慕青洋

摘 要：隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，越來(lái)越多的公民開(kāi)始通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制定。網(wǎng)絡(luò)作為公民參與政策制定的新載體，既有優(yōu)勢(shì)，也有不可避免的劣勢(shì)。探討網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公民如何正確參與公共決策，對(duì)于確保決策的民主化和科學(xué)化具有重要意義。本文旨在分析網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公眾參與公共決策的利弊，探討網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下如何采取措施規(guī)范公眾參與決策。

關(guān)鍵詞：公共政策;網(wǎng)絡(luò)環(huán)境;公眾參與

一、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公眾參與現(xiàn)狀

隨著互聯(lián)網(wǎng)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)在人們生活中發(fā)揮著愈加重要的作用，我國(guó)政府日益重視互聯(lián)網(wǎng)的作用。習(xí)近平主席在“十九大”提出：“要建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間。[1]近年來(lái)，我國(guó)實(shí)施創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，加大網(wǎng)絡(luò)科研投入，進(jìn)一步推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在我國(guó)的發(fā)展。據(jù)《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心》數(shù)據(jù)顯示：“截至2018年6月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模為8.02億，互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率達(dá)57.7%。中國(guó)4G用戶(hù)滲透率進(jìn)入全球前五，5G研發(fā)進(jìn)入全球領(lǐng)先梯隊(duì)”。我國(guó)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，日益壯大的互聯(lián)網(wǎng)對(duì)政策制定產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，日漸滲透進(jìn)生活的各個(gè)領(lǐng)域，一定程度上成為公民發(fā)聲、維護(hù)權(quán)益、促進(jìn)政策變革的工具。伴隨著我國(guó)公民政治素質(zhì)和參政意識(shí)的提高，公民表達(dá)自身意見(jiàn)的愿望進(jìn)一步增強(qiáng)，公民更加渴望參與到公共政策制定的過(guò)程中去，而網(wǎng)絡(luò)則為公民參與政策制定提供了一種區(qū)別于傳統(tǒng)的參與政策制定的更加多樣化新方式，比如：微博、微信、博客、網(wǎng)絡(luò)政治論壇、瀏覽政府網(wǎng)站、網(wǎng)上投票、新聞跟帖等。相對(duì)于傳統(tǒng)的人民代表大會(huì)制度、信訪制度、基層自治制度等參與方式，網(wǎng)絡(luò)由于不受時(shí)空的限制，可以打破身份級(jí)別，降低公民參與政策制定的成本，提高公民的參與能力，大大增加了公民參與討論政府事務(wù)的熱情和意愿，使更多的人愿意并且能夠參與到公共政策制定的過(guò)程中來(lái)。數(shù)據(jù)顯示：“我國(guó)在線政務(wù)服務(wù)用戶(hù)規(guī)模達(dá)到了4.70億，占總體網(wǎng)民的58.5%”。毫無(wú)疑問(wèn)，公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境參與政治正在成為一種越來(lái)越重要的方式。網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的普及和優(yōu)化沖擊著傳統(tǒng)的公眾參與政策制定過(guò)程，從傳統(tǒng)參與式到新型網(wǎng)絡(luò)參與式，有利于更好的建設(shè)服務(wù)型政府，有利于確保政策更加符合民意。多元方式參與公共政策的制定有利于確保政策符合民意，體現(xiàn)民情，確保政策民主化和科學(xué)化。

二、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公眾參與及公共政策制定不合理性分析

（一）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境公眾參與公共政策制定的相關(guān)法律問(wèn)題

習(xí)近平總書(shū)記表示：“要抓緊制定立法規(guī)劃，完善互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理，依法治理網(wǎng)絡(luò)空間，維護(hù)公民合法權(quán)益”。[2]我國(guó)網(wǎng)絡(luò)法律缺乏頂層統(tǒng)籌規(guī)劃，很多都是單獨(dú)界定某一方面的法律，比如全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》，表明政府加強(qiáng)對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的規(guī)范，但有關(guān)規(guī)范公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的法律仍不完善，存在盲點(diǎn)，沒(méi)有系統(tǒng)性的法律。我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)法律與互聯(lián)網(wǎng)在我國(guó)的快速發(fā)展相比具有稍顯滯后，在我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)立法中，只有 《電子簽名法》是正式的法律，具有法律性質(zhì)的只有兩部。[3]而有關(guān)規(guī)范網(wǎng)民互聯(lián)網(wǎng)參與公關(guān)政策制定的法律更是少之又少。目前已經(jīng)頒布的法律具有時(shí)滯性，很多都是發(fā)生問(wèn)題后事后制定相關(guān)法律，比較陳舊、粗略。一部分法律只是在宏觀層面上籠統(tǒng)的規(guī)定，可操作性差，缺乏硬性制度約束措施，存在制度漏洞。不受制約的參與可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用，這就可能引發(fā)網(wǎng)民的“肆無(wú)忌憚”的參與而不顧及后果，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)參與秩序混亂。網(wǎng)絡(luò)法律的執(zhí)行上也存在較多問(wèn)題，缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍、目前的執(zhí)法隊(duì)伍自由裁量權(quán)過(guò)高、百姓網(wǎng)絡(luò)守法意識(shí)不強(qiáng)。

（二）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公眾參與公共政策制定加劇了政策主體的不平等性

習(xí)近平書(shū)記表示：“老百姓上了網(wǎng)，民意也就上了網(wǎng)?！?。但是我國(guó)仍然有很多地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，老百姓上不了網(wǎng)。據(jù)《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心》顯示：“我國(guó)農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模為2.11億，占整體網(wǎng)民規(guī)模的26.3%。我國(guó)非網(wǎng)民規(guī)模為5.88億。這種網(wǎng)絡(luò)設(shè)施分布的不均衡可能使部分公民失去了參與公共政策制定的機(jī)會(huì)。在網(wǎng)民的年齡結(jié)構(gòu)中，10～39歲的總體占總體網(wǎng)民的70.8%。網(wǎng)民的職業(yè)結(jié)構(gòu)中，學(xué)生群體占比達(dá)到24.8%”。網(wǎng)絡(luò)資源在地域、年齡、職業(yè)上的不均衡分布可能導(dǎo)致強(qiáng)勢(shì)群體壟斷控制網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)權(quán)，而社會(huì)弱勢(shì)群體更難發(fā)表意見(jiàn)。農(nóng)民等文化程度較低的人群缺乏網(wǎng)絡(luò)參與的意識(shí)和技能，參與能力低，可能失去了發(fā)言權(quán)，使得群體制定的參與者不具代表性，使得網(wǎng)意不代表民意，擴(kuò)大了政策參與者的不平等。政府只看到一些人的政治需求，使得政策制定失去了公眾性。某些地方政府官員思想落后、因循守舊，受傳統(tǒng)封建的官本位思想影響嚴(yán)重，對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)參與公眾政策不重視，相關(guān)政府網(wǎng)站破舊，使落后地方公民更難通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制定。

（三）公共政策制定中存在大量虛假信息和多方利益博弈使政策制定難度增大

網(wǎng)絡(luò)參與政策制定給人們帶來(lái)的自由同時(shí)也極大去除了人們參與的責(zé)任感，由于網(wǎng)絡(luò)的匿名性與去責(zé)任化使得一些公民在參與公共政策制定時(shí)存在發(fā)泄情緒和發(fā)布不負(fù)責(zé)任言論的現(xiàn)象，而一些激進(jìn)情緒會(huì)借助網(wǎng)絡(luò)迅速蔓延傳播。勒龐認(rèn)為：“個(gè)人一旦成為群體的一員，他所作所為就不會(huì)再承擔(dān)責(zé)任，這時(shí)每個(gè)人都會(huì)暴露出自己不受到約束的一面。[4]這種盲從現(xiàn)象在公民中普遍存在。某些別有用心的人可能利用公民的這種不理智性，制造輿論誤導(dǎo)群眾。同時(shí)網(wǎng)絡(luò)上的信息泛濫，使得網(wǎng)絡(luò)信息真實(shí)性很難保證，信息辨別真?zhèn)巫兊酶永щy，加上群眾辨別信息真?zhèn)蔚哪芰τ邢?，可能?huì)形成虛假的不良的網(wǎng)絡(luò)輿論，容易造成政府決策失誤。公民的參與是自私的，很多公民以自己的利益為出發(fā)點(diǎn)組建利益集團(tuán)，多方群體利益博弈斗爭(zhēng)可能會(huì)激化社會(huì)矛盾使得政策建議分散化，難以形成廣泛統(tǒng)一代表性的政策，使得政策制定效率低下，政府難以掌握公眾意見(jiàn)和整合把握民意從而平衡各方利益訴求。

三、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公民參與公共政策制定的規(guī)范措施

（一）完善網(wǎng)絡(luò)立法

立法機(jī)構(gòu)要充分借鑒網(wǎng)絡(luò)立法比較完善的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)廣泛吸收各方學(xué)者意見(jiàn)和培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)的法律人才來(lái)完善補(bǔ)充相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)借鑒和學(xué)習(xí)，增強(qiáng)法律的前瞻性，從而更好的通過(guò)法律路徑規(guī)范公民網(wǎng)絡(luò)參與政策制定。國(guó)務(wù)院要出臺(tái)行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)范細(xì)則，地方政府結(jié)合地方實(shí)際補(bǔ)充相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)政府規(guī)章，使得網(wǎng)絡(luò)法律的盲點(diǎn)得到覆蓋。通過(guò)宏觀的法律和微觀的細(xì)則切實(shí)有效的規(guī)范公民網(wǎng)絡(luò)參與行為，細(xì)化實(shí)踐方案，確保法律執(zhí)行的可操作性。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行有效的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，依法制裁違法利用網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的行為，增強(qiáng)公民的守法意識(shí)。網(wǎng)絡(luò)自治性質(zhì)的行業(yè)自律組織出臺(tái)自律規(guī)則充分發(fā)揮民間團(tuán)體的約束作用。政府要加大對(duì)公民合法參與網(wǎng)絡(luò)公共制定的宣傳教育，全面提升的公民相關(guān)網(wǎng)絡(luò)法律素養(yǎng)，為公民營(yíng)造健康良好網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)法制文化建設(shè)，可以在大學(xué)建立“網(wǎng)絡(luò)政策學(xué)院”，建立相關(guān)學(xué)科，培養(yǎng)相關(guān)人才來(lái)加強(qiáng)我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)法制化建設(shè)。專(zhuān)家學(xué)者要積極為國(guó)家網(wǎng)絡(luò)政策制定獻(xiàn)言獻(xiàn)策，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家政策文件的解讀，讓國(guó)家政策更加深入人心。公民要增強(qiáng)自身的法律意識(shí)，遵守相關(guān)法律制度與規(guī)范，合理有序的利用互聯(lián)網(wǎng)來(lái)參與到公共政策制定的過(guò)程中。

（二）加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)，普及網(wǎng)絡(luò)覆蓋率

網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與普及要貫徹以為人民服務(wù)為中心的思想，補(bǔ)齊民生短板，讓政府網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)的成果惠及人民，讓人民在共享互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成果上擁有更多幸福感和安全感。建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)離不開(kāi)資本的引導(dǎo)和支持，要加大貧困地區(qū)資金投入力度來(lái)普及網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小信息差距，加大網(wǎng)絡(luò)普及覆蓋率，使更多的人參與到公共政策制定的過(guò)程中來(lái)。加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策優(yōu)惠政府補(bǔ)貼，引導(dǎo)市場(chǎng)力量去加強(qiáng)這些地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。李克強(qiáng)總理指出：“要讓群眾對(duì)政務(wù)公開(kāi)了解像掃二維碼一樣簡(jiǎn)單”。政府要增加政府對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)參與的回應(yīng)度、降低參與難度。加強(qiáng)各級(jí)政府網(wǎng)站的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同建設(shè)，提升網(wǎng)站集約效應(yīng)，加強(qiáng)資源整合，同時(shí)明確回應(yīng)責(zé)任，按照政治轄區(qū)地域分級(jí)負(fù)責(zé)原則，做好網(wǎng)絡(luò)政務(wù)的回應(yīng)工作?？梢远ㄆ谂e行在線政務(wù)活動(dòng)，回應(yīng)網(wǎng)民關(guān)切，充分利用大數(shù)據(jù)建立網(wǎng)絡(luò)民意匯集渠道，來(lái)匯總公民意見(jiàn)。加強(qiáng)黨員對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與政策制定的認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變陳舊觀念，積極的通過(guò)網(wǎng)絡(luò)為公民服務(wù)，加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)，將網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政工作納入政府部門(mén)績(jī)效考核。

（三）開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)宣傳與監(jiān)測(cè)，引導(dǎo)公民有序參與

政府要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，及時(shí)發(fā)布信息，引導(dǎo)輿情。據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心統(tǒng)計(jì)顯示：“截至2018年6月，經(jīng)過(guò)新浪平臺(tái)認(rèn)證的政務(wù)微博達(dá)到137677個(gè)，政府網(wǎng)站19868個(gè)，主要包括政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和部門(mén)網(wǎng)站等”。政府要充分利用已經(jīng)存在的政府網(wǎng)絡(luò)設(shè)施平臺(tái)公布相關(guān)信息，比如2018年中央各部委舉辦的“將改革開(kāi)放進(jìn)行到底”系列論壇，與網(wǎng)民親切在線互動(dòng)，解答網(wǎng)民關(guān)切，充分展示政府行政的透明度。要加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)公民合法理性有序的參與網(wǎng)絡(luò)政策制定，可以通過(guò)舉辦國(guó)家網(wǎng)絡(luò)環(huán)境宣傳周，營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)參與氛圍。國(guó)家相關(guān)部門(mén)要改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督技術(shù)，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)輿論專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)。公民要培養(yǎng)自己公正客觀的獨(dú)立思考能力，辨別虛假和不良信息，對(duì)自己發(fā)表的意見(jiàn)或建議負(fù)責(zé)，同時(shí)不斷提高自身政治素養(yǎng)，依法有序理性的通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與政策制定的過(guò)程。主流媒體合理引導(dǎo)公民情緒，對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行正面宣傳，來(lái)鞏固積極健康的思想基礎(chǔ)，助力國(guó)家營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)氛圍，同時(shí)加強(qiáng)自律，對(duì)發(fā)布的言論負(fù)責(zé)。

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