農(nóng)民前期的扶植減息優(yōu)惠貨幣政策，健全農(nóng)村生活最低保障、醫(yī)療、養(yǎng)老和救濟(jì)制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地稅制，調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)土地增值收益分配。借助農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，探索建立國家土地贖買收儲基金政策。完善農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失業(yè)登記制度。構(gòu)建動態(tài)權(quán)利配置機(jī)制和再就業(yè)地落戶的戶籍遷移制度。