■ 黃玉蘭

（上杭縣自然資源局，福建 上杭 364200）

0 引言

土地資源是國家和民族賴以生存和發(fā)展的物質基礎，是推動經濟建設、保障人民生活的基本條件，是十分寶貴的資源和資產。我國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展階段，土地資源的稀缺性逐步顯現(xiàn)，耕地保護成為目前亟待解決的問題。構建合理的耕地保護機制和創(chuàng)新機制，對于促進社會經濟的發(fā)展以及維護社會穩(wěn)定起著重要作用，直接關系到我國今后經濟發(fā)展的大格局。

本文以福建省上杭縣為實例，論述分析了上杭縣在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中亂占濫用耕地的嚴重現(xiàn)實情況及原因，在此基礎上提出了完善城鄉(xiāng)建設規(guī)劃與耕地保護政策的幾點思考。

1 上杭縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設與耕地保護現(xiàn)狀

當前，上杭縣由于經濟的發(fā)展、城市化及工業(yè)化進程的加快，建設用地迅速增長，與此同時耕地面積迅速減少[1-2]。據(jù)相關資料，上杭縣2014年土地利用現(xiàn)狀變更調查的耕地面積為432729畝，2006年至2014年耕地共減少9146.85畝，其中建設占用耕地7216.2畝，其他原因造成耕地減少1930.65畝；2017年上杭縣的耕地面積為436366.5畝，較2015年耕地減少了4065.26畝，其中建設占用耕地3207.2畝，其他原因造成耕地減少858.06畝。突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 開發(fā)區(qū)大量占用耕地

20世紀90年代，上杭縣出現(xiàn)了“房地產熱”“開發(fā)區(qū)熱”，到處圈地，招商引資，占地面積過大，而且占用了相當部分的高產優(yōu)質糧田，尤其是一些不具備開發(fā)條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也盲目跟進，造成大量土地閑置與荒蕪[3]。據(jù)有關統(tǒng)計資料，上杭縣開發(fā)區(qū)清理整頓結果表明，目前開發(fā)區(qū)有130多個，占地面積4.3萬畝，其中占用耕地2000多畝；閑置土地達2295畝，其中耕地閑置300多畝，按照上杭縣現(xiàn)在人均耕地0.8畝來計算，等于每年要吞掉上杭縣4千多人的“口糧”，因此造成了極大的耕地損失。

1.2 農村“空心房”現(xiàn)象突出

如今隨著社會的發(fā)展，農村經濟和農民生活水平的日漸提升，越來越多的村民廢棄原有舊宅而建新房，由于異地建新搬遷和老宅基地權屬復雜等原因，導致農村的舊房閑置，成為“空心房”，造成土地資源浪費。大量農村老舊“空心村”“空心房”被長期閑置浪費，已成為影響新農村建設的社會問題[4]。同時由于權屬復雜和迷信風水觀念等原因，眾多屬于祖輩遺產的老房舊宅長期閑置而未被整理，致使大部分建設轉向占用交通便利質地優(yōu)良的耕地、林地，不但妨礙了現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和社會主義新農村建設，而且還嚴重影響村容村貌，浪費了寶貴的土地資源[5]。

1.3 城市建設擴展濫占耕地

城市化進程持續(xù)加快及城市外延的擴展，即便是在耕地嚴重不足的情況下，仍有大量耕地被占用，實際是各方利益妥協(xié)的結果。地方政府為了追求政績過分倚重城市化，不斷向外延擴展城市，不考慮未來的可持續(xù)發(fā)展，為了眼前利益盲目上項目，濫占耕地。隨著城市周邊耕地被侵蝕，在城鄉(xiāng)結合部形成了大量城中村，其原因是舊城多為國有土地性質，改造難度大、拆遷安置費用高，而農村耕地多為集體所有，征收補償費用低，利潤空間更大。

2 原因分析

一是土地財政的影響。近年來，土地財政作為政府財政收入的重要來源，對促進當?shù)亟洕l(fā)展發(fā)揮了重要作用，在一些地方政府中形成了“以地生財”的錯誤思想。這不僅是一種不可持續(xù)的短視行為，還在很大程度上造成了城市土地粗放利用和城市規(guī)模無序擴張。政府片面追求經濟效益，把那些擅長招商引資的官員當作骨干進行重賞，把土地創(chuàng)收列入領導干部的考核目標。有些政府官員為了追求短期經濟利益，創(chuàng)造任內政績，不顧及本地長遠可持續(xù)發(fā)展的需要，尤其在經濟發(fā)展和耕地保護有矛盾時，不惜占用耕地，隨意調整規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃成為“墻上掛掛，圖上劃劃”的擺設，致使耕地被濫占、良田被破壞。首先，大量招商引資催生了流通部門、服務部門及工業(yè)的迅速發(fā)展，農村地域土地利用方式從農業(yè)轉變?yōu)楣I(yè)、物流倉儲、交通服務設施等用地形式，而且在今后相當長的一段時間內這一用地形式還將持續(xù)，使農村地域部分耕地轉變?yōu)榉寝r建設用地；其次，由于上杭縣所處區(qū)域絕大部分是平原地區(qū)，城市在擴張過程中，占用的土地多是耕地。

二是農村建設用地效率低下。上杭縣城周邊農村村民的老宅大部分因閑置而荒蕪浪費，許多村民占用大量優(yōu)質耕地進行居民點新宅建設。以上杭縣藍溪鎮(zhèn)梅永村為例，昔日居民點周圍看到的是農民隨著不同季節(jié)輪作耕種的一片繁忙景象，而如今這些地勢平緩、交通便利、耕種時間長的優(yōu)質耕地被村民用于居民點建設，填埋用作空坪，圍建用于養(yǎng)殖家禽。據(jù)相關統(tǒng)計資料，2018年藍溪鎮(zhèn)梅永村耕地面積僅剩2360畝，比2006年減少了800多畝，其中建設占用500多畝。

3 上杭縣完善城鄉(xiāng)建設規(guī)劃與耕地保護政策的幾點思考

3.1 加強規(guī)劃管控，嚴控建設用地占用優(yōu)質耕地

加強規(guī)劃管控，依法依規(guī)審批用地。政府要強化對優(yōu)質耕地的保護，嚴格控制建設占用優(yōu)質耕地。一方面，加強規(guī)劃管理控制，依據(jù)法規(guī)審批用地。未經批準，不得擅自調整城鄉(xiāng)建設用地管制邊界，嚴格控制建設項目用地的審批，做到不占用或少占用耕地。另一方面，嚴守底線，強化耕地資源保護。按照規(guī)劃，鼓勵和引導工業(yè)、城鎮(zhèn)用地向低丘緩坡荒灘等未利用地、劣質農用地等區(qū)域發(fā)展。加強節(jié)約集約用地，鼓勵開發(fā)利用地上地下空間和城市低效用地“二次開發(fā)”。在高層樓房、廠房建設中充分運用節(jié)地技術，避免低效用地。從嚴控制城市建設規(guī)模，依法加強和規(guī)范城市建設用地管理，嚴禁在城市規(guī)劃區(qū)外審批項目。促進城市從外延式擴張向內涵式發(fā)展轉變，堅決杜絕“一指一棟樓、一劃一片地”的現(xiàn)象。嚴格按規(guī)劃推進城鄉(xiāng)建設，加大城區(qū)和鄉(xiāng)村的改造力度，盤活科學規(guī)劃用地，提高土地的利用效率。

3.2 著力推進“空心房”整治工作，促進節(jié)約集約用地

拆除“空心房”對盤活閑置土地，加快美麗鄉(xiāng)村建設具有重要意義。目前上杭縣“空心房”占據(jù)了大量宅基地，浪費了寶貴的土地資源，拆除危舊“空心房”可以盤活土地經營，讓村民享受空心房拆后的發(fā)展紅利?！翱招姆俊辈鸪螅乜梢勒沾迩f規(guī)劃用于興建公共設施或重新安排符合條件的村民建房或綠化，也可通過土地整理方式開發(fā)利用，不斷優(yōu)化農村土地開發(fā)利用布局，整治農村居住環(huán)境，提高村莊建設管理水平。上杭縣個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊正在推行節(jié)約集約用地和耕地保護，促進新農村建設，在根本上解決“空心房”問題。比如2018年，上杭縣才溪鎮(zhèn)下王村被列為上杭縣唯一的全省農房整治試點村，截至2018年10月初，全村危舊住房和“空心房”已基本拆除完畢?！翱招姆俊币呀洸鹆?0%，達到了1.8萬平方米。2018年8月初，上杭縣中都鎮(zhèn)成立興坊村“空心房”整治工作領導小組，大力開展農村“一戶多宅”“空心房”和閑置宅基地等不良占地現(xiàn)象專項清理整治，截至2018年11月底簽訂合同76戶，拆除57戶，清理建筑面積6141平方米。建議其余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊也積極借鑒這兩個村的做法。

3.3 積極將舊村復墾為耕地,促進美麗鄉(xiāng)村建設

推進土地整治，建設美麗鄉(xiāng)村。實施農村舊村復墾和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，是當前和今后一個時期自然資源管理部門的一項重點工作任務，對于節(jié)約集約利用土地資源，增加優(yōu)質耕地面積，落實耕地占補平衡，堅守18億畝“紅線”，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，都具有十分重要的意義。

近年來，上杭縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（居）委會積極推進舊村復墾項目工作，將舊村復墾與美麗鄉(xiāng)村建設結合起來，鼓勵農民有償退出原宅基地，把舊房和“空心房”推倒整理成連片耕地，使荒地變?yōu)榱继铩?017年，上杭縣實施舊村復墾共79個項目，規(guī)模達到3000多畝，新增耕地2300多畝。此舉不僅有效增加了耕地面積，大大改善了農村人居環(huán)境，而且也促進了農村經濟發(fā)展，提高了農村防災減災能力，極大地推進了小城鎮(zhèn)綜合改革和城鎮(zhèn)化進程。如藍溪鎮(zhèn)從2016年6月開始對低效利用的農村建設用地、“空心房”、受災危舊房等進行重新規(guī)劃，復墾為耕地。藍溪鎮(zhèn)的沈田村和覺坊村，昔日的廢舊土坯房已不見蹤影，取而代之的是一片片花生、

玉米和整齊劃一的排排良田。該村很重視舊村復墾，村里的群眾也很支持，不僅改觀了村容村貌，改善了村民的居住環(huán)境，為今后建設美麗鄉(xiāng)村打下了基礎，更重要的是增加了耕地面積，增加了村民的收入。

3.4 嚴格落實耕地“占一補一”政策

目前上杭縣各地正處于建設快速發(fā)展時期，經濟要發(fā)展就必須有工業(yè)、能源、國防、基礎設施等重點項目，其中有些項目不可避免會占用耕地。因此必須統(tǒng)籌建設與耕地保護之間的關系。堅決落實耕地“占一補一”政策，且補充耕地指標交易價不能低于30萬元/畝，保證耕地數(shù)量不減少且質量有提升。積極盤活存量建設用地，可以考慮使用存量土地進行地方性項目建設。這樣既能滿足建設需求，又能保護耕地“紅線”。

4 結語

建立國土空間規(guī)劃體系，科學合理使用土地資源，切實保護耕地“紅線”。必須以土地利用總體規(guī)劃為引領，以資源環(huán)境承載力、建設用地總量“雙控”和耕地保護紅線、生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界“三線”為基本約束，推動實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖[6]。對于上杭縣而言，應以國土空間規(guī)劃為龍頭，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中因地制宜安排各類用地，促進生產、生活、生態(tài)用地合理布局。加強產業(yè)與用地空間協(xié)同，進一步調整產業(yè)用地結構，優(yōu)先供應戰(zhàn)略性新興產業(yè)及現(xiàn)代服務業(yè)等發(fā)展用地。完善與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相適應、與人口城鎮(zhèn)化相匹配、與節(jié)約集約相協(xié)調的土地政策體系，促進區(qū)域、城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化，有效保護耕地資源。