（南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023）

根據(jù)2000年3月通過的《立法法》，對(duì)于省級(jí)人民政府所在地的市，其人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)“有權(quán)”根據(jù)本地的具體情況、按照實(shí)際需要來制定獨(dú)創(chuàng)性或者配套性地方法規(guī)；2015年3月《立法法》新修訂，又明確“設(shè)區(qū)的市”的立法機(jī)關(guān)，在“與上位法不相抵觸”的前提下，按照實(shí)際需要，可以在以下幾個(gè)方面制定地方法規(guī)——城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境以及歷史文化保護(hù)等。

從立法的角度看，法律體系應(yīng)當(dāng)是立法數(shù)量和立法質(zhì)量的有機(jī)統(tǒng)一體，僅僅滿足于立法數(shù)量的快速增長(zhǎng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，提高立法質(zhì)量應(yīng)當(dāng)成為“有權(quán)”制定地方法規(guī)的市級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)的立法工作以及立法后評(píng)估的重點(diǎn)。對(duì)于數(shù)量龐大、短時(shí)期倉促制定的大量地方法規(guī)，由于上位法的立改廢以及地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展變化等原因，“曾經(jīng)”與地方特點(diǎn)相契合、富有可操作性的條文也會(huì)與社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀脫節(jié)。

一、地方法規(guī)的時(shí)效性困局

中國(guó)作為區(qū)域間發(fā)展不平衡的大國(guó)，由于存在相當(dāng)程度的地區(qū)、城鄉(xiāng)和社會(huì)階層等各種差異，總綱式、統(tǒng)領(lǐng)全局和原則性的法律就為地方立法預(yù)留了“地方特色”空間。地方立法的鮮明特色就是結(jié)合局部地域的具體情況，為國(guó)家法律、行政法規(guī)的具體實(shí)施設(shè)定細(xì)則，甚至還要通過創(chuàng)設(shè)法規(guī)條文應(yīng)對(duì)特有的問題[1]。面對(duì)不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)，以及國(guó)家和地方不斷進(jìn)步的法治狀況，地方性法規(guī)非常需要或者說有時(shí)不得不及時(shí)更新。

（一）上位法的變化導(dǎo)致地方法規(guī)條文滯后

在我國(guó)現(xiàn)行立法體制下，從中央到地方各省市的立法主體是多層級(jí)的，上下級(jí)立法主體之間的立法活動(dòng)存在不可避免的時(shí)間差，容易出現(xiàn)“上下不合拍、頭尾不銜接”的現(xiàn)象，從而形成新上位法與舊下位法沖突[2]。在上級(jí)立法主體先創(chuàng)制法律規(guī)范的前提下，為了達(dá)到順利、具體地實(shí)施上位法的目的，地方各級(jí)立法主體隨后制定具有地方性、細(xì)則性、實(shí)施性的地方法規(guī)；這樣從歷史發(fā)展的角度看，上位法與地方法規(guī)之間的新舊關(guān)系是順應(yīng)合法性要求的，只要下級(jí)立法主體嚴(yán)格遵循立法程序、不違背上位法的立法宗旨，也就不會(huì)導(dǎo)致地方法規(guī)與上位法沖突。但在地方法規(guī)出臺(tái)以后，當(dāng)上位法由于立改廢而發(fā)生重大變化導(dǎo)致上位法與地方法規(guī)之間新舊關(guān)系顛倒，新上位法與舊的地方法規(guī)會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)同時(shí)存在，如果上位法的規(guī)范原則或者權(quán)利義務(wù)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生較大變動(dòng)，地方法規(guī)的對(duì)應(yīng)條文就不可避免地與上位法發(fā)生沖突，其合法性也就不成立。

舉例來說，《南京市農(nóng)村公路條例》是2009年8月制定的，其立法依據(jù)是2009年第三次修訂的《公路法》 （1997年制定）。該條例第二十四條規(guī)定，農(nóng)村公路的建筑控制區(qū)是從“公路兩側(cè)邊溝外緣”開始計(jì)算，針對(duì)縣道、鄉(xiāng)道、村道分別設(shè)置不少于十米、五米、三米的區(qū)域；而按照該條例第二十七條的規(guī)定，“縣道、鄉(xiāng)道公路用地”同樣是從“公路兩側(cè)邊溝外緣”開始計(jì)算，都是留出“四米范圍內(nèi)的土地”；村道公路用地是“不少于一米的土地”。可以看出，依據(jù)該條例前后兩個(gè)條文的規(guī)定，農(nóng)村公路的“建筑控制區(qū)”和“公路用地”之間有一個(gè)寬度在一米以上的重疊區(qū)域，而這個(gè)具有明顯矛盾特點(diǎn)的“重疊”并不是該條例的獨(dú)創(chuàng)，而是該條例嚴(yán)格遵循上位法的結(jié)果。這里所說的上位法是指《公路法》和《公路管理?xiàng)l例》。

根據(jù)《公路法》第三十四條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)確定公路用地，從“公路兩側(cè)邊溝外緣”開始計(jì)算，具體范圍是不少于一米；第五十六條規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定來劃定“建筑控制區(qū)”的范圍。鑒于《公路法》授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定“公路建筑控制區(qū)的范圍”，而國(guó)務(wù)院1987年頒布的《公路管理?xiàng)l例》 （2008年修訂）的第二十九條對(duì)“建筑控制區(qū)”的規(guī)定是：在公路兩側(cè)修建“永久性”的建筑物，其“邊緣與公路邊溝外緣”的間距，對(duì)于縣道是不少于10米，對(duì)于鄉(xiāng)道是不少于5米。

可以看出，《公路管理?xiàng)l例》關(guān)于“建筑控制區(qū)”的規(guī)定與《公路法》關(guān)于“公路用地”的規(guī)定之間有矛盾或重疊，造成了公路邊緣的土地界限紛爭(zhēng)，而這個(gè)問題在以提高操作性和實(shí)施性為目標(biāo)的地方立法中并未通過實(shí)際調(diào)研和創(chuàng)新得到妥善解決。而且由于涉及公路、交通的法規(guī)對(duì)公路用地及建筑控制區(qū)分別設(shè)定了不同的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和行政管理規(guī)范，由此帶來交通安全、路政管理等執(zhí)法實(shí)踐中法律適用上的矛盾，給交通安全、路政等方面的具體行政行為帶來困擾，造成不同的地方、管理部門之間各自不同的行政裁量尺度。

2011年2月國(guó)務(wù)院通過的《公路安全保護(hù)條例》在第十一條明確了新的建筑控制區(qū)的界定標(biāo)準(zhǔn)，從“公路用地”的外緣起向外的距離標(biāo)準(zhǔn)分別為：（一）國(guó)道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）縣道不少于10米；（四）鄉(xiāng)道不少于 5 米[3]。

《公路安全保護(hù)條例》第七十七條在宣布該條例自2011年7月1日起施行的同時(shí)，也宣布了《公路管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止。

綜上所述，由于上位法的修訂，立法時(shí)間介于新舊上位法之間的《南京市農(nóng)村公路條例》關(guān)于建筑控制區(qū)的規(guī)定就被動(dòng)的處于一個(gè)“與上位法沖突”的境地——在《南京市農(nóng)村公路條例》立法后評(píng)估的座談會(huì)上，基層路政管理等行政機(jī)構(gòu)的工作人員反映這個(gè)沖突帶來實(shí)際工作的各種問題，并表示，他們?cè)谟嘘P(guān)“建筑控制區(qū)”的具體行政工作中，所采用的執(zhí)法依據(jù)是《公路安全保護(hù)條例》，而本地的《南京市農(nóng)村公路條例》處于無用的閑置狀態(tài)。

（二）地方法規(guī)落后于地方的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展

作為國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，行政區(qū)劃對(duì)一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。為適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性需要，適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃可以及時(shí)有效地推進(jìn)和改善社會(huì)管理。2013年2月南京市的縣區(qū)規(guī)劃做出部分調(diào)整：溧水、高淳兩個(gè)地域撤縣設(shè)區(qū)，溧水、高淳兩區(qū)作為南京的南大門和連接蘇皖兩省的橋梁，發(fā)揮著承接蘇南、輻射皖南的樞紐作用，有助于南京市進(jìn)一步發(fā)揮沿江港口的資源優(yōu)勢(shì)。隨著這次行政區(qū)劃調(diào)整，南京市區(qū)域內(nèi)也就沒有了縣的行政區(qū)劃，《南京市農(nóng)村公路條例》中有關(guān)“縣（區(qū)）人民政府”的條文不僅僅要據(jù)此修改為“區(qū)人民政府”，而且結(jié)合國(guó)家和地方各種法規(guī)的變動(dòng)以及江蘇省和南京市的公路建設(shè)的發(fā)展，條例中其他涉及農(nóng)村公路行政管理的機(jī)構(gòu)及其權(quán)責(zé)的條文內(nèi)容也要做出相應(yīng)修訂。

圍繞農(nóng)村公路發(fā)展，為了消除制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的交通不暢這個(gè)瓶頸，習(xí)近平總書記多次做出重要指示，要求農(nóng)村公路建設(shè)要做到因地制宜、以人為本，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和便于農(nóng)民安全便捷出行為根本目標(biāo)，把農(nóng)村區(qū)域的公路“建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好”[4]。2013年2月江蘇省人民政府發(fā)布《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村公路提檔升級(jí)工程的意見》，為改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、推動(dòng)城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展，對(duì)全省范圍的農(nóng)村公路開展提檔升級(jí)的工作。2013年12月，南京市出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村公路提檔升級(jí)工程的實(shí)施意見》，對(duì)本市農(nóng)村公路提檔升級(jí)提出了更加具體和檔次更高的要求。

依據(jù)國(guó)家和江蘇省、南京市的農(nóng)村公路政策，南京市的農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理等工作出現(xiàn)了很多超出《南京市農(nóng)村公路條例》的新情況、新需求，這種超越并不是凌駕于法規(guī)之上的越權(quán)行為，而是落后的、有時(shí)代局限性的地方法規(guī)不能適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新局面。特別突出的一個(gè)例子是，在2017年8月提交市政府的《南京市農(nóng)村公路提檔升級(jí)績(jī)效自評(píng)價(jià)報(bào)告》里面，《南京市農(nóng)村公路條例》在“專項(xiàng)資金的立項(xiàng)依據(jù)”里排名第12位，可見由于條例自身內(nèi)容的滯后性，其有效性和可操作性已處于非常尷尬的境地。

二、立法后評(píng)估有助于地方法規(guī)的及時(shí)更新

高質(zhì)量的立法應(yīng)該能在現(xiàn)實(shí)生活中產(chǎn)生實(shí)際效用，能夠達(dá)到立法時(shí)設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)，即反映社會(huì)發(fā)展需要，富有可操作性，有關(guān)的問題和矛盾可以依法得到公平處理。在地方法規(guī)的立法后評(píng)估階段，參與評(píng)估的主體發(fā)生變化，不再是當(dāng)初參與或主導(dǎo)立法的有關(guān)行政部門，評(píng)估工作也就有條件跳出行政部門的利益紛爭(zhēng)，對(duì)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行全面調(diào)查，分析既有的法規(guī)條文在實(shí)踐中的作用，有益于提高立法質(zhì)量[5]。地方立法后評(píng)估通過及時(shí)、動(dòng)態(tài)地了解地方法規(guī)的實(shí)際運(yùn)行狀況，為立法機(jī)關(guān)提供論證依據(jù)，以便于對(duì)已頒布（或者說還在生效的）法規(guī)進(jìn)行適時(shí)修改、補(bǔ)充或廢止。

進(jìn)行立法后評(píng)估有利于了解法規(guī)實(shí)施的具體效果與存在問題，也可以了解到社會(huì)各方面對(duì)于法規(guī)的認(rèn)知、接受的程度，以及行政機(jī)關(guān)對(duì)于地方法規(guī)的遵守和執(zhí)行的情況。因此，為提高地方立法質(zhì)量，及時(shí)、有效地進(jìn)行立法后評(píng)估是不可或缺的重要工作。還是以南京市為例，為了規(guī)范市人大及其常委會(huì)的立法活動(dòng)，2001年2月南京市第十二屆人大第四次會(huì)議制定《南京市制定地方性法規(guī)條例》，之后于2013年6月通過《南京市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》，對(duì)南京市歷年制定的地方性法規(guī)開始進(jìn)行有步驟、有規(guī)劃的立法后評(píng)估工作。2017年6月，南京市人大法制（工）委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，啟動(dòng)《南京市農(nóng)村公路條例》立法后評(píng)估，以市交通運(yùn)輸局自查和第三方評(píng)估相結(jié)合的方式開展評(píng)估工作，為今后修改完善該條例做好準(zhǔn)備。

（一）立法后評(píng)估有助于保障地方法規(guī)的合法性

法律規(guī)章一經(jīng)公布即產(chǎn)生效力，除非權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)布廢除命令，任何人都不得拒絕適用，這是法律規(guī)范應(yīng)有的權(quán)威。我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，根據(jù)《立法法》第四條的規(guī)定，為維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，地方立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，不得與上位法沖突。

地方立法與上位法沖突，一種是立法時(shí)就發(fā)生沖突，這種情況在立法技術(shù)日益成熟和信息溝通極為便利的情況下，一般不再會(huì)發(fā)生。而且，市級(jí)立法機(jī)構(gòu)審議通過的地方法規(guī)，還要報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，上一級(jí)人大常委會(huì)負(fù)有檢查合法性的職責(zé)。另一種沖突就是在地方法規(guī)制定以后，上位法自身發(fā)生新的立改廢等情況，而地方法規(guī)一般來不及及時(shí)進(jìn)行修訂，由于這種時(shí)效性的困境，導(dǎo)致地方法規(guī)出現(xiàn)與上位法沖突的情況。

針對(duì)由于上位法的變動(dòng)導(dǎo)致的地方法規(guī)時(shí)效滯后，比較有效的解決途徑是對(duì)地方法規(guī)進(jìn)行合法性評(píng)估。為了及時(shí)糾正地方性法規(guī)與上位法沖突的現(xiàn)象，可以由地方人大常委會(huì)牽頭，建立評(píng)估制度，完善法規(guī)修訂和廢止機(jī)制。每當(dāng)發(fā)生有關(guān)的上位法的出臺(tái)、修訂、廢止，由地方人大常委會(huì)法工委先行對(duì)相關(guān)的地方性法規(guī)進(jìn)行初步比對(duì)，如果發(fā)現(xiàn)可能存在沖突，則協(xié)調(diào)市政府法制辦以及相關(guān)執(zhí)法部門向法工委提交評(píng)估報(bào)告，包括有關(guān)地方性法規(guī)與新上位法關(guān)系的評(píng)估、是否需要對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行修訂或廢止、如何修訂等內(nèi)容。地方人大常委會(huì)法工委也可以委托第三方進(jìn)行比對(duì)研究并提交評(píng)估報(bào)告，以便及時(shí)、準(zhǔn)確地啟動(dòng)地方立法的修訂程序。

2009年制定的《南京市農(nóng)村公路條例》對(duì)公路用地和建筑控制區(qū)的規(guī)定，延續(xù)了國(guó)務(wù)院《公路管理?xiàng)l例》與《公路法》之間的矛盾條文，在公路養(yǎng)護(hù)和管理實(shí)踐中造成了行政執(zhí)法困難?！豆钒踩Ｗo(hù)條例》2011年頒布實(shí)施之后沒有及時(shí)修訂和糾正，原因也是多方面的。一是當(dāng)時(shí)南京區(qū)域的公路建設(shè)發(fā)展?fàn)顩r還沒有達(dá)到積累的矛盾、沖突需要全面、深層次解決的嚴(yán)重地步；二是公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)等工作是一個(gè)技術(shù)規(guī)范和工作流程非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念I(lǐng)域，很多工作按照國(guó)家有關(guān)的行政法規(guī)以及行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)就可以得到完善的處理；三是該條例在《公路法》和上級(jí)各種行政法規(guī)的夾縫中處于一個(gè)可有可無的尷尬境地，沒有充分發(fā)揮出地方法規(guī)的地方特色和可操作性等長(zhǎng)處。

隨著地方法規(guī)的立法后評(píng)估的進(jìn)行，既要發(fā)現(xiàn)地方法規(guī)與上位法的矛盾之處，也要提高地方法規(guī)的地方特色以及可操作性，充分發(fā)揮地方法規(guī)的“接地氣”的優(yōu)勢(shì)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展日益進(jìn)步的條件下，地方法規(guī)的立法后評(píng)估要形成較短周期的定期評(píng)估制度，充分利用網(wǎng)絡(luò)通信等科技手段，加強(qiáng)和拓展數(shù)據(jù)收集整理以及反饋回應(yīng)機(jī)制，提高立法和評(píng)估工作效益，避免出現(xiàn)社會(huì)公眾和行政部門面對(duì)長(zhǎng)期存在而且僵化失效的地方法規(guī)卻工作失措的局面。

（二）立法后評(píng)估有助于提高地方法規(guī)的時(shí)效性

地方立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，既要適應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又要合理地規(guī)定公眾的權(quán)利義務(wù)與行政機(jī)關(guān)的權(quán)力責(zé)任——相對(duì)于上位法的全局性和概括性，地方法規(guī)的條文應(yīng)當(dāng)更加明確、具體，并具有較強(qiáng)的針對(duì)性、可執(zhí)行性。立法要從實(shí)際出發(fā)，避免僅僅把完成“人大下達(dá)立法規(guī)劃，職能部門完成立法工作”的工作流程作為立法工作的全部。提高地方立法質(zhì)量，要堅(jiān)持從工作的實(shí)際需要出發(fā)，堅(jiān)持遵循經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。地方立法如果脫離地方工作實(shí)際、背離客觀規(guī)律，只能是貼在墻上的一張印刷紙。地方立法要緊緊圍繞本地的具體工作目標(biāo)和任務(wù)要求，堅(jiān)持把改革、發(fā)展、實(shí)踐作為立法基礎(chǔ)，深入分析地方工作的立法需求和現(xiàn)實(shí)情況，努力提出匯聚公眾各方意見、建議的立法方案，才能確保地方法規(guī)出臺(tái)以后行得通、用得上。

法律應(yīng)當(dāng)具有一定的穩(wěn)定性，朝令夕改既容易降低法規(guī)的威信，也會(huì)帶來各種可能的麻煩。正如亞里士多德在其《政治學(xué)》一書中指出，假若公眾習(xí)慣于輕率的變革，這不是社會(huì)的幸福；如果變革所得的利益相比較不大，那么法律和政府方面所包含的一些缺點(diǎn)還是姑且讓它沿襲的好；一旦做出變更，法律和政府的威信總要隨之有所降落，這樣，變革所帶來的社會(huì)利益也許不足以抵擋變更所附加的損失[6]。但是，我們更應(yīng)該根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展的現(xiàn)狀來看待事物的相對(duì)性。如果地方法規(guī)脫離了現(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系，追求穩(wěn)定性便蛻化為保持僵化性?？v向比較亞里士多德所處的時(shí)代與現(xiàn)在的不同經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)環(huán)境，不論是通信技術(shù)手段提供的便利條件，還是民眾的文化水平以及對(duì)法律的理解和接受程度，都有利于加強(qiáng)法規(guī)的更新敏捷度，及時(shí)提高法律對(duì)社會(huì)發(fā)展變化的適應(yīng)性，謀求穩(wěn)定性與變動(dòng)性的恰當(dāng)?shù)膭?dòng)態(tài)平衡，而不是為了顧及法規(guī)的穩(wěn)定性采取觀望、等待的態(tài)度。

對(duì)于地方法規(guī)，如果存在比較嚴(yán)重的內(nèi)容滯后、脫離實(shí)踐、無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活的情況，讓其在實(shí)際工作應(yīng)用中處于“休眠”狀態(tài)，這一類表面上看起來非常穩(wěn)定的法規(guī)實(shí)際上已經(jīng)被邊緣化。這類法規(guī)之所以脫離法治實(shí)踐但又長(zhǎng)期沒有進(jìn)行修訂，有的是因?yàn)榉ㄒ?guī)本身是以宣示性文本為主，可操作性條款比較少，或者法規(guī)所涉及的對(duì)象比較狹窄，社會(huì)關(guān)注度比較低；而比較普遍的一種情況是，社會(huì)客觀情況已經(jīng)發(fā)生了巨大的改變，而且在執(zhí)法實(shí)踐中已經(jīng)有其他法規(guī)取而代之，或者在實(shí)際的行政管理工作中有“足量”的上級(jí)發(fā)布的政策或者文件進(jìn)行具體入微的指導(dǎo)，導(dǎo)致該行政領(lǐng)域的人員已經(jīng)“忘記”還有對(duì)應(yīng)的地方法規(guī)存在。

由于受立法技術(shù)與認(rèn)知條件等限制，加之地方立法本身受上位法變動(dòng)的影響，地方性法規(guī)的適應(yīng)期限是有限度的。脫離法治實(shí)踐的地方法規(guī)會(huì)逐漸被人們所忽視，從而大大降低地方法規(guī)的權(quán)威性，并逐步侵蝕地方法治建設(shè)和法規(guī)的公信力。對(duì)于頒布年限較長(zhǎng)的法規(guī)應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃、及時(shí)地進(jìn)行評(píng)估、修改，使其更好地適應(yīng)實(shí)踐需要；對(duì)于部分超期服役的地方法規(guī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面的評(píng)估，根據(jù)實(shí)際評(píng)估結(jié)果進(jìn)行及時(shí)修改或者適時(shí)廢止。法規(guī)修訂工作應(yīng)當(dāng)作為地方立法的重點(diǎn)，不能只重視立法而忽視立法后評(píng)估和對(duì)地方法規(guī)的及時(shí)、有效修訂。

在南京市進(jìn)行最后的撤縣設(shè)區(qū)以后，隨著行政區(qū)劃的變更，南京市農(nóng)村公路管理和養(yǎng)護(hù)體制也發(fā)生了很大變化。根據(jù)江蘇省和南京市關(guān)于農(nóng)村公路工作的新規(guī)劃，涉及農(nóng)村公路工作的各個(gè)區(qū)也根據(jù)自身實(shí)際情況，各自進(jìn)行了農(nóng)路管理和路政工作的變革，從機(jī)構(gòu)設(shè)置到養(yǎng)護(hù)、路政執(zhí)法等很多工作已不是現(xiàn)有的《南京市農(nóng)村公路條例》所能涵蓋的。在與南京市區(qū)域內(nèi)各個(gè)層級(jí)農(nóng)路管理、養(yǎng)護(hù)人員的座談中，基層農(nóng)路工作人員也反映了很多隨著城市化進(jìn)程和農(nóng)路“提檔升級(jí)”帶來的新情況，急需通過更新的地方法規(guī)來加強(qiáng)規(guī)范和予以保障。

此外，操作性是判斷立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。操作性差的法律規(guī)范，盡管有可能顯得原則性較強(qiáng)，但是由于不切實(shí)際或者缺少具體的可操作性，反而客觀上造成行政機(jī)關(guān)有法難依、行政相對(duì)人無所適從，影響地方法規(guī)的實(shí)施效果?！读⒎ǚā返谄呤龡l規(guī)定，制定地方性法規(guī)是為了解決地方的實(shí)際、具體問題。在立法技術(shù)層面，地方法規(guī)原則上不宜照抄上位法的對(duì)應(yīng)條款；對(duì)于上位法已經(jīng)具有的詳細(xì)規(guī)范，既然地方必須遵照?qǐng)?zhí)行，作為下位法的地方法規(guī)就沒有必要照抄照搬。上位法已經(jīng)就有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行明確的規(guī)定，地方立法還照抄照搬的話，顯然違背增加執(zhí)行性、提高實(shí)施性的地方立法宗旨。地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)做到調(diào)整內(nèi)容明確、權(quán)利義務(wù)指向明確，因?yàn)樵诜ㄒ?guī)執(zhí)行的過程中，法規(guī)的各種制度設(shè)計(jì)將得到驗(yàn)證，文字模糊和條文疏漏之處將受到質(zhì)疑，同一個(gè)地域、領(lǐng)域內(nèi)的不同法規(guī)之間的沖突將會(huì)顯露。

行政部門的執(zhí)法者對(duì)法規(guī)的操作性有最切身的認(rèn)知，所以行政執(zhí)法部門對(duì)于法規(guī)的操作性具有較高的發(fā)言權(quán)，在立法后評(píng)估的過程中，要根據(jù)實(shí)際情況，擴(kuò)大針對(duì)行政執(zhí)法和行政相對(duì)人以及利害相關(guān)人的調(diào)查范圍，爭(zhēng)取最大限度的了解地方法規(guī)的實(shí)際執(zhí)行情況。作為立法過程的組成部分之一，立法后評(píng)估中應(yīng)當(dāng)形成健全的利益表達(dá)機(jī)制；凡是地方法規(guī)涉及利害關(guān)系的各種公眾利益團(tuán)體，都應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)和渠道充分表達(dá)意見，反映利益需求和變革建議；地方法規(guī)立法后評(píng)估的主體機(jī)關(guān)，不論是地方人大還是其委托的第三方專家團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)各方公眾展開充分協(xié)商和討論，過程和記錄應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則[7]。

在參與《南京市農(nóng)村公路條例》立法后評(píng)估的調(diào)查、座談中，通過與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公路有關(guān)的不同行政部門和各個(gè)層級(jí)的管理人員、養(yǎng)護(hù)人員、質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的交流中獲悉，隨著公路建設(shè)的蓬勃發(fā)展（前提是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)），從規(guī)劃設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)人員配置到資金籌集、質(zhì)量監(jiān)督以及日常養(yǎng)護(hù)等，都出現(xiàn)了實(shí)踐在進(jìn)步、法規(guī)卻踏步的現(xiàn)象，導(dǎo)致實(shí)際工作陷入法律依據(jù)不銜接、捉襟見肘的境地。為了完成日常的一些工作任務(wù)，各級(jí)工作人員要么利用法規(guī)空檔打擦邊球，要么暫時(shí)擱置爭(zhēng)議轉(zhuǎn)而上報(bào)主管部門之后消極等待上級(jí)的工作指示。

立法活動(dòng)是以“實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)”為邏輯起點(diǎn)，從客觀存在的事物中探求解決問題的規(guī)則、規(guī)范，并進(jìn)而將抽象出來的規(guī)則、規(guī)范上升為法律語言的過程[8]。通過制度化、常態(tài)化的地方法規(guī)的立法后評(píng)估，可以推動(dòng)地方人大對(duì)地方法規(guī)的及時(shí)修訂，彌補(bǔ)地方法規(guī)在合法性、合理性等方面的不足，提高其有效性、可操作性，從而實(shí)現(xiàn)有效立法、高效執(zhí)法、依法作為，助力地方法治工作的進(jìn)步。